中国经济社会发展取得世人瞩目绩效的重要原因之一，是中国特色党政治理结构的有效运行。与西方国家依托于韦伯式科层制的治理结构相比，中国国家治理的体制机制，具有独特的结构构成和运行功能：在治权构成方面，呈现为执政党通过政治领导，在组织和意识形态层面深刻塑造并融入中国特色的政府体系而成的集中统一的党政结构。这个结构既具有政治的权威性和开拓性，又具有行政的规范性和科层性。在功能实现机制方面，当代中国治理贯彻行动性治理与科层治理、“行动主义”与“制度主义”、实质正义与程序正义辩证统一的运行原则，形成了独特的功能运行机制，从而实现了治理的主导性与基础性、战略性与常规性、绩效合法性与程序正当性的有机结合。在治理实践中，党政治理结构兼具的治理“弹性”和功能机制的复合性，成为国家治理优效的产生缘由。在深入推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程中，改革和发展的实践要求均衡协调政治领导性与行政规范性。为此，应在加强党的全面集中统一领导的前提下，以法治建设为基本方略，不断完善政治与行政统筹协同、良性互动的党政结构及其功能机制。

　　集中统一：当代中国治理的党政结构

　　作为当代中国治理的主要组织依托，党政结构的典型特征在于党的集中统一领导地位和党政关系之间的复合结构：首先，在体制结构上，它体现为执政党和政府体系的“一体双轨”，有学者称之为“党政双轨行政结构”。其中，中国共产党掌握着领导权和核心决策权，总揽全局，发挥着战略领导和决策中枢作用。党的十八大以来，执政党深度融入政府体系，形成了党政一体的复合型治理结构；政府体系作为党的战略决策的行政实施体系，是党和国家决策的执行主体，在组织形态上则呈现为纵向延展的层级结构。其次，在功能运行上，它体现为“政治”与“行政”的“双轨一体”，即执政党通过对政府体系的全面融入，将自身的组织机构、行动逻辑、意识形态、价值导向等深层“基因”植入政府体系，从而实现对后者的深度改造，使其成为承载执政党初心使命的中国特色科层制。这种紧密联系经由执政党的科学统筹，形成具有系统性、整体性和协同性的治理结构。

　　中国共产党集革命性、先进性、纯洁性和理想性于一身，无论是革命时代严酷的斗争环境，还是建设时期的发展和治理绩效目标，都对党的能力提出了特殊的政治、思想、组织和作风要求。为此，中国共产党在长期的革命和建设实践中发展出了严密而高效的组织体系。从整体上看，执政党组织具有“主干—经络—细胞”三位一体的结构：包括各级党委体系，基层党组织（基层委员会、总支部、支部）和党组，以及作为组织微观细胞的党员。

　　中国共产党的组织形态明显区别于纯粹的科层制组织：一方面，它的主体结构具有层级形态，并以民主集中制为组织原则，以此形成民主基础上的领导权威性、高度的内聚力、巨大的动员力和强大的行动力，它实施严格的党规党纪，以此保证党的意志和指令得到有效实施和执行。另一方面，中国共产党作为政党组织，又具有非科层化的组织网络，广泛超越了科层制的限度。科层制是现代政府机构的主要组织形式，我国的政府体系是在继承本国传统的基础上，借鉴科层制而逐步形成的中国特色的科层制。

　　在当代中国的治理实践中，执政党和政府体系并非独自运行、各成一系，而是在执政党集中统一领导下，形成了统筹协同的党政结构。作为执政党，中国共产党必然代表人民掌握政权，运行治权，领导人民有效地治理国家，维护、实现和发展人民利益。执政党按照人民意志对国家权力进行集中掌握和实施运行，是中国共产党执政的题中应有之意，是执政党与国家政权关系的法理逻辑。

　　中国共产党作为中国特色社会主义建设事业坚强领导核心的执政地位，而其初心理想、历史使命、组织体系、思想力量、政治动员、资源凝聚和决策实施等，使得中国共产党在国家治理和发展中具有高度的权威性、核心性和主导型，因此“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。而以中国特色的科层制作为主要构成内容的政府治理体系，在党的组织形态和意识形态塑造下，本质上是人民政府和服务于人民的政府，因此，在具备规范性、系统性和制度性的同时，尤其重视实质正义的达成。同时，面对广土众民的超大规模性、转型社会的高度复杂性、全面深化改革和推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，以科层制为依托的政府制度主义治理作为一种常规技术方案，存在着天然的治理短板，这就使得完善和发展当代中国治理的党政结构具有紧迫性和必要性。当代中国治理的“党政结构”作为党集中统一领导的治理形式，以辩证唯物主义思维，将行动主义、行动性治理、实质正义与制度主义、科层治理、程序正义有机融合统一，从而实现了对科层治理的超越。

　　辩证统一：党政结构的功能机制

　　在国家治理实践中，当代中国的党政复合结构转化为国家治理的功能机制，党政复合结构的特征和特性，相应转化为国家治理的机制功能。这种转化过程，进一步实现了执政党“政治”因素与科层制“行政”因素的辩证统一：一方面，党政结构的“政治”领导优势有效抑制了“行政”的负功能，克服了其治理短板；另一方面，“政治”和“行政”的有机统一，使得党政复合结构的运行实现了国家治理主导性与治理基础性、国家治理战略性与治理常规性、国家治理绩效合法性与程序正当性的辩证统一，由此赋予国家治理功能机制以“弹性”，在国家治理法治性、规范性和程序性基础上，提升了国家治理机制功能的柔韧性、兼容性和适应性，强化了其应对挑战和化解风险的治理能力。

　　党政结构的功能机制之一，在于政治引领行政，由此实现了治理主导性与基础性辩证统一的机制功能。中国共产党的领导，在实践中体现为国家治理的核心主导性。这种核心主导性，是执政党发挥政治优势，把握中国特色社会主义现代化事业正确前进方向的根本保证。而供给公共产品和公共服务，维持社会正常运转，处理常规行政事务的治理功能，则在维护社会秩序和促进社会发展过程中发挥着国家治理的基础性作用。两者的辩证统一，既表现为政治性与社会性在治理结果方面的绩效叠加，又表现为体制机制的创新累积。与其特定的功能指向相匹配，国家治理的主导性，呈现为执政党的“行动主义”行为取向对“制度主义”局限性的超越；而国家治理的基础性，则主要依托于科层体制，遵循的主要是“制度主义”机制逻辑。

　　但悖论在于，制度主义治理机制的这些优点也带来了一些负面影响。一方面，简化逻辑确实为治理机制的有效运作提供了稳定的支点和预期，将治理过程化约为简明的规则操作流程，降低了认识的复杂性。但是，与此同时，这种“删繁就简”的简化思路，可能导致“削足适履”的极化后果。因为，规则体系无法涵盖的、从制度之网中遗漏的不稳定因素，实际上并未得到妥善处置，而是以“忽略”、“回避”等形式被掩盖起来，成为治理的风险隐患。制度主义治理机制的有效性，实际是建立在抽象规则对具体现实还原的“逼真度”之上的，二者之间的差距越大，其治理效能越低。因此，在面对当代高度复杂的治理议题时，这种治理机制时常力有不逮。同时，对程式主义和程序正义的过度偏好，也会导致实质正义的悬置和虚化，程序正义本身被作为治理目标而非实现目标的路径和手段，“这种做法可以膨胀到使对服从规章制度的特别关心干扰组织实现既定的奋斗目标”。

　　制度主义治理机制集其治理的正副功能于一体的主要原因，是人类自身认知的有限性与自然及社会的无限复杂性之间的鸿沟。制度主义治理机制形成于近代理性化、科学化的发展潮流中，具有一定的历史进步性。但是，特定的治理机制必然与相应的治理对象相匹配，当治理对象不断丰富和改变时，治理机制也会随之嬗变，或是自我革新、自我升级以适应不断变化的社会形态，或是经过历史和实践筛选而被新的治理机制所代替。在历史实践中，制度主义治理机制在占据主导地位的同时，实际上也不断面临变化社会中的诸多挑战，实际上，恰恰是这种鸿沟，构成了特定治理机制生成与变迁的内在动力。

　　与之形成鲜明对照的是，中国共产党的人民性立场和革命性属性所衍生的“行动主义”取向的治理机制，具有鲜明的“问题导向”和“绩效导向”特性。如同习近平总书记指出的那样，治国理政必须“要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题”。相对于制度主义治理机制的“路径依赖”和“制度惯性”困境，这种治理机制显然在特定条件下更为手段灵活、方法可靠和行动有力，也为制度创新提供了更大的弹性空间。它适应了执政党的初心使命、政治宗旨、价值取向和组织文化在治理实践中的现实转化和绩效呈现，超越了制度主义治理机制的局限性，实现了“政治”与“行政”的融合，形成了国家治理机制的整体性塑造。这种新塑的机制，契合了执政党通过“跨越式发展”实现建设和治理绩效的需要，也满足了国家治理和公共治理的多层次、差异化的基础性需求。

　　中国共产党诞生和成长于严峻的革命实践，因应形势的需要，发展形成了组织和发动人民群众参与革命斗争的传统。中华人民共和国成立后，革命运动转化为党治理国家的特定手段。从革命斗争到现代化建设的核心任务转换，革命政党在执掌政权、运行治权的新历史条件下治理国家的要求，催生了继承性与发展性的双重逻辑。在动员人民参与、依靠人民群众力量的唯物史观指导下，革命运动的传统方式与治国理政的新需要相结合，逐步形成了独特的行动性治理机制。通过人民群众有序参与国家治理过程，发挥人民的创造力和活力，执政党获得了克服科层制痼疾，进行机制体制创新的强劲动力和助力，也获得了整合各类资源，在短时间内创造出超常绩效的治理能力。

　　在当代中国治理实践中，国家治理战略性与常规性的辩证统一，实际体现为行动性治理与科层制的融合：一方面，行动性治理从外在于科层制的治理形态逐步转变为依托于科层制的内在制度构件，由此实现了“行动性治理科层化”，同时，因为政治与社会动员被纳入稳定的制度轨道，所以，它获得了秩序供给优势；另一方面，吸收了行动性治理要素的科层治理，也将这些要素改造为特定治理议题所触发的治理手段，从而出现了“科层治理”与“行动性治理”相结合的功能机制，并因其灵活性的提升而获得绩效提升优势。当代中国治理的党政结构，实际上是以执政党为核心与枢纽，通过政治与行政的整合，组织形态与意识形态的组合，形成了集中统一并且具有三重维度的“弹性”治理结构：首先，它在思维方式层面实现了党的价值理念与政府的科层制原则的有机结合，并在此基础上进一步实现了行动主义治理与制度主义治理的有机结合；其次，它在组织结构层面实现了党组织的网络结构与政府的中国特色科层制结构的有机结合，并以之为依托支撑起行动性治理与科层治理的有机结合；再次，在价值导向层面，它实现了实质正义与程序正义的有机结合，从而实现了基于绩效的非常规治理与基于程序的常规治理的有机结合。由此，它达成了国家治理的主导性与基础性、战略性与常规性、绩效合法性与程序正当性的辩证统一。

　　这种治理结构的辩证统一关系同时具有内在“均衡”、外在“互补”的丰富内涵：一方面，由执政党的政治性而生发出的三种治理要素，分别构成了对相应的行政性治理要素局限性的矫正与克服。另一方面，它也与之共同组成了国家治理的完整复合结构。这种兼具权威性、开拓性、柔韧性、制度性和规范性的弹性治理结构，构成了当代中国治理的体制结构基础。

　　当代中国治理的发展要求及其调适路径

　　在当代中国，国家治理的有效运作实际上依赖于执政党权威和核心领导力对国家治理进程的有效融入与主导，依赖于党政体制结构和功能机制由此获得的运转灵活性和制度弹性。不过，在推进国家治理现代化的进程中，国家治理不断以专业化、程式化、制度化等为标准，推进科层制因素的增长，执政党也会逐步被纳入制度化建设和发展的轨道，科层制逻辑也将逐步从政府体系内部扩展到党政体制机制的总体层面。同时，在提升治理绩效的刚性约束下，推进治理制度化还可能以另一种形式和路径呈现，即行动性治理的制度化。当代中国，推进国家治理制度化发展，往往是通过持续的体制革命和改革来实现的，这就形成了当代中国在治理现代化进程中独特的辩证发展方式。与此同时，从当代中国国家治理现代化的发展来看，国家治理制度化、规范化的发展又是其推进国家治理现代化的必然要求。实践证明，低制度化的治理难以保证治理绩效的持续产出和稳定实现。因此，在建设和完善中国特色国家治理体系的历史进程中，把握政治引领性与行政制度性之间的辩证关系，保持政治与行政的结构性平衡，促进政治领导机制与科层机制良性互动，在制度改革和制度创新中，实现国家治理制度建设，不仅是落实国家治理优效性的主要路径，而且是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方略。

　　通过法治建设，明确规定触发国家治理中功能机制的事项范围、发动主体、施行周期和运行边界，从而将中国治理中的“政治”和“行政”统一于中国共产党领导的法治进程，使得执政党治理的权威性、柔韧性与制度性，统一转化为政党权威对法律秩序和政治制度化的领导和支柱作用，以切实实现中国共产党领导下的全面依法治国，是推进国家治理优化升级的必然要求，也是实现行动性治理与科层化治理、政治机制与行政机制有机结合、相互强化和辩证支撑，从而不断强化和优化中国共产党领导下的国家治理立体网络模式的对策思路和切入点。

　　（作者单位：北京大学国家治理研究院。《中国社会科学》2019年第9期，中国社会科学网 阮益嫘/摘）