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开放数据背景下政府高价值数据研究 ——数据供给的视角
2018年07月20日 10:16 来源:《图书馆学研究:理论版》 作者:翟军 李晓彤 林岩 字号
关键词:开放政府数据;高价值数据;关键数据集;数据供给

内容摘要:从数据供给的视角,探讨国际上高价值数据开放的先进经验,以期为我国构建重点领域数据开放的保障机制提供借鉴和参考。

关键词:开放政府数据;高价值数据;关键数据集;数据供给

作者简介:

  作者简介:翟军,大连海事大学航运经济与管理学院教授,博士生导师,研究方向:开放数据,关联数据;李晓彤,大连海事大学航运经济与管理学院硕士研究生,研究方向:开放数据;林岩,大连海事大学航运经济与管理学院副教授,博士生导师,研究方向:社交媒体,知识管理。

  内容提要:从数据供给的视角,探讨国际上高价值数据开放的先进经验,以期为我国构建重点领域数据开放的保障机制提供借鉴和参考。选取美国、英国、欧盟和爱尔兰为主要考察对象,查阅政府文献和开放政府合作组织的相关报告,梳理具有共性的最佳实践。各国为解决数据供给与需求之间的不匹配问题,纷纷将高价值数据优先开放作为工作的核心,形成了较为完善的保障机制,包括政策与管理文件、发布流程等。对我国而言,在数据供给上应注意避免“重开放、轻需求、低价值”现象,建设全生命周期“优先开放”的保障机制。

  关 键 词:开放政府数据 高价值数据 关键数据集 数据供给

  标题注释:本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“国家大数据战略下的政府开放数据的目录体系构建研究”(项目编号:17YJAZH115),国家自然科学基金面上项目“支持协同创作的社会化媒体知识集成研究”(项目编号:71571025)的研究成果之一。

  0 引言

  目前,全球已有100多个国家和超过250个政府实施开放数据的行动计划。联合国的报告认为,开放数据将为实现2015—2030年联合国可持续发展目标带来4个方面的利益[1]:(1)促进经济增长和就业;(2)在教育、医疗和粮食安全等领域改善公共服务;(3)提高政府透明度,有利于预防腐败、保护自然资源、减少污染和抵御气候变化等;(4)在城市规划、交通改善等领域助力“智慧城市”建设。

  实践表明,开放政府数据(Open Government Data,OGD)是一个持续发展的渐进过程。美国Data.Gov上发布的数据从2009年5月上线之初的47组增长到2017年8月的超过19.5万个数据集;英国Data.Gov.UK公布的数据集从2010年1月的3 000余个增长到4.2万多个;上海市数据服务平台Datashanghai.Gov.CN的开放数据集从2014年的400余个发展到近千个,到2020年将超过3 000项[2]。在“数据供给”上,优先发布高价值的关键数据是各国普遍的路径选择。世界银行开放数据团队认为,OGD大体上遵循“80/20法则”,即大约20%的数据会贡献80%的公共价值,政府应重点识别这些数据,优先发布它们[3]。

  2015年9月,国务院颁布《促进大数据发展行动纲要》(国发[2015]50号),提出“政府数据资源共享开放工程”,明确2020年底前逐步实现信用、交通、医疗、教育、地理等民生保障服务相关领域的政府数据向社会开放[4]。2017年1月,工信部印发《大数据产业发展规划(2016—2020年)》,指出我国大数据产业存在的困难和问题之一是“数据资源开放共享程度低,数据质量不高,数据资源流通不畅,管理能力弱,数据价值难以被有效挖掘利用”[5]。

  我国学者分别从社会和商业应用[6][7]、生态系统[8]、利益相关者[9]和智慧城市[10]等视角开展了“开放数据价值”的研究。但面对我国各级政府数据开放工作总体上处于起步和发展阶段的现状,“如何识别和优先发布民生相关的高价值数据”是一个更具现实意义的问题,而在这方面还缺乏可操作层面的较为系统的研究成果。本文从数据供给的视角,梳理各国高价值数据开放的主要经验,包括相关政策、管理与技术文件,分类与识别准则,及发布流程等,进而总结对我国的启示与建议。

  1 各国发展概况

  1.1 美国

  作为倡导者和先行者,美国正在有梯度、有层次地逐步开放政府数据。2009年12月8日,奥巴马签署《开放政府指令》(M-10-06),命令各个联邦机构必须在45天之内,在Data.Gov上至少再开放3项高价值的数据集(high-value data sets)[11]。《指令》将“高价值信息”(high-value information)定义为:通过对信息的利用,能够提高机构的问责和响应能力,产生公共知识,利于政府完成核心使命;或者创造经济机会;及通过公众协商满足社会需求的数据。

  2013年5月9日,美国行政管理预算局(Office of Management and Budget,OMB)发布备忘录《开放数据政策:将信息作为资产管理》(M-13-13),推动OGD进入深入发展的新阶段(即2.0阶段)[12]。OMB要求各联邦机构建设和维护“企业数据清单”(Enterprise Data Inventory,EDI)和“开放数据清单”(Public Data Listing),制定与用户协作的规范过程确定在Data.Gov上优先发布的最具使用价值的数据集[13]。2012年至2014年期间,纽约州立大学Albany校区政府技术研究中心开发的“公共价值评估工具”(Public Value Assessment Tool,PVAT)有效指导了美国交通部(Department of Transportation,DOT)开放政府计划的制订和实施[14]。

  2013年6月18日,美国、英国等8国签署《G8开放数据宪章》(G8 Open Data Charter)[15],明确了5项原则和3项共同行动:国家行动计划、发布高价值数据和元数据映射,共同推动14个重点领域(areas of high value,详见第2节表2)的数据开放。2014年3月,开放数据成为“跨部门优先”(Cross-Agency Priority,CAP)的16个领域之一,其CAP目标之一是“通过公众参与优先发布有价值的数据”[16]。2015年6月,联邦首席信息官理事会创新委员会发布指南Open Data Prioritization Toolkit,给出评估数据开放的价值、成本和风险的框架和准则[17]。

  美国在开放政府合作组织(Open Government Partnership,OGP)第三轮国家行动计划(2015—2017)将推动高价值开放数据在地方社区服务上的应用[18]。美国地方政府的数据开放也纷纷将“优先发布少量的关键数据集”(key datasets)作为工作的起点[19],Code for America、阳光基金会和开放知识基金会合作识别了18个最重要的数据集(详见第2节表2),建议市政当局优先提供给公众[20]。

  1.2 英国

  英国是继美国之后第二个实施OGD的国家,开放数据程度处于世界首位[21]。2016年,英国的“开放数据指数”(Open Data Index,ODI)为79%,与澳大利亚并列全球第二(仅次于我国台湾);“开放数据晴雨表”(Open Data Barometer,ODB)为100分,排名第一。

  2013年11月1日,英国内阁办公室发布《G8开放数据宪章国家行动计划》,承诺开放高价值数据集,同时启动“国家信息基础设施”(National Information Infrastructure,NII)计划,将“高价值数据集”的建设上升到国家数据战略的高度,以实现OGD目标和保持国际上的领先地位[22][23]。NII建设的主要成果是在Data.Gov.UK上公布政府掌握的完整数据清单和识别出的NII数据。到2017年8月,数据清单上共有42 291个数据集,其中归入NII的有318个——239个发布数据集和79个未发布数据集,占总数的0.75%,其主题见第2节表2。

  英国开放知识基金会(okfn.org)于2012年启动了“全球开放数据调查”(Global Open Data Survey)项目,由社会大众、社会组织、开放数据专家协作评估各国关键数据集在技术和法律上的开放程度,已连续4年(2013—2016)发布全球开放数据指数ODI(index.okfn.org)。2014年,又启动了“地方开放数据调查”(Local Open Data Survey)项目(census.okfn.org),联合当地组织对美国、加拿大、希腊、巴西等国的城市进行调查,为地方政府优先开放数据提供建议。

作者简介

姓名:翟军 李晓彤 林岩 工作单位:

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