在冷战后的区域一体化实践中，不同区域多通过区域建制的不断完善来达成区域合作的长远目标。不过，以经济合作为动力的区域一体化并不意味着区域善治。特别是随着以经济合作为主轴的区域一体化逐渐向涵盖政治、经济、文化等多个领域的综合性治理的过渡，区域治理日益成为国际文本中用于描述区域一体化推进状况的专门术语，并受到国际关系研究的关注。

　　然而，国际关系视域下的区域治理研究存在以下不足：一方面，尚未形成独立的理论体系。另一方面，存在研究地域上的失衡，欧洲之外的区域经验没有得到充分挖掘。基于此，本文试从区域治理概念的再定义和对相关变量的分析入手，探索区域治理的运行机制，并通过相关案例的分析和比较，来建构区域治理的本体理论。

　　区域治理的概念界定与系统分析

　　国际关系研究对区域治理的定义多基于国家和制度两个层面。实际上，除了功能性，区域治理还有更复杂的地理存在、历史属性和社会环境。因此，区域治理是一种需要进行跨学科探讨的新的组织形式。本文认为，区域是一种非国家的社会历史单元，区域治理是人类以区域为基本场域的实践，这种实践基于不同区域的地理环境、文明传承和族群分布，是存在、认识与实践在区域范围内的三维整合。

　　基于该定义，区域治理是与国家治理、全球治理在本体论上有本质区别的一种治理形式，并在国际关系研究中有了超越“方法论国家主义”的可能，具有网络连结、社会建构和权力结构等三个方面的属性。

　　首先，区域是一个互动频密的治理网络。区域内的自然性联系网络，体现在山川河流的自然延伸、大气洋流的自我循环和不同族群的历史分布，社会性联系网络则体现在物质与意识、观念与实践的共同进化和相互建构中，不同的行为体通过特定的社会网络在区域体系内交流互动。随着交通、通信、网络等科技不断的发明、更新和应用，原有物理性的地理世界被重塑，区域连结超越物理性并具备了社会性特征，区域本身的社会性越来越强。区域体系中同类行为体互动的密度明显高于在全球体系中的行为体互动密度，形成政治、经济、文化等不同的功能性领域，成为区域治理的主要对象。

　　其次，区域是一个在社会实践中被建构的共同体。历史学家的研究表明，在现代民族国家产生之前，地理相近的人群可以通过家族、部落、酋邦和帝国等前现代单位形成松散的治理网络，通过共享文化，同一地域的人们可以结成价值共享与互动的文明单元。从更长的历史时段来看，这种自助、自治的文明单元一直存在，多个中心并存、多个区域体系并行，一直是世界历史演进的主要形态。建构主义路径的国际关系研究也表明，观念性力量造就现实的国际政治。区域治理不仅是社会实践，其关键还在于制度的创立、建设与运转。基于自然、地理、历史和文化的长时段的结构性特征，“区域比整个国际体系更容易走向制度化”。

　　最后，区域是一个多元单位聚合的权力场域。区域治理的主体单位不限于区域内国家。全球的、区域的、国家的、次国家的乃至个体的多元的行为体都参与其中。权力结构在区域治理中仍然是最重要的，在正式的法律意义上的无政府原则下，地区内实际上存在着各种等级制的权力结构与关系。在区域治理中，国家依然是核心单位，各种治理力量需要通过国家“缝合”到区域之中。由于不同行为体的互动比在松散的全球治理中更为频密，因此，权力结构的敏感性也更强，现实主义权力结构和单位排列更加显著。

　　区域治理的变量提取与机制分析

　　基于上述概念界定与系统分析，本文尝试把区域连结、区域建制和区域大国三个变量提取出来，作为区域治理的基本变量进行论述。

　　区域连结的概念最早出现在东盟2010年的报告中，首先是物理性的连结，其次是一种社群网络的连结。在区域体系中，由技术革命带来的物质性、社会性联系越来越强，通过学科工具和计量方法，这种连结能力可以通过相关指数和参数设置来体现。区域治理进程中主客体间的互动程度，以及制度对区域权力结构的嵌入程度都可以由此得到反馈。作为区域治理中的常规变量，区域连结可以通过一套公共政策参数和指标体系来追踪治理进程、检验治理成效。

　　区域建制是指区域组织的编制、系统和机构设置，通常始于区域国家“政府间主义”的合作，经过了“区域主义”由观念到实践、区域组织由构想到实体的过程。区域建制通常包括秘书处、委员会、议会、法院等区域性的治理机构。秘书处是区域组织运转的协调机构，委员会负责决策和执行，区域议会和区域法院是区域组织的立法和司法机关，是区域建制化发展到较高阶段的产物。不同的区域组织建制化程度不同，如《里斯本条约》生效后，欧盟的建制程度和制宪水平都达到新高，而其他区域组织的建制依然比较松散。

　　大国是国际关系中最主要的行为体，一直是区域权力结构中的关键变量。与在全球体系中一样，大国在区域中也处于权力的顶端，在没有系统突变（如环境因素或域外力量）的情况下，大国主导的权力结构依然是强有力的，对区域治理进程有决定作用。作为区域治理的关键变量，区域大国的角色通常体现在两个方面：一方面，区域大国在区域中拥有单边和多边的地理和资源优势，能保证区域治理的领导力，培育稳定的域内合作机制。另一方面，区域大国具备在全球多边权力机构和域外机构中的协调和代议能力。

　　区域连结、区域建制和区域大国三个变量在区域治理中的共存与互动，形成了区域治理的运作机制，其中最重要的是协调、管理和监测机制。

　　区域协调是一种以区域为单元的多边对话机制，主要是通过现行区域建制，凝聚区域共识，保持区域连结，推进区域治理。区域协调通常发生在接触频繁的邻国之间，主要通过缔结条约、发表声明等形式来保证协调的有效性。区域协调包括对内协调和对外协调：区域内协调通常发生在区域建制化程度较低的阶段和长期保持协调但却缺乏善治的地区；区域外或区域间协调机制是以建制化程度较高的区域组织为主导的双边或多边协调。以区域为建制的双边或多边协调既是区域治理能力的体现，同时也在塑造区域身份。区域大国通常是区域协调中的关键角色，决定着地区安全关系的模式，以及地区安全动力与大国动力之间的全球层面互动的方式。区域协调一般通过会议制度就相关事项进行对话、磋商与谈判。现行国际社会中的区域协调基本上都是以平等相处、睦邻友好、不诉诸武力或以武力相威胁为原则。秘书处是区域协调的中枢机构，通常通过议程设置对相关事项进行协调和应对，成立“专门委员会”、“区域名人小组”等来推动区域协调。区域协调是区域治理中最基本的运行机制，其实质是区域内的关系治理，通过维系区域连结来推动区域内的社会化。

　　区域管理的职能通过区域权威机构得以实现。根据区域建制化程度的高低，区域管理通常是如下两种机制的结合：一是政府间主义的联席机制，使不同国家的同类职能部门得以对接，有利于区域公共事务的协作。二是联邦主义的宪法机制，区域治理的公共机构，如理事会、议会和法院在区域治理的实践中产生，所有机构的运转费用由区域组织的成员国以会费的方式分摊，这些机构在法律上和实际上是区域治理的委托代理机关，行使区域性的行政、立法和监督等权力。区域建制体现了不同国家在其中的权力分配和制度安排，是区域治理的建制化机构。当区域治理进入高级阶段，其运行机制通常会在政府间主义和联邦主义之间徘徊。

　　区域监测是跨学科的区域知识在区域公共事务中生产、应用和反馈的机制。通过数据统计和参数设置，区域监测机制可用于追踪治理进程，以总结、纠偏并提供咨询。监测过程的目的是产生一套可靠的数据，由不同的利益相关者使用，互动或参与区域治理项目。随着数字技术的发展，区域治理中历史数据和典型案例的收集、统计和分析越来越便捷，通过提取变量，设定参数，创建数据模块，可以为区域治理设计科学的监测模型和评估体系。成功的区域监测结果有助于巩固区域治理，促进区域间的相互作用，这对于域内欠发达的小国来说尤为重要。区域治理的监测通常来自国际组织、政府或非政府的相关组织，区域组织通常都有专设的机构。

　　以欧洲、北美和东亚为例的比较分析

　　在国际关系研究中，通过具体的区域案例可以验证相关理论的假设。同时，在比较分析中探讨不同区域治理的共性与差异，也是建构区域治理本体理论的需要。基于此，本文选取欧洲、北美和东亚三个在区域治理上相对成熟且有外溢效应的区域案例来进行比较分析。

　　变量的表现与比较

　　首先是区域连结。欧洲、北美和东亚基本上都位于赤道以北海陆相连的地带，温带和亚热带的气候有利于孕育海陆共生的文明体系，海陆交通网络基本上可以自成体系。在此基础上，欧洲、东亚孕育了不同的区域性文明，北美社会则形成了一种具有普遍价值的移民文化。欧洲文化植根于基督教，溯源于“两希文明”，近代以来孕育了民主与科学并举的现代文明，并不断向外部世界传播。北美文化源于欧洲，总体上是移民文化。但是，北美社会在殖民地时代以来的长期发展中已经形成了一个源自欧洲、奉行自由主义的跨边界的非政府和多中心的精英网络。东亚在历史上形成了一个儒学文化圈。儒家文化有很强的“入世性”，20世纪下半叶，儒学在东亚现代化过程中开始以“亚洲价值观”的新面貌出现，逐渐在推动形成一个东亚内部价值互动的重要纽带。从社会文化连结来看，尽管三个地区的文化迥异，但在区域内部都有较高的认同度，这种认同通常是区域治理源自于本土的精神动力。区域连结植根于地理和文化因素，在经济连结的指标上则有更直观的表现。冷战结束以来，欧盟、北美和东亚内部的贸易比例都维持在50%以上，远高于同期全球贸易额与全球GDP的比例。

　　其次是区域建制。在欧洲，欧盟已经从一个有限的政策领域内具有极高权能的超国家机构发展成为具有政治权能的政治体系。欧盟是目前建制化程度最高的区域组织，机构设置也最为完备。北美大陆的区域建制程度较低，还没有形成具有国际法人资格的区域组织。1994年的北美自由贸易协议（NAFTA）是北美地区唯一的政府间合作机制。东亚区域建制的发展路径与欧洲和北美都不同，是由小国集团带动大国参与。东盟1967年诞生于大国冷战的夹缝中，在冷战结束后逐渐发展成为一个有影响的区域组织。由于东亚大国关系受到历史因素的制约，东亚合作倾向于过程推进而疏于制度建设，“10+3”的“东盟方式”最终成为东亚各国都能接受的合作方式，在事实上确立了东盟在东亚区域治理中的引领作用。

　　最后是区域大国。由于人口、领土和资源在欧洲、北美和东亚的不均衡分布，区域权力结构就是一组国家（包括大国、中等强国和小国）的非对称排列。欧洲是一种两极或多极模式。二战后，欧洲大国从全球权力秩序退回到欧洲，在法德实现和解后，两国成为推动欧洲一体化的支柱，无论是区域公共产品的供给，还是在区域领导力上，法德都发挥着决定性作用。英国是欧洲一体化的后来者，在1973年加入欧洲经济共同体（EEC）后，成为欧盟重要一极。但是，英国通常是欧盟离心的一极。随着地中海沿岸意大利、西班牙等老牌欧洲大国的衰落和波兰等东欧国家实力的增强，欧盟大国的极性可能发生改变，一个多极和多速的欧盟将是发展趋势。北美的区域治理是以单极大国为主导。二战结束以来，美国霸权促成其治理西半球的帝国模式，这种模式在非对称依赖基础上，主要由获得区域公共权力中心和公共产品供给者身份的区域主导国家构建。美国在周边外交中奉行单边霸权主义，再加上加拿大和墨西哥对美国有高度的非对称依赖，于是在北美就形成了以美国为中心的权力结构。东盟“10+3”框架下，大国在区域建制中的角色与欧盟和北美相比明显不同，中日作为区域大国的极性显著，是东亚区域公共产品的主要供给者，但在区域治理中通常是被动参与而不是主动介入。韩国与印尼是中等强国，也不是区域治理的主导者。东亚国家之间并没有形成类似于欧盟的建制方式，究其原因在于东亚国家移植了发端于欧洲的民族国家原则，但却没有形成类似欧洲的同质化治理，最终形成了基于“身份定位偏好”的东盟“10+3”机制。

　　机制分析与比较

　　第一，区域协调。1648年的威斯特伐利亚和会通过国际会议来解决争端，是区域协商的最早开端，1815年的维也纳体系则是欧洲大国之间协调和管理的制度化实践。然而，在俾斯麦之后，欧洲协调并没有解决欧洲大国之间的矛盾，经过一战二战的教训，欧洲人反思和摈弃地缘竞争逻辑，通过区域建制化来“解构国家”。不过，植根于东亚本土的“关系主义”也是一种协调方式。较之欧洲，这种东亚方式更符合伦理，具有关系性和合作性。由“东盟方式”引领东亚区域治理进程既有东亚社会的历史渊源，也是东亚区域国际关系的现实需要。由于美国制度设计的自我优越感和自身资源的先天优势，北美的政治文化中有很强的民主、法治和宪政传统，但却缺少关系性和协调性的处理方式。北美的区域治理现状既是美国单极霸权主导下的全球治理模式在北美的浓缩，也是其美洲霸权受南美国家“反美主义”挑战的结果。

　　第二，区域管理。在区域管理上，政府间主义的合作机制最为普遍，具体到欧洲、东亚与北美，既与区域经验有关，也有各自的特殊性。二战后，欧洲区域合作与管理的实践以1951年的“欧洲煤钢共同体”（ECSC）为开端，在差不多50年的时间里，通过《罗马条约》、《马斯特里赫特条约》和《里斯本条约》等一系列法律文件，确定了欧盟运行的规则与制度，并通过内设机构和各种专门委员会，形成了联邦主义的区域治理体系。与欧盟通过法律条约的制度化演进方式相比，东亚的区域治理在宪法机制上是明显欠缺的。尽管《东盟宪章》具有共同体的法律效力，但对东亚大国明显缺乏约束力。东亚区域治理更多是通过“政府间主义”合作机制在协调中推进，对大国的管理依赖于柔性的外部平衡，依靠组织机构和会议机制构成的协商和交流体系等“软性规制”来运作，这些规制带有弱制度、协商性的柔性特征。北美的区域管理与欧洲和东亚都不同，有很强的自治性。北美自由贸易协定为北美自然资源和社会资源的自由流动做出了制度安排，但三国政府间合作水平并不高，这是由北美三国“小政府、大社会”的结构决定的，也与北美三国联邦制国家治理结构和发达的地方法律体系有关。北美社会通过自然连结和自我治理，已经形成了一种高度法制化、社会化的治理网络。

　　第三，区域监测。欧盟的区域监测一直保持着较高水平，相关学者、专家通过多个指标对涉及政治、经济、能源和周边外交等不同领域的治理进行监测，不同的专业委员定期出版评估报告。欧洲议会也是欧洲治理最重要的辩论和监督场所。随着信息技术的不断更新，欧盟监测的即时性越来越强，如英国“脱欧”对公共卫生体系影响的监测。北美并没有专门的区域监测机构，三国贸易部长和相关代表通过“北美贸易委员会”的定期会议来反馈和解决相关问题。当然，北美有发达的非政府组织、评估机构和社会智库对北美三国的劳工政策、跨国移民、卫生健康和环境标准等进行监督。东亚目前还没有形成类似欧盟统计局那样的高度科学化的监测机构，但“知识东亚”有更为久远的历史积淀。东亚思想库既是“知识东亚”的创造机构，也是区域治理的评估机构。从“亚洲价值观”的讨论到东亚共同体的倡议，第二轨道的“东亚思想库”逐渐形成。除了东盟及其附属机构，现有的智库还有亚洲开发银行（ADB）成立的“亚洲区域一体化中心”（ARIC）和东亚学者为主体的“东亚思想库网络”（NEAT），前者侧重于经济研究，通过相关数据对东亚区域一体化相关指标进行检测、统计和反馈，后者是一个倡导“东亚经济共同体”的学术交流平台，已设立近50个工作组，定期向东盟“10+3”领导人会议提交咨询报告。

　　通过上述三个案例的分析可以发现，不同的区域治理在历史演化和表现形式上各有特点，既有共性也有特殊性。首先，从三个基本变量的表现来看，不同的区域建制是从不同区域世界的地理、历史和社会中演化而来；区域大国是区域治理中的关键角色，拥有区域霸权并不等于具备权威性和领导力；区域连结反映区域治理的水平，对区域和平与安全有正向意义，高密度的区域连结会强化国际关系的区域化趋势；区域连结与区域建制化水平并非有必然联系，也不一定会带来国际制度的内化。其次，从历史演进的路径来看，权力结构在区域治理中是稳固的。自19世纪以来，欧洲、北美和东亚的权力结构和大国极性并未发生根本变化，区域建制处于不断的调整和优化中，区域连结由于物质性和技术性力量的增强而不断强化。再次，从运作机制来看，不同的治理机制在不同区域有不同的表现。欧盟通过刚性制度形成了介于政府间主义和联邦主义之间的管理机制，东盟坚持柔性的多边协调，通过对大国进行社会化来维系东亚的区域治理进程，北美治理则是单边霸权与三边协调的结合，尽管是“弱制度主义”的，但北美连结却有极强的社会化特征。最后，从区域治理的多样性来看，尽管欧盟治理依然有样板意义，但北美和东亚的治理也有各自的独特性，从独特性中可以抽象出有价值的区域经验，有利于区域治理经验的互补。

　　（作者单位：暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院东南亚研究所。《中国社会科学》2019年第7期。中国社会科学网 陈茜/摘）