一、问题的提出

　　在中国基层政府推动经济增长的诸多理论解释中，更多着眼于纵向的上下级关系和横向的党政关系及其对县域经济社会治理的影响。而对于基层政府和官员的行动逻辑和竞争机制，“晋升锦标赛”理论和“县际竞争”观点具有一定的解释力。周黎安的“晋升锦标赛”理论认为，在任何社会，政府官员或政治家最终都关心仕途和晋升，因此,“把政府官员激励搞对”是政府治理的核心，也是中国经济持续高速增长关键的制度基础。张五常将“中国经济增长奇迹”明确归因于“县际竞争”，因为县际竞争对官员形成了强有力的激励，这与“晋升锦标赛”观点相似——是一种强激励（high powered incentive）的形式，政府官员的晋升高度依赖于一些可测度的经济指标。这些研究为中国县域党政科层组织如何具体推动县域经济增长问题研究提供了重要基础。

　　拉齐尔和罗森（Lazear and Rosen）最早提出的“锦标赛理论”，在实际中面临着多代理人锦标赛的充足统计量、异质性、激励成本增加和代理人为追求激励出现的捣鬼行为等现实难题。而且该理论更多是基于经济学的视角，科层组织被抽象为一个不具有政治性、纯粹追求生产效率的生产性组织，其中的晋升制度被视为一个完全合约，其事先设计和事后执行都不具有政治性，以至于上级并不具有按照自己意愿挑选晋升者的权力。但现实中科层组织具有社会性和政治性，内部的晋升制度不太可能是单纯的、基于某种客观业绩排序的、完全合约性质的锦标赛。无论是企业组织，还是政府组织，“锦标赛理论”适用的共同条件就是这种晋升规则能公平公正实施。如果以“晋升锦标赛”理论解释中国县域经济增长实际，需要回答这几个问题：作为委托者的上级是否就一定会按照业绩优先者晋升的合约而执行？作为代理者的下级是否就必然遵守规则公平竞争，没有捣鬼行为？委托人和代理人在一种共同情境下，激励的目的和成本投入是否符合本组织长远利益最大化，这和组织的公或私，经济或政治属性是否相关？

　　既有的关于官员晋升与经济增长绩效关系的研究大都指向了省市级官员，对县域基层官员尚未深入探讨。而从官员政治晋升动机来解释县域经济增长，可能忽略了其他激励因素对官员动机和行为选择的影响。事实上，不同层级的政府可分配的激励资源不同，越是到底层越是有限。而且，在区域发展的多目标任务中，官员注意力难以均等分配。基于此，本文以东部地区沧浪县及其整体目标责任制考核（以下简称“整体目标考核”）实践为例，通过回答以下问题来与“晋升锦标赛”等理论对话并提出新的解释：为促进县域经济增长，县级政府如何对乡镇官员进行激励，哪种激励作用更强或更弱？这种强激励或弱激励形成的原因及其影响是什么？再深究，在县域社会及关系主义视角下，基于政治晋升对乡镇官员激励的县域经济增长分析是否依然有效？

　　二、整体目标责任制考核：促进县域发展的制度与方法选择

　　本文选择的个案沧浪县地处长三角北翼，全县常住人口近百万，下辖14个镇。乡镇是县域经济社会治理的基本单元，也是县域内经济增长的竞争主体。本文以2001—2016年为研究时间段，主要原因是省政府从2001年开始推进全省江北地区的工业化，沧浪县在同年出台了乡镇年度工作综合考核的文件，是本文探讨的整体目标考核政策的雏形。

　　（一）整体目标考核的指标内容

　　2001年，沧浪县专门成立了“乡镇工作综合考核和夺杯竞赛活动领导组”，由县委办牵头29个县级机关部门联合对20个乡镇进行考核。其中乡镇财政收入（20分）、项目建设（30分）、工业经济（20分）、外向型经济（15分）等五方面的经济工作占总分100分的85%。

　　纵观2001年以来的考核文件，沧浪县基于乡镇实际，考核的具体指标和分值都在不断调整，但以经济工作为主的考核导向并未变动。时至2016年，“为引导各镇更加聚焦经济发展，更加突出项目建设，更加注重工作效率”，根据市政府要求，沧浪县对各镇的整体目标考核内容仍然分为经济工作（150分）、党建和精神文明建设等保障工作（100分）两大块。其中，经济工作考核得分将作为整体目标考核的综合得分，具体包括项目建设、财政收入、开放型经济、工业经济、服务业经济、科技创新、农业农村、城镇建设和建筑业经济、民生投入、生态文明等工作。

　　（二）以经济收益激励为主的方法选择

　　如何激励乡镇官员是考核文件发挥推动县域经济增长作用的关键。沧浪县的考核文件有两个特点：一是奖励对象精准，直接聚焦乡镇主要官员；二是对考核优秀的乡镇主要官员进行政治、奖金和荣誉综合性激励，但奖金激励标准最为明确。从2016年起，将各镇全年考核细分为月度排名、季度竞赛和年度考核三个阶段，促使各镇全年都保持紧张竞争的状态。其中，年度考核共设四种奖：（1）目标达成奖。（2）“十个单项奖”。（3）综合考核优胜奖。（4）综合保障奖。

　　虽然这种以经济工作绩效为主的考核给乡镇官员很大的压力，但制度性的政策文件使他们确信，只要经济工作指标考核排名靠前就有政治激励、奖金激励和荣誉激励作为回报。

　　三、经济强激励：正式考核制度的非正式关系运作

　　（一）完成经济指标硬任务的公开竞争

　　沧浪县从2001—2016年，为实现经济增长的主要目的，把奖金作为主要激励手段稳定不变，且额度逐年增加。乡镇官员干部基于长期的基层工作经验认为，“软”指标任务较为“务虚”，一是难以直接促进经济增长；二是考核奖金数额少；三是平时不用投入较多精力，年底“应付”即可。而财政收入、亿元以上重点项目、外资到账数额等“硬”指标任务才是各镇最为重视的工作。为此，把更多的时间精力投入招商引资、项目建设等中心工作中自然成为乡镇官员的理性选择。为争取在有限的时间内完成指标任务，乡镇除了与外省市的地方政府竞争，在县内也展开了激烈争夺。

　　在各镇相互竞争下，部分镇政府和企业之间形成了“双向寻租”关系。企业作为追逐利益最大化的市场主体，他们具有主动选择项目落在何处的优势，乐见于不同区域的政府为完成经济指标任务展开激烈争夺，从而不断加大自身的谈判筹码，以便获得更多的经济利益，乡镇明知如此，为完成指标任务不得不妥协或采取其他手段。

　　（二）非正式关系的“暗箱”竞争

　　为精准考核乡镇工作，县级机关职能部门受县委县政府委托，以分管某项工作的职责分别制定和实施考核细则，由此形成了考核制度整体性及考核部门分散性的双重作用。然而，考核指标设计越精准，操作过程越复杂，对有考核监督权的上级组织越具有反约束作用。县级职能部门“部委办局”虽然代表县委县政府对镇各自考核，但自身和考核对象之间的关系微妙。县级职能部门负责人要么曾经在被考核的乡镇任职，要么在该镇出生成长，即便并非如此，乡镇官员在考核中也要给负责考核的县级职能部门打招呼，甚至以物质馈赠等方式千方百计争取排名靠前。此外，按照县领导和县级机关部门与镇有结对帮扶关系的政策安排，在考核的关键时期通过各种方式来帮助结对镇争取名次。

　　在集中考核期间，县考核领导小组成员还要按照文件规定履行程序，在县域党政科层组织和官员私人关系交织的复杂网络中，指标化、精准化的考核数字从最初设计到最终公布，在不同层级、不同部门、不同官员之间形成了多重酝酿和多重修正，致使精准化考核并不精准。“锦标赛理论”适用的条件是委托人能遵守晋升承诺，代理人遵守竞争规则，没有捣鬼行为。但是，当县级机关职能部门和结对的镇应对县级政权考核时，当县和镇共同面对市级层层加码的考核时，所谓的捣鬼行为可能都会被作为市级代理人的县级官员所默许。

　　对县镇政府而言，利用显性的招商政策来竞争是可控的，而各类隐性的非正式关系竞争是不可控的。各镇会挖掘同学、亲戚、朋友等各种非正式的私人关系资源，将这些更为隐蔽的非正式关系作为一种有效资源应用到促进经济增长的竞争过程中。

　　四、政治弱激励：县域社会中的关系主义运作

　　与经济强激励相伴的是，来自职位晋升的激励似乎并不太明显。

　　（一）乡镇主要官员的晋升与流动

　　在沧浪县2001—2016年乡镇主要官员更替中，除木棉、布艺和城关镇之外，其他镇的主要官员快速流动。笔者梳理了在此期间全县所有乡镇67任党委书记和75任镇长的流向，其中，有12任镇党委书记晋升为副处职官员，任期最短的1年，平均任期只有3年。并且，经济总量和增长绩效排名靠前的镇党委书记并不比排名靠后的有更多的晋升机会，他们在乡镇任职的经济工作成绩虽然记入干部人事档案，但几乎不作为考察任用的重要依据。

　　在县域党政科层组织的“金字塔”结构中，12任乡镇党委书记能晋升为副处职（级）显然只是极少数，而他们本身具有先赋性关系和后致性关系。沧浪县钱氏、缪氏和施氏在当地政治生态中颇有影响力。

　　迟早要调离的县委书记、县长和组织部长等官员，面对县内复杂的关系网络及其运作的事实，更多的是选择默许、被动吸纳甚至是积极参与。而对于并不具备先赋性关系的干部而言，在工作中与县级主要官员建构的公与私交融的个体关系至关重要。

　　（二）县域社会中的关系主义支配逻辑

　　按照周雪光以县域为单元，以基层社会为基础的“层级分流模式和官吏相对谱系”模型分析，县委书记、县长以及县委组织部部长、纪委书记等少数官员相对于土生土长的县镇官员，一般都是市内跨县区调动的“流官”。尽管他们处于县域党政科层组织的上层，但难以改变不流动的“土官”之间各种错综复杂的关系网，而他们在不确定的任期内能否顺利运用职权、调动资源、获得政绩也必须依赖于世代扎根在此的“土官”的配合。层级分流导致了县官流动与镇官固守之别，强化了县域内高密度的关系网络和稳定的非正式制度。政治晋升对乡镇官员只是一种具有不确定性的弱激励。

　　“层级分流”的“流官”和“土官”所处的县域社会，“既有草根性，又有开放性，还有城乡交融性，它诞生于农耕社会的小农经济之上，县域内的人们有共同的社会联系、共同利益乃至共同的文化传统，同质性强，具有较强的关系主义。随着科技的不断发展，县域作为社会交往的平台已越来越重要，县域内的社会联系越发不可避免。”这种向内而聚的地域性正是县域社会的主要特征。在县域社会中，县镇党政科层组织、企业等社会经济组织，基层官员、企业经营者和普通民众等，与县域社会中的网络结构相互制约相互使动。不过，因为县域社会中社会交往的各主体拥有的权力、经济、社会、文化等资源不同，这种关系主义作用的领域、影响和结果也不同。

　　在现代交通便捷、信息技术改进的背景下，来自市内县外的“流官”也会被扩大化的非正式关系网络所俘获，官员之间正式和非正式的混合关系所具有的本土化特征不仅没有弱化，反而有扩大和加强趋势，进而深度影响到选人用人的政治生态。正如冯军旗等学者的研究，乡镇官员政治晋升空间有限，而能否晋升与各种非正式关系紧密相关。

　　小结

　　对于县委县政府来说，以公共财政资金激励官员干部推动经济增长仍然被视为是最重要的。县级政权担负着自上而下的经济增长压力、基层民众的民生需求倒逼压力和基层干部利益诉求压力，以及自身追求政绩的内在压力。在多重压力下，县级政权需要采取符合基层实际的举措来激励乡镇官员，进而推动经济增长。按照“晋升锦标赛”理论成立的条件，为加快县域经济增长速度，县级政府应以政治晋升激励乡镇官员，然而，在晋升职位资源匮乏的县域党政科层组织中，县域社会中的关系主义渗入官员选拔任用过程中，导致官员晋升难以遵循公平公正原则，因而成为一种政治弱激励。基于此，县级官员设计的整体目标考核制也就以经济增长为主要目标，以经济收益为强激励。在这种具有导向性的考核制度的策略性运用下，县域社会中的关系主义又被应用到争取考核排名的过程中，最终催生形成了县域党政科层组织“为经济增长而激励”的显性运作逻辑和乡镇官员“为经济收益而竞争”的隐性行动逻辑。由此可见，“晋升锦标赛”等理论并不能充分解释官员晋升与经济增长的关系，需要深入观察官员的成长环境、日常关系、交往主体，即从他们所处的县域社会这一视角来思考。

　　在宏观经济“新常态”的形势下，政治激励资源的分配现状，以及基层干部职务与职级并行制度激励作用有限的情况下，县域经济增长中既有的经济强激励手段依然保持着强大的惯性。一方面，这对县域经济增长具有不可否认的积极作用，但另一方面，“理性化”的官员倾向于以“短平快”的手段追求经济增长和经济激励，也会产生消极影响。如何在保证激励有效性的前提下，克服现有激励路径的消极后果，正是在县域社会基础上推进国家基层治理体系和治理能力现代化必须面对的议题。

　　（作者单位：陕西师范大学哲学与政府管理学院。《中国社会科学评价》2020年第1期，中国社会科学网 闫琪/摘）