随着人类开发利用海洋的广度和深度不断拓展，如何规范人类的海洋活动、保护海洋生态系统和促进可持续发展，是全人类共同面临的重大课题。针对这个课题，以《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）为代表的全球海洋治理体系已初步成型，为保护海洋和有序利用海洋作出了重要贡献。但是，当前全球海洋治理客观上存在着日益严重的碎片化趋势，具体表现为在海洋治理领域存在各种相互冲突和不相容的规则、原则、机构及机制。一定程度上，全球海洋治理的碎片化使得海洋治理原先存在的问题更加恶化，同时也衍生出一些新的问题和挑战。

　　半个多世纪以前，英国学者詹克斯就曾提到国际社会缺乏一个一般的法律体系，冲突与碎片化是国际立法进程现阶段不可避免的事件。2006年联合国国际法委员会以科斯肯涅米为首的工作组就这一问题发布专门报告《国际法的碎片化：国际法的多样化和扩张引发的困境》，报告指出碎片化使得国际法的连贯性受到阻碍，认为只有具备连贯性的法律系统才能平等地对待法律主体。国际法碎片化直接导致全球治理的碎片化，严重影响治理的有效性，造成全球治理功能紊乱、效率低下。海洋治理的碎片化，是全球治理碎片化的一个体现。尽管存在一个统一、权威的《公约》，但《公约》自身存在严重的局限性，特别是它采取的是分区主义立法思路和功能主义管理路径。而且，国际性、区域性海洋组织的分散性与国际立法的不成体系性，使得海洋治理呈现支离破碎的特点。全球海洋治理碎片化不仅导致国际海洋法适用上的困难，而且缔约国也可能遭遇互相排斥却又必须遵守的规则，触发国际争端和国家责任。具体而言，碎片化的治理可能加剧如下问题。

　　首先，海洋环境污染日趋严重。尽管人类社会付出了很大的努力，但不可否认的是，海洋仍然在持续地恶化。海洋面临着海水酸化、海平面上升、塑料垃圾污染、油气污染、海水富营养化等一系列严重的环境问题。随着世界变暖，海洋吸收越来越多的二氧化碳，使海水酸化，进而破坏湿地、红树林和珊瑚礁，这些生态系统是数百万种动植物赖以生存的基础。根据最近的研究，如果不立即采取应对措施，到2050年，海洋酸度可能会增加150%以上。而且，融化冰块使得海平面上升，侵蚀海滩，淹没沿海地区并增加淡水体的盐度。如果海平面继续以与以往相同的速度上升，那么地势低的岛国会处于完全被淹没的危险边缘。这种趋势与全球海洋治理的碎片化密切相关。反过来，国际社会在这种碎片化的背景下难以提出较为系统、全面的治理方案和应对机制。此外，经济发展的需要，使得全球对自然资源的渴求愈发迫切，各国对海洋的资源开发和利用上升到更高的需求量。一方面，人类的衣食住行方方面面增加了对海洋资源的摄取；另一方面，人类活动的广度和深度的增加也造成海洋生物资源急剧减少和多样性的下降，人类正在把海洋推向危险边缘，但缺乏有效的应对方案。

　　其次，非传统海洋安全问题形势严峻。目前，海洋传统安全面对的威胁有减少趋势，但海洋非传统安全面对的威胁却有增加的迹象。海难事故和对船舶的袭击事件经常发生，海盗活动十分猖獗。根据世界银行的报告，由于索马里海盗活动，为了消除海盗威胁，重建安全的航线，导致贸易成本大幅增加，全球经济每年损失大约180亿美元。国际协调与合作对于预防和打击海盗行为至关重要。在跨国毒品买卖和犯罪问题上，联合国毒品和犯罪问题办公室（UN Office on Drugs and Crime）与世界海关组织（WCO）联合推出《集装箱管制计划》（Container Control Programme），旨在打击全球贩运人口、武器和毒品等犯罪活动。毒品和犯罪问题办公室还根据《联合国打击跨国有组织犯罪公约》（United Nations Convention Against Transnational Organized Crime）的两项议定书，监督联合国国家之间人口贩运活动。尽管联合国相关行动为防止非法海上贩运提供了重要的基础，但由于缺乏监督和执法机制，因此对非法货物流入国际港口的影响有限。遏制非法海上贩运，将需要更统一的政府打击意愿、国家能力建设和多边协调机制。

　　再次，国家之间的海洋争端愈发频繁。《公约》生效后，沿海国家都在积极拓展管辖海域，不仅主张200海里的专属经济区及大陆架，更有许多国家主张超过200海里的外大陆架。无主的“海底区域”越来越小，已经从占海底70%以上跌至43%，57%的海底面临瓜分。一方面，公海和国际海底大幅度缩水，另一方面，国家主张重叠的海域越来越多，原来一些远离大陆的离岛鲜有人至，但现在根据《公约》的规定可以主张200海里的管辖海域，无疑加剧了对岛礁的争夺。此外，伴随着岛礁主权和海域划界争端而来的是有关海洋生物与非生物资源的争夺，以及有关航行自由与安全、海洋科学研究、海洋生态和环境保护的争议。

　　虽然碎片化对全球海洋治理发挥着一定程度的正面作用，但分散化、碎片化的全球海洋治理、需要有效的整合来协调国家内部、国家之间、国家与区域之间、区域之间的资源。正如詹克斯所言，国际立法进程有许多不完善之处，其中一些可以通过深思熟虑和审慎修订加以消除，而另一些则由于进程本身固有的性质而引起一些问题，必须在不可能完全消除这些不完善之处的前提下找到适当的解决办法。国际法委员会在关于碎片化的报告中认为，“即使国际法的多样化可能威胁国际法一致性，它也应该通过增加监管性的内容来回响应。”

　　其一，国际社会可以优先发起建立世界海洋委员会（World Oceans Council）、世界海洋大学（World Oceans University），作为筹备世界海洋组织的先导性机构。世界海洋委员会可定为“论坛性国际组织”，主要从时代背景、海洋现状、治理原则、框架思路、合作机制等方面对世界海洋组织的可行性和必要性进行探讨，以凝聚共识，形成合力。

　　其二，成立世界海洋组织（WOO），协调全球海洋治理。世界海洋组织建立的目标，并不是取代现有的涉海国际组织，而是将碎片化的涉海国际组织整合起来，优化全球海洋治理。世界海洋组织应当根据需要协调的领域，成立海洋航行委员会、海洋环境委员会、海洋安全委员会、海洋资源开发委员会以及海洋科学研究委员会等5个专门委员会。海洋航行委员会的主要职能是协调全球海洋治理中关于船舶航行或者由船舶航行产生的问题，比如协调国际海事组织、国际海道测量组织等与航行相关的职能；海洋环境委员会协调全球海洋治理中涉及海洋环境污染、防止污染、改善、治理等问题，特别是有关国际涉海环境公约的协调与执行；海洋安全委员会主要职能是协调全球海洋治理中事关海洋安全的事项，包括海盗、海上执法冲突等传统与非传统安全问题；海洋资源开发委员会协调处理海洋资源勘探、开发、采集的方案，供各成员国参考，并提交大会讨论；海洋科学研究委员会的功能在于协调全球海洋科学研究政策。另设海洋争端解决专家小组，用以处理各成员国、各涉海国际组织之间争端。世界海洋组织的主体机构应当包括大会、秘书处与常设理事会，理事会下辖上述五个专门委员会。

　　其三，正如有的学者指出：“一个恰当、大范围适用的海洋管理办法，必须建立在不同国际组织共同行动的基础之上。”区域性的国际组织虽然是某个区域的主权国家参与的、共同达成的治理智慧，但即便是同属于一个区域，区域性国际组织之间的宗旨和目的大致相同，仍然可能会有无法有效的情况。在区域性海洋治理方面，欧盟在2007年设立了“综合海事政策”（IMP），试图解决与海洋有关的一系列环境、社会和经济问题，并促进了监视和信息共享。“综合海事政策”还与邻近的合作伙伴一起在北极、波罗的海和地中海等地制定综合海洋政策。它还与15个国家的政府合作，试图制定对“保护东北大西洋海洋环境的机制”（OSPAR）、对监管废弃物倾倒的《奥斯陆倾倒公约》与对监管陆源污染的《巴黎公约》进行升级，使之成为更为全面的区域性公约，体现了对海洋环境更综合性和全面性保护的思路。然而，在同一区域性公约下，对不同成员国课以相同的义务和责任是否合适？不同区域之间也需要加强协调与合作，进一步优化区域性国际组织的职责与功能。

　　其四，在相同的管辖领域、管辖事项下，国际组织之间的职权分配很容易形成权力交叉。一旦权力发生交叉，就可能造成两种情况：一是可能出现机构之间相互推诿，谁都不愿意对管辖事项负责；二是国际组织之间都主张对事项具有管辖权，从而出现管辖冲突。在不同的管辖领域和管辖事项下，也有可能出现国际组织职能交叉的情况，即某一国际组织的管辖事项涉及其他国际组织的管辖事项。比如世界贸易组织的很多案例已经涉及与贸易有关的海洋环境保护问题。在世界贸易组织1997年印度等诉美国海虾海龟案中，就涉及保护环境与世贸组织多边贸易体制的矛盾与冲突。各专门国际机构的设立，都有自己的宗旨和目的，即便宗旨和目的大致相同，在操作层面和实现路径上也可能有很大的不同。组织职能与功能的竞合，不代表就能得到“1+1＞2”的积极效果。根据不同机构的职责与功能行使的行动，可能是此消彼长的。单个国际组织的专门行动，并不代表必然对其他国际组织的行动造成积极的影响，可能带来的是效率低下的后果。在强调全球海洋治理的整体性和协同性的前提下，对某个生物的具体保护看似是保护了生物的多样性，但实际上此物种的增长可能会对彼物种的生存带来消极影响。因此，需要在整体性的视角上优化专门性、功能性国际组织的职责和功能。

　　其五，优化履约机制、提高缔约国的履约意愿和履约能力。《公约》的第15部分是争端解决机制，也是监督履约的机制，但是效果有限。应当设立履约和遵约促进机制管理委员会，其职责是协助缔约方遵守公约规定义务，并帮助、促进、监测和保障公约规定义务的执行和遵守。目前仍在谈判中的公约，面对一些新规制的领域或者像世界海洋组织这样的初创机构，可以采取促进遵守的履约机制来吸引更多的缔约国参与。随着机构的发展成熟，再逐渐过渡到带有强制性的履约机制。再者，部分发展中国家之所以履约意愿不强，许多时候是因为权利义务设置的不对等，被迫通过暂时牺牲环境来换取经济发展。此时，强化能力建设就十分关键。可持续和一体化的海洋和沿岸区管理制度，比以往任何时候都更需要提高沿海国家海洋治理体系的能力与效率。最后，在全球海洋治理中，除了发挥政府间国际组织、缔约国的作用，也需要充分调动非政府组织和民间的力量。解决全球海洋问题的方法，并非仅仅依靠强制性的规制与命令，而是应更多通过各主体间的协商、谈判、互动与合作来达成最佳方案，并在自愿的基础上共同付诸实施，这也符合善治的要求。非政府组织往往具有广泛的公众基础，可以动员最广大的公众参与。以往海洋治理的实践也表明，非政府组织在开展协作和信息交换方面发挥着重要作用。各国政府、有关的国际组织应加强与非政府组织合作，充分调动民间力量，通过社区推动迈向可持续发展。比如，在处理日韩海峡的海洋垃圾问题上，韩国公民社会组织东亚海洋网络（OSEAN）积极行动，2010—2017年间，在韩国沿海城市837个地方进行海洋垃圾清理行动，估计有160389名参与者清除了27075吨海洋垃圾，使得海洋废弃物在韩国海域的数量大幅减少。

　　全球海洋治理的碎片化根源在于当今世界是一个以主权国家为基本单位的共同体。这种碎片化带来的问题和引发的挑战之所以引人注目，是因为海洋是一个相互依存的有机整体，迫切需要采用更为整合的治理策略。但是，《公约》在一定意义上强化了主权国家对其毗邻海域的排他性管辖和利用，治理主体与治理手段单一与海洋问题超越国界之间的矛盾日益突显。正如习近平主席指出，“我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体，各国人民安危与共。”排他性独享，以邻为壑，不能适应当今全球海洋治理发展的需要。应当积极探索建构一个更为包容的全球海洋治理模式。如何改革与完善《公约》，如何设立一个综合性的全球海洋治理协调机构世界海洋组织，应对全球海洋治理面临的碎片化挑战，推动构建更加公正、合理和均衡的全球海洋治理体系，中国又可以作出哪些贡献，值得进一步研究和探索。

　　【基金项目：本文是国家社会科学基金重大课题“完善我国海洋法律体系研究”（15ZDB178）阶段性成果】

　　（作者单位：上海交通大学日本研究中心；华东政法大学国际法学院硕士研究生。《国际社会科学杂志》2020年第1期。中国社会科学网 李想/摘）