中国行政体制改革发轫于改革初期，在1992年社会主义市场经济体制正式确立后成为改革实践的重点，并作为国家治理体系的重要部分成为党的十九届四中全会提出的“全党的一项重大战略任务”。对以政治和政府为主要研究对象的学术共同体来说，以恰当而精致的理论来应对这个“变动中的当代”，无疑是一个必须完成的任务。这一任务的完成，取决于我们对大国现代化进程是否有更深层的责任感，对鲜活的现实是否有灵动的知识想象力，以及对传统而重要的议题（如行政体制改革）是否有足够的学术反思自觉和敏锐的新洞见。

　　一、行政体制改革研究重点与限度

　　对中国行政体制改革提供更有理论张力的解释，不仅对实践层面的行政体制改革具有重要意义，也决定了行政体制改革研究能否成为解释中国奇迹和挖掘中国特色的理论切入点。有关中国行政体制改革的研究林林总总，本文主要聚焦两个层面的讨论：一是行政体制改革的动因；二是行政体制改革困境的成因。

　　在大多数研究中，市场化都是一个主导性的分析变量。一则，市场化被认为是行政体制改革的动因，市场化带来经济结构和社会结构的变化，行政体制改革也随之发生变化。另则，由于市场天然的趋利性和竞争性，市场化带来社会分化，由此而塑造的社会差异性（群体之间的差异、城乡之间的差异、区域之间的差异）成为行政体制改革回应的主要问题。

　　如果将中国行政体制改革看成连续的时间轴，则在改革的上半程，市场化所塑造的社会差异性无疑是架构行政体制改革的主要变量；在改革的下半程，则由市场化、全球化、信息化共同塑造的社会多元性将成为架构行政体制改革的主要变量。基于此，本文任务被确定为：其一，细化市场化对行政体制改革的影响，提炼不同阶段的行政体制改革价值，在此基础上对行政体制改革进行阶段划分。其二，将社会多元性带入行政体制改革研究，填补现有研究相对缺失的逻辑链条。其三，在此基础上，对中国特色治理的真正要素进行提炼，在“理解体制的基础上理解改革，在理解改革的基础上理解国家”。如果说行政体制改革是中国故事的重要组成，则其意义的进一步凸显必然有赖于行政体制改革研究张力的深层建构。

　　二、市场化驱动的行政体制改革：演进与性质

　　中国行政体制改革虽然线索众多，但其演进基本与市场化进程吻合，并呈现出不同逻辑。

　　（一）适应市场：建设高效政府

　　1978年后，国家重心“回到经济建设”，包产到户的基层突破和创新，为此后的体制改革提供了启示与思路。1982年的国务院《政府工作报告》首次提出，行政管理体制和行政机构设置要“适应于经济体制改革”，“适应市场”成为这一阶段行政体制改革逻辑，并得以延续。与此同时，建设高效政府成为行政体制改革的基本价值取向。在此阶段，社会结构被当作市场的从属结构，各类社会问题被当作是市场发展的从属性问题。这奠定了此阶段中国行政体制改革的“市场从属性”，并在此后得以延续。到了20世纪90年代后期，除了机构改革，诸多其他改革措施，如中央与地方管理权限的划分、公务员制度和工资制度改革，都是政府职能转变的配套措施，也是适应市场的配套措施。

　　（二）稳定社会：建设服务型政府

　　2003年党的十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，将行政管理体制改革定位为“推动我国上层建筑更好地适应市场基础的一项重要的制度建设和创新”。这一表述的内涵是，行政体制改革是系统的制度创新，而不仅是机构和职能层面的改革。行政体制改革开始被赋予战略性意义。社会管理和公共服务供给作为政府职能不断强化，服务型政府建设成为行政体制改革的重要价值取向。在这一价值转向背景下，机构改革不仅针对经济管理机构做减法，也开始针对公共服务和社会管理类机构做加法。作为此阶段行政体制改革的配套，基本公共服务、社会保障、社区治理、城乡统筹成为重要改革议题。

　　（三）人民满意：建设人民满意的服务型政府

　　2008年中央政治局第四次集体学习，强调“建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求”，将服务型政府建设与党的根本要求关联。2010年国务院《政府工作报告》提出要“努力建设人民满意的服务型政府”。2016年国务院《政府工作报告》指出，要深入贯彻落实新发展理念，建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，将人民满意的政府细化为四个维度。

　　从“服务型政府”到“人民满意的服务型政府”，意味着行政体制改革价值的迭代变化。一方面，“人民满意”表明行政体制改革的主要逻辑还是对市场化进程中诸多社会问题的回应；另一方面，“人民满意”拓展了行政体制改革的价值内涵。就此而言，这一阶段的行政体制改革已开始驱逐依附于市场的从属性，并具备了一定自主性。这种自主性，本质上是市场化过程中产生的社会自主性在体制层面的折射。

　　（四）回应社会差异性：市场化驱动的行政体制改革性质

　　在经历了速度最快、时间最短、规模最大的市场化进程后，社会差异性代替社会均质性成为中国社会的重要特质。对社会差异性的重视，缓解了市场化对社会带来的伤害，保证了市场化进程中的社会秩序以及更深层面的国家性质，这也是中国这一超大国家创造发展奇迹的关键。从适应市场到稳定社会到人民满意，不断更新却具有内在承继关系的行政体制改革逻辑，塑造了适应于市场的行政体制，也相对有效地整合了市场化带来的社会分化问题，并保持了巨型社会变迁过程中的社会稳定和政治稳定。

　　然而，在此阶段，“社会”往往被当作市场的从属结构，社会自身的自主性难以被真正讨论并进入到行政体制改革议程。回应社会差异性带来的稳定和秩序问题在一定程度上被演变为一种体制惯习，建构“相同”成为体制偏好，而“不同”则被认为必须要被纠正。在此偏好下，央地之间、区域之间、不同发展水平之间的体制不断“同质化(标准化)”，这使得体制在面向更复杂的公共事务处理时，更容易出现整体性体制失灵，并降低运作绩效。

　　三、互联网的结构意涵与社会多元性的挑战

　　在市场化早期阶段，回应社会差异性必须是更被关注的问题，但在此过程中，我们已经可以观察到社会多元性的生成。作为市场化、全球化、信息化共同的工具机制——互联网——以及随之而来的互联网社会，其所具有的结构意涵、对社会多元性的塑造以及可能对行政体制改革带来的影响，更应该被纳入讨论。

　　（一）互联网的结构意涵

　　在技术层面，互联网分布式网状结构打破了集中的线型结构，形成“多点对多点”的信息连接，并因此实现了信息传接的自由。这一基本特征带来了全新的社会联结方式。在虚拟联结下，人们即使“不在场”也能获得类似“在场”的体验感和融入感，这提高了虚拟组织和虚拟社区的活力和黏性，虽然虚拟但联结同样紧密。在即时联结情境下，人们可以随时发表自己的观点并形成舆论，这极大地推动了基于互联网的“体制外”公共议程建构，也意味着议题本身是自由的、开放的、无边界的。　在互联网信息传播过程中，人们既是信息的接受者，也是信息创造者。这些创造的信息在再传播的过程中发生信息叠加。在叠加联结情境中，将大大增加基于信息基础之上的决策难度，也让体制与民众的关系变得更为复杂。在互联网中，大部分行为比如搜索、浏览、点评都转变为“行为信息”，并变成各种具有关联性的数据。人们对数据进行挖掘并通过数据关联进行分析，原本隐秘的因此而可能被解读，解密变成常态。

　　（二）新社会联结对社会结构的影响

　　互联网对社会联结的再定义，在一定程度上改变着国家（政府）与社会（民众）之间的关系，并因此让互联网具有了深刻的结构意涵和体制意涵。

　　首先，信息成为可自由获得的权力。人们通过互联网政策和决策直接给予评价、发表意见，甚至进行表决。整个社会维系于信息网络，呈现一种多元网状结构。

　　其次，网络平台成为弱者的武器。互联网加强了原处于弱势的社会群体的力量，为他们提供了更多表达技术和渠道，在此意义上的网络平台成为某种程度上的“弱者的武器”。弱者利用网络平台表达关注，形成对社会舆论压力场，并“倒逼”体制对其所关注领域进行回应。

　　最后，网民成为自媒体。由于“网民”的人格化特征，特别强调“主观和情绪化”，这意味着传播语境细分，即每位网民都在创立新话语。

　　（三）回应社会多元性：互联网社会驱动下的行政体制改革

　　互联网下的公众参与及其权利诉求的复杂性在于：在特定时间点，公众的不同需求并存，并借助互联网得以自由表达和呈现。这种多层次需求并存和表达的自由通达性，势必要求体制给以回应，现有体制面临更多新的结构性矛盾。

　　首先，行政管理的垂直性与扁平性矛盾。在互联网社会，信息获取、传播和处理能力的大幅度增长以及成本降低，让管理效率得到极大提升。适应于互联网的管理必须以“扁平化”为基本特征，组织信息及其过程通过扁平结构有效进行。

　　其次，公共决策的封闭性与开放性矛盾。虽然公共决策机制优化曾经是中国行政体制改革的热点，但其并未成为行政体制改革的整体制度设计。在一定程度上，公共决策机制还是“部门决策”。部门决定及其封闭性，在本质上与社会多元性不适应，也常常会带来新的利益冲突和矛盾。

　　最后，政策制定的代表性与个体性矛盾。在互联网社会中，要求适应于互联网的政策制定具备个体性和精准性特征以准确地满足或平衡不同市场主体、不同社会群体的复杂诉求。这种个体性在财政资源有限的情况下，一般无法很好实现；但如果政策制定毫不顾及个体性和精准性，则其正当性在互联网下的“开放社会”中必然不充分，也难以获得真正的政策认同。

　　综上，互联网正重组着社会的方方面面。与市场化驱动下的社会多元性相比，市场化、全球化、信息化通过互联网共同驱动而累积的社会多元性，改变了社会源自市场的从属性问题，而成为具有较强自主性的社会自身建设问题。

　　四、“以人民为中心”与行政体制改革新价值

　　当前中国行政体制改革的艰难在于：回应社会差异性仍然是行政体制改革的艰巨任务，但回应社会多元性也变得越来越迫切。在相当长一段时间的改革中，与社会差异性相比，社会多元性经常被有意无意忽略。这导致看起来改革幅度很大的行政体制改革举措，在社会层面的“改革获得感”却较低，甚而有人认为行政体制改革让新问题仍然层出不穷，改革难以获得普遍认同。

　　（一）双向回应与“以人民为中心”的提出

　　社会多元性的本质是开放性。社会多元性指向国家（政府）与社会（人民）良性关系的建构。而行政体制改革“双向回应”的核心，则是承认、明确和实质化社会在改革中的主体性，以及人民在体制中的主体性。这一点，与“以人民为中心”理念无疑是契合的。2015年党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，强调“必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点”。2018年党的十九大报告再次正式提出“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。从“适应市场”“稳定社会”到“人民满意”，从“人民满意”到“以人民为中心”，这是中国行政体制改革逻辑的最新迭代，也是行政体制改革价值取向的突破。

　　（二）“以人民为中心”的三重内涵

　　“人民”作为一种价值，从来都是中国共产党和国家的根本。“以人民为中心”的提出，表明了人民的主体性，并实现了新时代行政体制改革价值秉承的拓展。“以人民为中心”作为内涵复合体，既包括了“人民满意”，也包括了以人民为本、以人民为先、以人民为主等三重深刻内涵。

　　其一，以人民为本。是指满足人民需求，特别是对美好生活的需求是发展和改革的根本任务。

　　其二，以人民为先。是指在多种改革目标和任务冲突时，人民需求被优先考虑。动态性、复杂性、需求的多样性和自我赋权成为当代人民的特点，对治理过程中的价值权重和优先顺序提出了切实诉求。因此，在多种价值冲突中做到“人民为先”，这不仅是政府理念上的深刻变化，更是对治理能力的深刻挑战。

　　其三，以人民为主。不仅强调人民参与性，更强调人民主体性。在中国，人民的主体性在制度层面是非常清晰的。人民共和国的国家性质、社会主义国家的基本制度安排以及党的人民代表性，意味着人民不仅是参与者，更是公共事务的合作者、建设者和决策者。在互联网的加持中，人民的自我赋权能力大大增强，其主体性和自觉性也将得以更大程度的深化。

　　基于这三重内涵，“以人民为中心”将重塑有中国特色的三对重要关系：国家与人民的关系、人民与政党的关系以及政党与国家的关系。在此意义上，“以人民为中心”，既是对有中国特色社会主义国家性质的回归,更是对党执政的社会基础的夯实。

　　“以人民为中心”理念与行政体制改革的“双向回应”内涵一致，成为行政体制改革的新价值。秉承这一价值的行政体制改革，“指向的不仅是机构、制度、规则、编制、职位等行政体制具体构成要素，而且深入指向行政体制的本质构成要素，即政府权力、职能和责任”。

　　（三）政党使命与行政体制改革价值的迭代

　　行政体制改革价值在不同阶段的持续迭代，回应了不同阶段的发展问题，建立了基本适应的治理结构，形成了与不同阶段相匹配的治理能力，也为建设中国自身“具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系”打下了基础。这一结构适应性的产生，与中国的国家性质和政党使命相关。

　　党的历史角色决定了政党使命一直贯穿着整个中国国家现代化进程。从“人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾”到“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，分别对应了“建立社会主义市场经济体制”到“以人民为中心的发展”的中心工作转变，也塑造了不同阶段行政体制改革目标及内在价值。就此而言，中国改革进程表面上看是不同矛盾性质的变化，实质上是政党使命的历史延续和对人民认知的新时代发展。政党使命、基本矛盾、中心工作成为中国改革的三个关键概念，并建构了具有明显中国特质的行政体制改革逻辑链条。

　　一个开放治理时代正在到来，行政体制需要为此做好充分准备。秉承“以人民为中心”的理念，人民主体、人民利益、人民监督等具有现代国家规范意义的概念将逐渐且实质性地融入行政体制改革进程，而“透明度、参与和协作”这些更具有程序和流程操作性的要素也将成为真正实现“以人民为中心”的关键。面对主要由互联网和新技术塑造的社会多元性，大多数国家都缺乏经验并因此站在同一起跑线。因此，“以人民为中心”的中国行政体制改革价值的再确认，蕴含了无穷丰富的实践和理论可能！

　　（作者单位：中国人民大学公共管理学院。《中国社会科学》2020年第2期，中国社会科学网 毕雁/摘）