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【文萃】王永明:当代中国边疆治理的社会环境分析——行政生态学视角
2019年04月16日 08:52 来源:《前沿》2019年第1期 作者:王永明 字号
关键词:边疆治理;生态环境;政治制度;

内容摘要:从行政生态学视角构建当代中国边疆治理的分析框架,可以为认识当代中国边疆治理问题提供一种新的视角。一、边疆治理的生态分析框架边疆治理是指以政府为核心的多元主体为实现边疆地区的安全、稳定和发展,依法对边疆区域内的国家事务和社会事务进行管理和处置的活动及其过程。二、当代中国边疆治理与社会生态环境的行政生态学解读任何治理行为都存在于一定的生态环境中,并从生态环境中获取其生存与发展所必需的生活资源和活动空间。三、改善当代中国边疆治理社会生态环境的对策和建议行政生态学分析框架指出,要实现边疆治理能力现代化,须充分考虑和不断改善边疆治理所面临的社会生态环境因素,保持边疆治理体系(政府系统)与社会生态环境之间的相对平衡。

关键词:边疆治理;生态环境;政治制度;

作者简介:

  21世纪以来,政治学、民族学、历史学、社会学、地理学和公共管理学等各学科学者对边疆治理进行了大量的多学科研究,并形成了多学科性的边疆治理研究格局。从行政生态学视角构建当代中国边疆治理的分析框架,可以为认识当代中国边疆治理问题提供一种新的视角。

  一、边疆治理的生态分析框架

  边疆治理是指以政府为核心的多元主体为实现边疆地区的安全、稳定和发展,依法对边疆区域内的国家事务和社会事务进行管理和处置的活动及其过程。我们这里讲的边疆主要指陆地边疆。边疆治理需要与边疆地区的社会环境相适应才能实现其治理目标和治理绩效,否则会造成边疆治理失灵。

  边疆治理的行政生态学分析框架就是要关注边疆地区的社会环境,从行政生态学视角分析边疆治理面临的社会环境,并对其进行改善。生态分析是政治学学科、公共管理学科领域中非常重要的分析视角,其主要理论来源是行为主义政治学以及行政学家佛雷德·里格斯创立的行政生态学。

  生态分析框架从行为主义政治学那里汲取了丰富的养料。在行为主义政治学众多流派中,1969年当选美国政治学会会长的戴维·伊斯顿提出的政治系统论比较关注政治系统与生态环境之间的关系,他认为政治系统只是社会众多系统的一个组成部分,在某个社会中,政治系统之外的许多系统造成了种种影响,从而创立了政治系统自身必须在其中运行的条件。公共行政学发展到20世纪60年代,出现了从生态学的视角研究政府行政行为与其所处环境之间关系的新趋向。美国行政学家里格斯运用生态学的观点研究政府行政行为与行政环境之间的互动关系。

  借鉴戴维·伊斯顿的政治系统论和里格斯的行政生态学理论,结合我国边疆地区的实际状况,我们将边疆治理的社会环境因素概括为政治制度因素、经济因素、社会组织因素、沟通网络因素、民族宗教因素和国际环境因素等六个要素。

  二、当代中国边疆治理与社会生态环境的行政生态学解读

  任何治理行为都存在于一定的生态环境中,并从生态环境中获取其生存与发展所必需的生活资源和活动空间。边疆治理也不例外,只有正确、客观地认识和分析其所面临的社会环境,才能有效完善当代中国边疆治理体系,提升治理能力。

  (一)政治制度因素与边疆治理

  当代中国边疆治理的政治制度主要是中国共产党领导边疆各族人民在中国大陆的边疆地区建立并长期实行的政治制度。我们着重分析对边疆治理产生重要影响的民族区域自治制度、兴边富民工程和“一带一路”倡议。

  民族区域自治制度是我国一项基本政治制度。民族区域自治制度是开展边疆治理重要的制度依据,边疆治理行为必然受到民族区域自治制度的影响和制约。兴边富民工程突出“边”的特色,着眼边境地区特殊情况和重点难点问题,从改善边民生产生活条件、吸引和留住各类人才以及财政、金融、土地、边境贸易、社会保障、生态补偿等方面,提出了一系列支持边境地区发展的特殊政策措施。

  “一带一路”倡议是我国在新的历史时期提出的重大战略决策,“一带一路”的实施为解决边疆地区的经济发展、民族宗教以及国家安全等迫切需要解决的棘手问题提供了难得的历史机遇;但挑战也同时存在,主要表现为边疆问题明晰化、边疆问题多样化、边疆问题复杂化和边疆问题常态化。除此之外,西部大开发政策、对口支援等政策都会不同程度对边疆治理产生影响。

  (二)经济因素与边疆治理

  边疆地区经济社会运行和经济发展情况既是边疆有效治理的结果,又是边疆治理的深层环境和起决定性作用的影响因素:一方面,经济良性发展为边疆治理提供必要的物质基础;另一方面,边疆治理政策和治理体系要适应边疆地区经济发展状况。

  我们选取地区生产总值、财政收入(一般公共预算收入)、市场化指数三个指标来分析我国边疆治理面临的经济形势。边疆地区的经济生态呈现出发展与差距并存的特征。近十年来,我国边疆地区经济发展迅速,市场化程度有所提升。

  (三)社会组织因素与边疆治理

  边疆的社会组织孕育于边疆地区相对特殊的经济、社会和文化环境中,边疆社会的发育以及特殊的社会环境不仅为社会组织的发展提供了土壤,而且为其参与边疆治理提供了广阔空间。

  社会组织在边疆地区社会治理中的作用和影响主要有:一是社会组织积极参与边疆地区社会问题的治理。二是社会组织为边疆地区带来丰富的资金,为边疆地区输入了先进的理念和技术。三是社会组织的发育推动了边疆治理结构体系的变革。当代中国的边疆治理,应在充分吸收这些思想,打破中央政府与边疆地方政府之间、政府与民间组织之间、公共组织与私营组织之间、组织机制与个人之间的界限,构建一个多中心、开放式的治理结构。

  (四)沟通网络因素与边疆治理

  里格斯认为,一个社会的沟通网络畅通与否会对公共行政的运行产生直接的影响。一个完善的沟通网络能够有效促使政府与社会实现良性互动,进而有益于多中心社会治理结构的实现。我们可从边疆的多元文化和国家认同两个维度来解读当代中国边疆治理的沟通网络因素。

  制定科学合理的边疆治理政策,必须从边疆民族文化特征出发,遵循边疆多元民族文化的价值;在促进边疆社会及经济发展时,须尊重边疆民族文化、关注边疆民族的民族情感、处理好边疆民族文化与国家主导文化、民族认同与国家认

  同、社会发展与经济发展等问题。

  (五)民族宗教因素与边疆治理

  民族宗教因素是我国边疆治理不得不面对的生态因素。特定的宗教信仰是一个与特定社会的运行与治理密切相关的价值支撑体系,宗教信仰在边疆社会生活和社会治理中发挥着真实而重大的影响力。从社会治理角度来看,宗教问题既是边疆治理中必须面对的核心问题,同时又可充当润滑剂和添加剂,对促进边疆实现善治起到积极作用。

  (六)国际环境因素与边疆治理

  从地理位置来看,我国陆地与14个国家接壤,陆地边境线长2.2万公里,由于我国边疆地区特殊的地理位置,再加上随着边疆民族地区对外开放进程的加快,如国家“一带一路”倡议的实施,给我国边疆地区经济社会发展带来机遇的同时,必然也会给边疆治理带来一定的挑战。除此之外,西方敌对势力、宗教极端势力、民族分裂势力和国际恐怖势力渗透是困扰我国边疆治理的重要因素。

  三、改善当代中国边疆治理社会生态环境的对策和建议

  行政生态学分析框架指出,要实现边疆治理能力现代化,须充分考虑和不断改善边疆治理所面临的社会生态环境因素,保持边疆治理体系(政府系统)与社会生态环境之间的相对平衡。

  (一)优化边疆治理的政治制度体系

  我国边疆治理的政策体系中,既有国家的基本政治制度——民族区域自治制度,又有国家为了确保基本政治制度在边疆地区有效实施而在公共政策层面针对边疆地区做出的政策倾斜和政策支持。须优化不同制度(公共政策)之间的关系,避免政策之间互相打架、各自为政和制度空白,避免碎片化治理,实现整体性治理。

  (二)促进边疆地区经济发展

  从国家层面来说,应构建国家层面的边疆经济治理战略,运用国家权威在政策倾斜、资源配置、边疆开发与建设、对口支援方面等给予重点支持和关注,支持边疆地区的经济快速发展。从边疆地区来说,关键在于边疆地区各级政府要借助深入实施西部大开发、“一带一路”建设、兴边富民行动工程之机,创新边疆地区的体制机制,缩小与东部沿海地区在经济发展方面的差距。

  (三)培育边疆地区社会组织

  积极培育社会组织,为社会组织参与边疆治理提供制度保障,对于完善边疆治理体系和提升治理能力具有重要意义。一方面,边疆地区政府应为社会组织的发展营造良好的外部环境;另一方面,通过制度设计将社会组织纳入公共服务的主体范畴,为社会组织参与边疆公共服务治理创造条件。

  (四)加强国家认同建设

  边疆地区的认同关系非常复杂,对该问题的治理成效直接会影响到边疆治理的整体绩效。需要加强认同整合,强化国家认同建设。强化国家认同需要从祖国认同、中国民族认同、中华文化认同、中国特色社会主义制度认同、中国特色社会主义道路认同、中国特色社会主义理论认同、中国共产党认同等方面入手进行倡导和教育。

  (五)重视国际环境

  基于我国边疆地区特殊的国际环境,在探索符合本国国情的边疆治理之道时,既要坚持独立自主处理本国边疆事务和本民族事务的根本原则,同时也不能忽略边疆问题、民族问题国际化趋势的现实。因此,在制定和实施边疆治理的政策措施时,需考虑国际舆论和国际关注,要预先评估国际社会的反应,在可能的情况下获得国际社会的理解和支持,尽可能地降低国际因素对我国边疆治理的负面影响。

 

  (作者单位:内蒙古师范大学公共管理学院。《前沿》2019年第1期,中国社会科学网 韩卓吾/摘)

作者简介

姓名:王永明 工作单位:内蒙古师范大学公共管理学院

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:张彦)
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