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【文萃】“领导小组”机制的发展理路与经验
2020年04月27日 16:04 来源:《中国行政管理》2019年第12期 作者:张铮 李政华 字号
关键词:国家治理现代化;领导小组;政治体制;自我革命

内容摘要:“领导小组”机制设立于中华人民共和国成立初期,其设立之初目的就是在于加强党对于国家事务的全面领导。“领导小组”的正式成立标志着归口领导体制发生了实质性变化,即党中央各个领导小组直接领导政府各个“口”的工作。值得注意的是,虽然“领导小组”自成立以来,一般不具有宪法、法律上的法定地位,但却在很大程度上具有决策、执行和监督权力。甚至可以说,“领导小组”机制是在中国共产党领导下的,中国政治体制中的重要且不可或缺的机制,对于中国政治进程的未来走向起到至关重要的作用。

关键词:国家治理现代化;领导小组;政治体制;自我革命

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  “领导小组”机制设立于中华人民共和国成立初期,其设立之初目的就是在于加强党对于国家事务的全面领导。“领导小组”的正式成立标志着归口领导体制发生了实质性变化,即党中央各个领导小组直接领导政府各个“口”的工作。值得注意的是,虽然“领导小组”自成立以来,一般不具有宪法、法律上的法定地位,但却在很大程度上具有决策、执行和监督权力。甚至可以说,“领导小组”机制是在中国共产党领导下的,中国政治体制中的重要且不可或缺的机制,对于中国政治进程的未来走向起到至关重要的作用。

  当前学术界对于领导小组的研究主要分为两部分;有学者从宏观层面对“领导小组”历史发展、结构与功能调整进行研究;也有学者从中观层面对“领导小组”的运行机制进行研究。总体而言,目前学术界从中观维度对“领导小组”机制运行与发展的研究相对薄弱,本文将对“领导小组”机制的历史发展脉络进行系统梳理,在此基础上,以历史制度主义为分析框架,从宏观外部环境与微观政治行动者的行为相结合的角度,从路径依赖、关键节点与动力机制三个维度对于领导小组机构本身发展进路进行分析,并进行经验总结与未来展望。

  一、“领导小组”机制的发展进路

  (一)人格化组织与运行时期

  “领导小组”机制产生于特定的历史条件与社会背景之下。中华人民共和国成立初期,国家积贫积弱,正处于百废待兴的重要时期,高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制是最适宜解决实际问题的选择。1958年6月10日,中共中央印发《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》,首次以规范文件的形式正式设立领导小组,设立这些党内领导小组旨在归口管理与领导政府的各项工作,发挥调查研究、组织协调、科学决策功能。

  这段时期的“领导小组”普遍存在于党内,各级“领导小组”归属于各级党委,体现出了党对于国家权力的高度集中领导,即“党政一体”化特征。“领导小组”具有显著的“人格化”特征,其机构设置、运行与权力功能等方面体现出很大的灵活性。

  (二)制度化组织与运行时期

  改革开放是我国历史上重要的转折点,以经济体制改革为重点,行政管理体制改革不断推进,“领导小组”机制的修正与调整也伴随在行政管理体制改革全过程之中,国家在此时期出台了多个相关文件。2008年3月21日,国务院出台了《国务院关于议事协调机构设置的通知》,对于进行取消、撤并的领导小组予以公示。这一时期,“领导小组”机制在设置、运行与机构权力等方面都体现出了制度化的要素。

  在此背景下,国家权力不断下沉,交由市场和社会的权力不断增多,“领导小组”数量也随政府机构部门改革的进行而不断缩减,但每撤销一批“领导小组”,就会再成立一批新的“领导小组”,领导小组的机构设置与撤并仿佛陷入了“循环怪圈”,这一现象表明,虽然在国家机构与行政管理体制改革中,“领导小组”机制的设置、运行与功能等方面被注入了制度化要素,但是其距离正式制度尚有很大距离与发展空间。

  (三)十八大以来“领导小组”机制的运行

  党的十八大以来,通过深化党和国家机构改革,理顺了60多项长期存在的部门职责交叉、关系不顺事项,很大程度上避免了责任不明、推诿扯皮现象。

  第一,“领导小组”的设立仍延续并发展了以重大问题导向性为主要特点。同时,随着大部制改革的不断推进,“领导小组”作为其中的重要改革要素在实现了转型升级,逐渐减少了学术界一直关注的不断撤销、不断再设立的“循环怪圈”现象,机构设置与撤并不仅有章可循,数量与规模也处在相对平稳的状态之中。“领导小组”的机构设置基本实现全面公开。

  第二,“领导小组”机制在延续以往通过会议、文化、分责和督查、树立典型的制度性要素基础之上,不断将其制度化。会议制的不断完善是其制度化运行的重要体现之一。在以改革领域的重大问题为导向,以制度化运行机制为支撑的领导小组,作为议事协调机构与全面深化改革时期的纠偏机制,能够保障行政工作的高速与高效。同时,民主化要素也是“领导小组”制度化发展进程的重要体现。

  第三,我国进入全面深化改革时期,不断加强党的集中统一领导。应注意到,此时期内加强党的集中统一领导,是在面对复杂的国际环境、深层的改革发展问题与实现中华民族伟大复兴的背景与要求之下的制度要求,几乎任何一个方面的改革议题都具有跨部门、跨地域、系统性强、战略意义深远等特点,同时,党的集中统一领导已处于高度制度化保障之下,“以党代政”已逐渐发展为“以党领政”。

  二、理论阐释:“领导小组”机制的演变逻辑

  (一)路径依赖:政治组织模式与权力运行方式

  在“领导小组”机制的发展中,存在两个层面上的路径依赖,一是国家与社会重大问题导向性贯穿“领导小组”机制始终;二是灵活性的机构设置模式与机动化的权力运行方式。

  第一,国家与社会重大问题导向性贯穿“领导小组”机制发展始终,长久的有效性与重要的枢纽功能使得“领导小组”机制伴随国家和社会的发展进程,不断进行着再生产,并逐渐向制度化特征转型,由此产生了路径依赖效应。处于变动中的政治经济文化社会目标,国家快速高质量的发展需要具有灵活性、机动化的机制嵌套在僵化的政治体制之中。领导小组机制自身的重要特点恰恰在于其灵活性与机动化。

  第二,灵活性的机构设置模式与机动化的权力运行方式。首先,灵活性的机构设置模式与计划经济时期小部制政府机构设置有关。改革开放以前,国家的分殊性、自主性以及各机构间的协调性都是有欠缺的。其中,各机构间的协调性不足就成为领导小组出现的一个重要原因。其次,机动化的权力运行方式。机动化的权力运行方式主要在于对权力的集中灵活性使用,以便应对国家与社会发展中不断变化的问题。

  (二)关键节点:改革开放与全面深化改革的制度背景

  “领导小组”机制发展的关键节点与国家发展的阶段性目标与阶段性改革方案有着密切的关联,大体上其制度化发展的关键节点可以分为改革开放以来的时期与十八大以来全面深化改革时期两个时间节点。

  第一,改革开放时期是“领导小组”机制制度化转型的第一个关键节点。十一届三中全会将全党的工作重心以及国家的发展目标转移到经济建设上来。国家与社会发展中出现的新问题不断出现,“领导小组”机制的设置与运行的非制度化所引发的行政冗余与设置与撤并的循环怪圈现象,外因与内因共同作用导致了“领导小组”机制的制度化发展进程。具有重要转折意义的标志性文件是1986年国务院出台的《关于清理非常设机构的通知》。可以看出,党和政府目标在于清理行政冗余,并在设置方面对“领导小组”机制进行制度化的把握。

  第二,十八大以来全面深化改革时期是“领导小组”机制制度化转型的第二个关键节点。十八届三中全会指出,我国的改革开放已经进入攻坚区、深水区。行政管理体制改革是全面深化改革的重要部分,为全面改革提供动力和保障。“领导小组”机制的制度化发展方向是既定的,也是势在必行的。全会决定指出,中央成立全面深化改革领导小组,负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这是为了更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,保证改革顺利和各项改革任务落实。2018年3月,在中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中指出,为加强党中央对党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导,强化决策和统筹协调职责,将全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组分别改为中央全面深化改革委员会、中央网络安全和信息化委员会、中央财经委员会、中央外事工作委员会,负责相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。“领导小组”已在进行着正式制度化的转变。

  (三)动力机制:中国共产党自我革命的内在逻辑

  中国共产党领导的多党合作和政治协商制度下,中国共产党是执政党,是集中统一全面领导一切的党,在一党执政的前提之下,中国能够取得社会主义国家建设与发展的伟大成就,取得改革开放与全面深化改革的伟大成就,来源于中国共产党勇于自我革命的优秀基因,而这种优秀基因,始终贯穿于“领导小组”机制的发展与演变过程之中。

  中华人民共和国成立初期,我国实行中国共产党领导下的计划集中的经济体制。领导小组设立之初目的就是为了实现党的集中统一领导,是党实现其政治意志的产物。然而,由于“领导小组”机制的非制度化与随意性的设置、撤并、运行与权力分配,出现了诸多问题亟待解决。

  十一届三中全会以来,中国共产党对于党政不分、以党代政的执政方式进行了反思与自我革命。这一时期之内,党以《关于清理非常设机构的通知》等文件的形式对于“领导小组”机制进行制度化规范。在1988年的国家机构改革将领导小组等非常设机构由77个减少到44个,精兵简政的力度可见一斑。

  十八大以来,中国共产党为了探索全面深化改革与国家治理体系与治理能力现代化发展道路,对于深化行政管理体制改革工作进行了深入推进。首先,“领导小组”被制度化、规范化设置、运行并实行程式化的权力分配,许多当前时期重要的领导小组被改革升级,转变为委员会等常设机构。其次,深化大部制改革的工作在某种程度上能够规避由“领导小组”设置的必要性、合理性产生的问题,随着深化大部制改革的推进,有利于逐渐减少部门过多,职能交叉的问题,免去了一些非必要领导小组的存在。

  三、“领导小组”机制的未来展望

  十八届三中全会指出,我国的全面深化改革进程已进入攻坚区与深水区,国家需要加强党中央集中统一领导攻坚克难,实现中华民族伟大复兴的中国梦,“领导小组”机制对于充分发挥党的集中统一领导具有关键性作用,是国家机构职能体系与国家治理体系中的重要内容。国家治理现代化视域下的领导小组机制,将朝着机构设置制度化、机构运行程序化、机构职能规范化、机构权力法治化的方向不断发展。

  第一,“领导小组”机构设置制度化。随着国家治理体系与治理能力现代化进程的不断推进,领导小组的机构设置会逐渐朝着建章立制方向演变,同时,其国家与社会矛盾指向性的设置特征有机融合在建章立制过程之中。

  第二,“领导小组”机构运行程序化。“领导小组”机构未来应更加遵守程序化的原则,首先,通过相对固定或定期性的会议来进行决策商议与部署,如全面深化改革委员会的会议召开时间已有章可循;其次,通过民主协商的机制将各部门的意见有效整合。

  第三,“领导小组”机构职能规范化。在未来,“领导小组”机构职能将进行明确、清晰的界定。如此一来,制度化的机构设置、程序化的机构运行、规范化的运行职能能够将“领导小组”推向制度化的新一台阶。

  第四,“领导小组”机构权力法治化。领导小组出现、运行、演进与发展就是党集中统一领导权力的体现。在总体上,党关于国家权力的运行与把控总体上经历了由高度集中的权力运行机制,到改革开放之后的权力下放社会,再到十八大以来坚持党的全面统一领导的发展历程。无论何时,规范化的制度性机构需要法治化的保障。

  四、结语

  “领导小组”机制自设立以来,作为我国具有制度化特征的本土性机构,总体上遵循了人格化组织运行、制度化组织运行与十八大以来进一步发展的历史路径,以历史制度主义视角审视,其政治组织模式与权力运行方式的路径依赖性要素,以改革开放与全面深化改革作为两个关键的时间节点,以始终贯穿中国共产党自我革命为内在逻辑的动力机制,对于探索国家治理体系与治理能力现代化提供了具有本土性与启发性的理论与实践意义。但仍应注意的是,领导小组当前仍未成为一项标准的正式制度,未来的发展方向应是不断完善其制度化与法治化要素。

  (作者单位:吉林大学行政学院。《中国行政管理》2019年第12期,原题《“领导小组”机制的发展理路与经验——基于历史制度主义的分析》,中国社会科学网 张振/摘)

 

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姓名:张铮 李政华 工作单位:

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