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深刻理解党内法规的三重属性
2019年12月03日 09:39 来源:检察日报 作者:王立峰 字号
关键词:党内法规;中国共产党;中国特色社会主义

内容摘要:党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出:“贯彻新时代党的建设总要求,深化党的建设制度改革,坚持依规治党,建立健全以党的政治建设为统领,全面推进党的各方面建设的体制机制。”

关键词:党内法规;中国共产党;中国特色社会主义

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  党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出:“贯彻新时代党的建设总要求,深化党的建设制度改革,坚持依规治党,建立健全以党的政治建设为统领,全面推进党的各方面建设的体制机制。”

  依规治党是提高党科学执政、民主执政、依法执政水平的关键路径,而以党章为核心的党内法规体系建设构成依规治党的制度根基。2019年9月,中共中央印发了新修订的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《条例》),标志着具有“党内立法法”性质的党内法规立规制度不断完善。配套修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》和新出台的《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》更是明确了党内法规如何从科学立规走向规范执规和有效督规,真正使党内法规成为依规治党、全面从严治党的有效制度保障。

  新修订的《条例》最典型特色就是重新定义了“党内法规”的概念,全面准确揭示了“党内法规”概念的科学内涵,即“党内法规是党的中央组织,中央纪律检查委员会以及党中央机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”概念内涵是对事物本质属性的科学概括,是区别其他概念的特有属性。党内法规概念的内涵指向中国特色的政党制度的基本属性,这是有别于世界其他任何政党的中国制度经验,是从中国土壤之中生长起来的新的理论话语。

  党规姓党:党内法规的意识形态属性

  中国共产党党内法规是一个历史性生成的概念,是作为无产阶级先锋队的中国共产党的历史经验总结。1938年,毛泽东在扩大的六届六中全会作出的《论新阶段——抗日民族战争与抗日民族统一战线发展的新阶段》的政治报告中就赋予了党内法规的政党属性:“从中央以至地方的领导机关,应制定一种党规,把它当作党的法纪之一部分。一经制定之后,就应不折不扣地实行起来,以统一各级领导机关的行动,并使之成为全党的模范。”作为马克思主义理论与中国具体国情相结合的政党思想与理论反映,党内法规集中反映了中国共产党的意识形态特征。

  作为无产阶级的先锋队,中国共产党的意识形态受制于其外部的经济社会基础和政治发展情境,彰显了历史发展进程中不断深化的思想认识和理论积淀。作为政党意识形态的党内法规具有术语专属性,只有中国共产党权威机关制定的专门规章制度才能称之为“党内法规”,这就排除其他任何民主党派或国外政党内部规范,即党规姓党。因为党内法规的术语专属性,保证了党内法规的独一无二的政治特性,而归属于中国共产党的党建领域。党内法规既要坚持党的政治领导,又要遵循党的制度建设轨迹。因为党规姓党,党内法规的立规、执规、督规与守规必须坚持正确的政治方向,必须以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。因为党规姓党,党内法规要坚持和加强党的全面领导,坚持党要管党、全面从严治党。同样也因为党规姓党,党内法规要坚持正确政治方向,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的原则立场。

  党内法治:党内法规的法治体系属性

  党的十八届四中全会创新性地提出依法执政包括两个方面,一是要求党依据宪法法律治国理政,二是要求党依据党内法规管党治党,即“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这就是,在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系……”党内法规因而具备法治属性,这是法治中国的独有特征,也开创“党内法治”的先河。

  党内法规的法治属性并不是强调党内法规与国家法律的混同,也不是强调党内法规能够替代国家法律或者凌驾于国家法律之上,而是要着重说明这样一个事实:作为依规治党准绳的党内法规要善于运用法治思维、法治方式、法治技术提升其制度质量,保障党内法规的科学性与规范性。法治思维要求各级党组织和党员要把党内法规作为管党治党的制度遵循,要树立党章为本原则,坚持培养以党章党内法规作为党的各项建设、处理党务、维护党纪、树立党的权威的制度意识。法治方式要求强化党内法规的规范特性,立规科学、执规从严、督规全面、守规自觉,注意党内法规的程序性与实效性,保障党内法规立得住、行得通、切实管用,避免“牛栏关猫”现象的出现。法治技术保障党内法规符合规范性的法治要求:一是立规主体特定,防止主体泛化;二是术语规范,党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则等名称专属;三是条款规范,编、章、节、条、款、项、目符合规范技术要求;四是审批和发布形式特定,彰显党内法规的实效性与权威性。

  党内规范:党内法规的政党制度属性

  党内法规作为一种政党制度,是中国特色社会主义政党的一种内部正式规范,既有别于党内规范性文件,也有别于政党外部规范。理解党内法规的政党制度属性需要先厘清党务实践中常用的“党规”“党内规矩”“党纪”这几个关联性概念的内涵。政党内部规范可以称为“党规”,包括由权威党内机关制定的党内法规和党内规范性文件两部分构成。“党规”是由权威机关发布的正式规范,而另一个概念“党内规矩”是党组织、党员干部必须遵循的刚性约束规范的总称。党内规矩包容性广泛,既包括党章这一总规矩,也包括了党的纪律这一硬性约束,还包括国家法律和非成文性的党优良传统和工作惯例。党内法规与党内规矩存在交集,但外延不一致。党的纪律常称为“党纪”,既有成文的,也有不成文的,偏重党规中的义务性规定,根据党的十九大修改后的党章,党的纪律主要包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律,所以党纪与党内法规存在交叉关系。

  除此之外,党外领域还存在着一些调整政党、社会和国家之间关系的政党外部规范,这个领域既包括了政党外部的道德伦理规范、各国政党间的国际惯例,还有国家法律中的政党制度规范等。其中不具有强制性的道德伦理规范和国际惯例不能直接适用于政党成员,但可通过规范转化形式由政党吸纳为党内规范,如《中国共产党廉洁自律准则》中的“廉洁齐家,自觉带头树立良好家风”的规定就是社会道德中的良好家风被吸纳为党内法规的例子。具有强制性的国家法律中的政党规范同样归属中国特色的政党制度范畴,也要一体遵守。《中国共产党章程》明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。“党员要自觉遵守党的纪律,模范遵守国家的法律法规”。中国的政党法律规范分别散见宪法和基本法律之中,突出强调了党领导下的法治建设原则,如宪法在序言和总纲中明确规定中国共产党的领导地位、四项基本原则、中国共产党领导下的多党合作政治协商制度。还有基本法律中的相关政党规范,如公务员法规定的“党管干部原则”等相关规定。政党内部规范与外部规范共同构成了中国特色的政党制度体系,而党内法规隶属于中国共产党的政党内部规范,并且是由权威机关制定的正式规范,这是党内法规的制度定位。

  总而言之,《中国共产党党内法规制定条例》的修订,不仅标志着我们对于“党内法规”这一极具中国特色政党的制度话语内涵有了更深刻的认知,更意味着中国特色的政党制度建设更进了一步。通过此次修订,也配套性规范了党内法规的立规程序、实施主体、效力位阶、评估保障等制度,不仅为实现党的领导在国家治理体系和国家治理现代化中的管党治党的制度遵循,而且为实现建党一百年建成完善党内法规制度体系打下了坚实的制度基础。

 

  (作者系吉林大学行政学院教授,博士生导师;本文系国家社会科学基金项目“中国特色社会主义法治视域下党内法规与国家法律的衔接与协调研究”的阶段性研究成果,项目编号17BFX017)

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姓名:王立峰 工作单位:

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