改革开放四十多年来，贫困治理始终是中国党和政府的重要任务。在短短四十多年的时间里，中国成功实现了世界上最大规模的贫困人口脱贫，演绎了一个发展中大国治理贫困的经典模本。在“精准脱贫”阶段，中国政府创造了一种新的贫困治理模式——发展式扶贫。发展式扶贫的本质是一种全民福利，政府运用财政资金、通过市场化机制，将经济活动所得以福利形式馈赠给贫困人口。中国以福利分配为目标的贫困治理，挑战了西方的福利国家理论。以发达国家为经验对象发展起来的福利国家理论认为，普遍的公民福利既来自于也得益于资本主义民主制度，福利国家就是这种制度与公民之间讨价还价的一个结果。然而，在中国共产党领导下实施的发展式扶贫政策，不仅提供了普遍的人民福利，帮助贫困人口脱贫，而且致力于带动贫困人口实现共同致富。在这个意义上，中国的贫困治理超越了西方社会“托底式”福利分配的政策目标。

　　一、资本主义国家的福利政治

　　向公民提供基本的福利计划，诸如贫困救济、养老保险、失业保险、住房补助等，已成为现代国家的一项基本职能，现代国家也被称作“福利国家”。资本主义演进的数百年时间经历了工业化、民主化与福利国家复杂而漫长的同构过程。在福利国家成长的三大阶段（资本主义的古典自由主义时期、凯恩斯主义时期与新自由主义时期），政府、资本、劳工之间的互动深刻地影响到市场与政府的制度模式，也有力地塑造了福利国家的模式。不管政府与市场的关系是自由放任、全面干预还是去规制化，福利政策的历史变化最终带来两大结果：一是公共福利成为公民的一项基本社会权利，二是福利分配成为政府的一项基本义务。

　　人们习惯于认为，发达国家的公民普遍享有社会权利，因此其社会福利的分配具有普遍性和平等性。这种认识是对资本主义福利国家的一种误读。政府常常利用福利政策，迎合那些能够为选举作出更大贡献的中产阶级，而不是那些分散的、缺少资源的底层人口。福利分配的制度是资本主义国家政治经济相互作用的产物。

　　在西方发达国家，权力精英常常利用福利分配，为政治统治服务。福利分配的政治化、功利化不仅盛行于西方发达国家，在广大第三世界也十分盛行。福利分配的政治功利化主要表现在三个方面。首先，福利分配是国家实施社会控制的手段。政治精英始终面临着来自底层社会的挑战，作为应对策略，需要对社会做出让步，社会福利能够抑制关键群体给政治带来的潜在威胁。福利分配的社会控制功能还通过国家推行的免费教育得以实现，因为统一的教育标准与内容能够在年轻一代中培养政治认同。其次，福利分配能够提高政治合法性。政治家常常以福利分配动员社会支持，公民对国家的政治信任也因此得到维护与提高。最后，福利分配能够帮助政治精英稳定和扩大选民基础。

　　西方国家的政治本质以及资本主义福利的政治经济逻辑决定其福利分配政策必然导致地区和群体之间的非均衡性。福利分配存在身份歧视、类型差异、数量差异和制度层级上的差异。福利分配的非均衡结构与不平等状态在现代国家普遍存在。

　　二、贫困治理的中国模式

　　传统计划经济提供了全面的福利计划，政府与单位负责城市人口的福利分配，农村人口则主要依托集体组织。改革开放之后，改变了原有福利分配的基础与结构，市场经济主体和地方政府开始逐渐承担城市人口的福利分配计划。2003年始，城市与农村地区逐步建立起由政府、市场和个人共同承担的福利制度。改革开放以来，中国福利分配的制度化建设更加重视对贫困地区与贫困人口的公共产品与公共服务的供给，为实现共同富裕走出了一条创新之路。

　　中国的贫困治理经历了一个不断探索的过程，无论是扶贫内容还是扶贫形式，都在持续追求充分发挥中国特色社会主义制度的优越性。以福利分配为导向的贫困治理模式，正是建立在一系列先进的思想观念基础之上的。第一，不同于西方的多党制度，中国的福利分配是通过一个代表全体人民利益的中国共产党的领导来推动和实现的。中国共产党只有人民的普遍利益，没有自身的特殊利益，由此才能确保福利政策的持久性与连续性。对贫困治理的全面领导，还取决于中国共产党所具备的决策力和决断力，取决于中国共产党对国家与社会的动员能力。第二，贫困治理需要建立在强大的中央经济实力的基础之上。改革开放以来，通过系统的政治经济改革，中国社会释放出强大的经济活力，中央与地方政府积累了巨大的财富，建立起强化中央财力、尊重地方自主权的集—分结合的财政关系。第三，中国的福利分配不止能够满足广大人民群众的生活需求，而且致力于扩展个人实现自由的“可行能力”，通过产业扶贫，将产业发展的实惠回馈给贫困人口，让贫困人口形成致富能力，共享改革成果。第四，中国福利分配坚持均等化原则。以人人平等、共同富裕为目标的社会主义，重视通过福利分配缩小贫富差距，在福利分配过程中，不以公民的社会地位、政治地位来区别对待，为所有公民提供普遍平等的财富分享机会。第五，贫困治理需要依靠国有资本的再分配。私有制不利于公共福利的发展，公有制则超越了私有制的局限，国有资本能够以低利润甚至无利润的方式参与贫困治理。国有资本的参与既壮大了扶贫的资金力量，又能够发挥专业扶贫的优势。第六，贫困治理需要实现精准化。

　　仅凭观念上的先进性，还不足以承担长期、艰巨的扶贫开发工作。观念上的先进性要成为现实，必然依靠中国特色社会主义制度经过长期改革完善所积累的政治资源。具体来说，推进贫困治理不断走向成熟的政治资源，集中体现在以下四个方面。第一，中央权威。贫困治理作为一项全国性的政策，没有中央在全国范围内的领导与组织，是很难取得成功的。作为一种不可替代的政治资源，中央权威的优越性在于，能够从全局高度制定更加合理的公共政策，能够调动全国资源高效地推进公共政策的执行，能够整合全社会的力量参与国家治理。第二，政治参与。我国的一切权力属于人民，为了实现“人民当家作主”的政治原则，我国长期以来不断改革与完善政治参与的各项制度，体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。第三，执政为民。人民民主专政的社会主义国家本质，决定了党和国家机关所秉持的“为人民执政”“为人民行使权力”理念。“执政为民”的政治理念已经转化为治国理政的各项政治、经济、行政与社会制度，是国家治理现代化的重要推动力和政治保障。第四，行政协同。中央政策需要高效的行政机构去执行，行政执行则需要上级政府与下级政府、同级政府之间、政府内部部门之间持续稳定的协作。我国的行政体制经过多次改革，政府协同的水平已经得到显著提升。

　　贫困治理的中国模式通过具有可操作化的关键机制，从宏观、中观和微观层次展示了立体化的行动策略。这些机制在实践当中将观念逻辑与政治资源有机地结合起来，主要表现为中央对财政资源配置的理性化、贫困治理的责任化、在基层社会拓展政治网络三种关键运作机制。为了全面、深入地理解贫困治理的中国模式，下文将以实证材料分析上述三个关键机制是如何运作的。需要强调的是，贫困治理的政治逻辑以及政治资源都反映在这些机制的实际运作过程中。

　　三、贫困治理中国模式的运作机制

　　（一）中央对财政资源配置的理性化

　　财政资源使用的效率直接影响到国家目标实现的程度，影响到政府之间的关系。分税制改革以集权方式提升了中央政府的财政能力，并以分权方式释放了地方政府追求经济增长的活力。不过，对于贫困治理而言，这种改革并没有实质性地改进财政扶贫的效率，贫困问题在某种程度上甚至变得更加严重。分税制改革以来，为落实国家的民生政策、提高扶贫资金的使用效率，中央对财政资源配置的理性化机制逐渐生成。首先，由中央配置扶贫资金。中央政府以公共预算改革来实现财政支配上的权力集中，采取自上而下的“专项转移支付”和“项目制”两种形式，限定资金使用的目的、范围，强制性迫使地方政府专款专用。其次，资金管理专业化。扶贫资金的专项化是中央公共预算改革的一种形式，学术界称为“项目制”。通过一整套严格的审核、评价等监督机制，项目制被认为能够更加有效地从技术上保证中央资金的使用效率，遏制地方政府的侵占行为。再者，发挥市场作用。扶贫中的项目制改变了执行者的身份。原来由基层官员直接执行的扶贫项目，在项目制下改变为由社会上的“第三方”来提供。“第三方”在执行政策时的动机也会不同，不会出现以权力制造利润的现象。市场机制不仅有效遏制了扶贫资金的非法使用，而且提高了资金使用的专业化水平。

　　（二）贫困治理的责任化

　　过去十多年来，国家逐渐转变扶贫模式，提高了中央政府干预贫困治理的强度，将消除贫困上升为国家战略，在中央与地方政府之间建立起共同承担的治理责任，有效减少了脱贫政策的执行消耗。首先，拓展行政责任的范围。为使中央政策在地方得到完整执行、保障中央的政策偏好在地方得到落实，中央建立起自上而下的问责制度，随着治理目标的转型，政府扶贫也被纳入问责制的范畴，具有了“一票否决”的影响力。其次，引入竞争激励机制。开发式扶贫与产业扶贫为改进官员考核提供了可能性，完善了传统的“政治锦标赛”模式。扶贫从两个方面调动了地方干部的积极性：考核结果将扶贫绩效与干部晋升挂钩；通过增加下拨扶贫资金、设立扶贫项目，地方干部不仅消除了财政压力，而且还可通过扶贫项目发展当地经济。贫困治理的竞争还表现在，地方政府自下而上地为本地区争取扶贫项目。再者，为基层政府创造履行扶贫责任的财政条件。取消农业税后，基层政府逐步转变为“服务型”政府，政府与农民的关系渐渐由对抗转向合作。除了通过财政改革遏制基层政府挪用扶贫资金的行为，基层政府职能的这种转型还依靠一个重要的机制，即大幅度增加县乡政府的转移支付，由中央与省级财政解决行政支出与人头费用。这种措施有效地减轻了基层政府的财政压力。

　　（三）在基层社会拓展政治网络

　　仅仅依靠科层制很难完成国家在基层社会政治扎根的任务，只有具有强大动员能力的政党，才能实现塑造国家的伟大工程。在致力于提高贫困治理精准性的实践中，国家建立了持续吸纳基础人口的机制，扩大国家在贫困地区的福利分配与经济发展功能，全面强化中央政府对基层社会的覆盖范围与主导能力。首先。与贫困户建立政治联系。2012年以来，党中央在全国范围内动员干部下基层，帮助贫困地区脱贫致富，点对点、面对面地指导贫困户摆脱贫困状况。其次，以国有资本引导产业扶贫。在落后地区推动扶贫产业的发展，市场的力量是很有限的，只有发挥国家的作用，产业投资与致富才有可能变为现实。由国有资本为投资主力的扶贫企业，既克服了政府直接干预市场的缺陷，又解决了利润过低而造成资本缺场的尴尬境地，从制度上与资本上解决了扶贫的短期行为，使得国家元素扎根边缘地区成为可能。再者，建设多元的社会治理格局。长期以来，社会组织捐赠是我国政府向贫困地区提供社会福利的一种重要形式，参与扶贫的主要是基金会和民办非企业单位。这些社会组织在党政体系与市场体系外，具有非政府、非营利、公益性特征，由民政系统注册管理。吸引贫困农民加入互助资金组织，也是合作主义的一种形式。

　　结 语

　　中国贫困治理的经验有力挑战了西方的福利国家政策，发展出一种迥异于资本主义福利国家的中国模式。贫困治理的中国模式遵循社会主义制度的政治逻辑，充分发挥制度的政治优势，改革与完善贫困治理的关键机制，将执政党的政治领导转换为一种实实在在的治理能力，将贫困人口的社会福利上升到国家战略的高度，发挥中央权威的理性化优势，激发地方政府与社会的治理活力。中国在贫困治理方面取得的巨大成就与形成的治理模式，是国家治理现代化的一个生动体现。

　　上述成就的取得，离不开三个层面上的政治与行政改革：在宏观层面上，中央政府经历了从放权到全面集权，再到选择性集权的财政制度改革，最终建立起权力集中的中央财政资金管理体系，有效减少了扶贫资金被挪用的现象，提高了财政资源的使用效率；在中观层面上，中央政府在职能上理顺了省、市、县在扶贫过程中的角色，将扶贫责任制度化，改变了地方政府对待贫困治理的消极态度；在微观层面上，通过政治动员，中央政府成功地建立起国家与贫困村贫困户的政治联系，巩固了国家与公民的良好关系。

　　从理论上看，第一个宏观机制展示了中央财政集权的优势，超越了西方福利国家理论所提倡的、以联邦制分配福利的模式；第二个中观机制展示了在单一制的政府关系之下，优先强调贫困治理责任的可行性和优越性，对政府目标保持灵活调整的能力，超越了西方发达国家以法治为基础、追求均等化执行政府目标的刚性特征；第三个微观机制展示了中国政府在贫困治理方面的主动性，极大地减少了贫困人口以对抗方式争取福利的可能性，避免了西方福利国家那种以公开抗议、讨价还价为主要形式的福利分配的弊端，大大降低了政治不稳定的风险。

　　这些机制上的差异，归根结底取决于中国贫困治理的政治逻辑在根本上有别于西方福利国家，体现了中国特色社会主义民主的政治本质。以福利分配为导向的中国贫困治理所取得的伟大成就表明：社会主义民主政治相较于资本主义民主政治能够为人民提供更加高效、均等的福利分配。因为社会主义民主制度更能充分地履行人民当家作主的权利，能够充分地听取人民的意见和建议，能够最大限度地满足人民群众对美好生活的追求；只有超越党争与自身利益的局限，贫困人口才可能获得稳定并持续的福利改善；盲目仿效西方国家、试图通过民主化实现社会富裕的第三世界国家，会难免陷入理论贫乏与制度枯竭的困境。

　　（作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院。《中国社会科学》2020年第10期。中国社会科学网 齐泽垚/摘）