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美国城市复兴思路有待调整
2020年09月11日 09:49 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:王悠然 字号
2020年09月11日 09:49
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:王悠然

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  在过去半个世纪里,美国一些城市出现显著的城市衰退趋势。围绕美国城市衰退的内在原因、影响以及城市复兴计划取得的效果等问题,本报记者采访了相关学者。

  城市衰退进程加快

  美国纽约州立大学布法罗分校建筑与规划学院院长、教授罗伯特·G. 希伯利(Robert G. Shibley)告诉本报记者,二战结束至今,人口不低于5万的美国城市中,有超过60个城市的人口减少了一半以上。这些城市主要是在19世纪下半叶、20世纪上半叶发展起来的工业重镇和商业、服务业中心。20世纪中后期,在去工业化、经济全球化、劳动自动化趋势的影响下,这些城市遭遇了经济衰落、人口和就业流失、城市建设落后等问题,并面临着严峻的转型挑战。

  在希伯利看来,一些城市衰落而另一些城市兴盛或复苏,主要是由三个因素共同作用的结果,即后工业时代全球经济转变,基础设施及其他支撑地区发展的要素,当地独有的战略优势或劣势。此外,与这三个要素相关的协调治理也非常重要。例如,美国伯利恒钢铁公司关闭在布法罗的工厂时,人们并未就如何在联邦、州和地方层面协调一致应对展开严肃讨论。该公司在宾夕法尼亚州伯利恒停业时,联邦、州和地方采取了精心安排的协同行动。因此,伯利恒的人口流失幅度较小,经济复苏较快,而布法罗仍在恢复中。

  美国经济学家、雪城大学教授卡尔·J. 施拉姆(Carl J. Schramm)谈到,在1970年美国人口普查中,圣路易斯是第一个居民数量较1950年减少25%的城市;到1980年,有9个美国大城市人口较1960年减少至少25%。这一趋势延续至今。许多城市人口流失规模惊人,如底特律当前的人口数量仅为1960年的44%。在人口流失的同时,这些城市的贫困居民数量在不断增加。

  自20世纪30年代大萧条以来,美国推行了“城市更新”“贫民窟清除”政策,鼓励建设创新中心、技术走廊等。然而,这些举措对减缓城市衰退趋势、扭转不断加剧的人口流失局面毫无成效。

  缺乏韧性和灵活性

  施拉姆认为,加速城市衰退的一个重要原因在于,城市发展过于依赖单一产业,缺乏经济韧性。技术创新带来劳动力市场转变和经济全球化竞争,城市应积极适应经济结构变化,寻求新的经济增长点。城市还需具备政治创造力,不断调整治理方式,保证居民良好的生活质量。

  此外,这些城市的公立学校教学水平较低、教育质量差,难以培养出素质较高的劳动力。20世纪60年代,许多美国城市将对公立学校的控制权交给教师工会,教师可自行决定教学规范并无需为教学质量负责。教育水平的降低,直接影响了城市的长期健康发展。

  公共服务在提升城市生活质量方面具有重要作用,包括良好的治安、优质的学校、清洁的环境、完善的基础设施等。美国经济学家威廉·杰克·鲍莫尔(William Jack Baumol)提出,公共服务的一个重要特征是劳动密集,通过技术替代方案提高生产率并不容易。这意味着随着时间的推移,提供高质量公共服务的成本会增加,但增加的成本无法因提高生产率而被轻易抵消。因此,城市私营部门应不断创新,保证税基增长。同时,城市应通过灵活的政治政策改革公共服务供应,保证经济可持续发展。

  造成美国城市衰退的另一个重要原因是缺乏政治多样性。美国长期存在的政治垄断使不同的声音被压制,无法挑战传统的利益群体。这些城市应积极探索扭转城市人口、商业、生活质量颓势的各种思路,降低对联邦政府的财政依赖,增加城市的政治选择。

  调整城市复兴和发展思路

  积极建设新的产业集群,振兴美国城市经济和居民生计。美国哈佛大学商学院教授迈克尔·波特(Michael Porter)提到,每个城市都应不断探索新的技术领域,引导当地企业家建立具有互补性的企业集群以形成新的市场。但在施拉姆看来,这种途径忽视了一个事实:美国最早基于技术的产业集群并非规划的结果,而是有机发展起来的。施拉姆研究发现,在最需要新商业的城市,政府规章条例和税收会给创业企业带来巨大的成本压力。

  为聚集更多的创业企业,许多城市选择重新开发旧有工业园区。美国城市研究专家理查德·佛罗里达(Richard Florida)建议,衰落中的城市重新开发旧有工业园区,如将旧工厂改造为阁楼公寓、工作室、商店等,吸引“创意阶层”来带动地方经济发展。然而,现实中已基本失去历史工业基础的城市,通过吸收外来创意人才创造大量新岗位的几乎没有。施拉姆研究发现,被吸引而来的创意人士大多是艺术家、生活方式店铺店主,而非能够成立企业进而创造就业机会、为国内和国际市场输送重要产品的企业家。

  施拉姆表示,常见的美国城市再开发方案还包括建设轻轨、体育场馆,与富裕郊区合并等。建设城市轻轨可以方便居民通勤并对环境友好,但轻轨的成本高、灵活性低,不像公交车可以深入居民区并随着工作和居住区域的变化而调整运营线路。而且,因建设轻轨产生的债务不利于新商业、新就业岗位的形成。建设市中心体育场馆吸引游客进而拉动经济的途径,对减缓城市衰退作用甚微。场馆建成后建设施工岗位消失,赛事天数难以保证对酒店、餐饮及其他休闲娱乐设施的稳定需求。将衰落城市与周边富裕郊区合并,旨在促使郊区居民分担城市实体基础设施、教育、社会服务的成本,但也未取得明显成效。

  希伯利认为,当城市的地理优势、交通基础设施、自然资源等首要存在价值消失或下降,且未能以新价值或不同价值替代时,城市就会开始衰退。政府和社会各界应努力提供维持居民良好生活所需的经济和社会支持,城市应战略性地、有计划地、催化性地运用支持力量。前工业城市的衰退不仅存在于美国,在欧洲也很常见,且情况相似。城市复兴计划应充分重视建立与完善城市文化的重要性。强大的公共参与文化,会给城市施加持续的改善压力,并反对威胁居民生活质量的发展方案。城市还可以采取“收缩以便扩张”策略,通过战略性投资赋予现有基础设施新的用途,建设更高效、更强健的政府,并寻找分享资源和服务的途径。

  政府、商业界、科学界须建立共同愿景,加强和扩大对非政府组织、非营利性组织的赋权,增强公民对社群的影响力。基础教育、劳动力建设、创业活动应聚焦于本地独有的特征,解决紧迫问题、发挥战略优势。希伯利表示,城市应创建更充裕、更灵活的公共空间,在满足安全距离前提下塑造更美好的城市空间和城市景观。

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