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推动混合所有制经济规范可持续发展
2019年06月10日 10:27 来源:经济参考报 作者:刘泉红 字号
关键词:改革;混合所有制;混合所有制企业;混合所有制经济;国有企业

内容摘要:在国有企业发展混合所有制经济,是现阶段我国国有企业改革的重要突破口,是推进国有经济层面供给侧结构性改革的主要抓手面向未来,要从政策举措、工作推进、体制机制层面多管齐下,使国有企业混合所有制改革更富成效,真正实现“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的宏伟目标。

关键词:改革;混合所有制;混合所有制企业;混合所有制经济;国有企业

作者简介:

  在国有企业发展混合所有制经济,是现阶段我国国有企业改革的重要突破口,是推进国有经济层面供给侧结构性改革的主要抓手,也是真正从基本经济制度和产权改革层面推进国有经济布局战略性调整的关键举措。把混合所有制经济提升到我国基本经济制度重要实现形式的高度,是经济制度理论上的重要突破。近年来,我国国有企业在推进混合所有制改革方面取得了积极进展,初步形成了一些可复制推广的经验,但改革仍然面临较多的有形或隐形的体制机制羁绊,持续推进需要直面不少问题和困难。如何从实践层面采取切实可行的办法,促进混合所有制经济规范化、可持续发展,是完善我国基本经济制度的重要举措。

  面向未来,要从政策举措、工作推进、体制机制层面多管齐下,使国有企业混合所有制改革更富成效,真正实现“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的宏伟目标。

  部分改革羁绊仍待破除

  近年来,中央和地方国有企业都结合各自实际,在推进混合所有制改革上进行了一些有益的尝试和积极的探索,并在部分领域取得显著成效,积累了一些混合所有制改革的成功经验。但是,多数国有企业混合所有制改革仍停留在股权多元化层面,没有体现混合所有制改革“改”的精髓,难以真正做到国有、民营资本的优势互补,在促进各类资本融合发展方面创新不够、力度仍不够大。

  第一,部分地方和企业仍然存在思想观念误区。一些地方、部门和企业对混合所有制改革的目的、意义和举措的理解上存在误区,认为混合所有制改革是通过股权多元化方式帮助国有企业“甩包袱”,精华资产或者拥有公共资源保障、收益率相对较高的“靓女”类或“蛋鸡”类资产,不愿拿出来“混”。此外,部分国有企业高层管理干部对改革的复杂性和艰巨性认识不足,不利于国有企业混合所有制改革工作的推进。

  第二,相关政策需要细化以更有可操作性。以国有企业分类为例,现实中要推进分类改革面临的难度不小。很多国有企业由于业务链条较长,而且公益类和商业类业务交织在一起,哪怕是很多看似商业性业务特征非常明显的公司都可能存在着公益性的业务。标准不明确,一些企业找不到自身的合理坐标,分类改革、分类监管、分类考核就无从谈起。比如很多地方的城投公司,虽然公益类业务较多,但商业类业务也兼而有之,很多是市场配置资源。总的来看,要把一个企业完全归到一个类别里似乎很难,而从二级甚至更低层级的法人单位去推进分类的话,难度就要小多了。

  基于此,我们可以认为,重组整合是推进分类改革的必要前提。正因为现阶段很多国有企业的业务范围都趋向于多元化,因此简单地用一种分类很难将国有企业在集团公司层面进行归类。具体实践中,如果我们按主业的百分比来归类,也显然有失公允。折中的办法是,在国有企业功能界定分类已基本完成的前提下,可优先对国有企业的二级公司进行功能分类,逐层明确各级子企业功能类别。在明确二级公司分类的前提下,推动内部整合,尽量避免主业重叠和关联交易,以更好地推动分类管理和分类进行混合所有制改革。

  第三,民营企业参与混合所有制改革积极性有待提高。民营企业在与国有企业合作时,在股权、企业决策权等问题上往往处于弱势,难以取得企业经营的主导权,影响了民营企业参与国有企业混合所有制改革的积极性。

  第四,历史遗留问题制约国有企业混合所有制改革。国有企业办社会职能和历史遗留问题,是当前制约国有企业持续健康发展的突出问题。党中央、国务院及有关部门先后出台了一系列政策措施,支持国有企业分离办社会职能。企业办中小学、公检法机构已基本移交,部分企业所办医院移交地方或进行了改制。但目前国有企业仍然存在职工家属区“三供一业”管理机构等大量办社会职能和历史遗留问题,制约着国有企业进一步改革发展。

  此外,职工身份置换也是一个老大难的问题。剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题,不仅是使国有企业“轻装上阵”,真正成为市场主体、公平参与市场竞争的必要前提,也是推进国有企业混合所有制改革的重要保障。

  加强政策宣传解读 细化关键政策规定

  推进国有企业混合所有制改革,在发挥市场配置资源决定性作用的同时,要坚持政府引导和市场运作相结合,政府“有形的手”有效配合市场“无形的手”发挥作用。政府要细化配套政策,规范操作程序,加强监督管理,稳妥审慎地推进改革。

  第一,加强政策宣传解读,鼓励各部门协调联动抓混合所有制改革。

  及时总结国有企业混合所有制改革试点的新亮点,争取形成可复制推广的成功经验,在国有企业和地方层面加大政策解读和试点成果及案例宣传推介的力度,形成更为强大的改革动力。要积极发挥地方发展改革部门综合协调优势,在推动国有企业混合所有制改革方面更有担当和作为。同时,在操作层面上,各项改革需要互动配套,不能单兵突进,要更加注重部门之间、地区之间的协调配合,打好“组合拳”,使各项改革措施协同发力。

  第二,细化关键政策规定,促使各项改革举措落地生根。

  国有企业改革“1+N”体系框架已经形成,而在实际操作层面,由于改革的情况千差万别,要适时对国有企业改革的关键政策进行细化,制定配套的实施细则,打通改革推进的“最后一公里”。如国有企业分类的具体操作办法、原在企业管理的离退休人员的交接等。此外,还要完善改革后的退出机制,以消除民营企业进入之初的顾虑。

  一是要建立分类改革的动态调整机制。毫无疑问,国有企业的分类并非是一成不变的,在这个问题上要切忌教条主义。我们必须用动态的眼光看国有企业的分类问题。随着我国市场经济发育程度的不断提高,以及技术和管理水平的提升,各类别的边界也会自然地产生变化。我们要根据经济社会发展和国家战略需要,结合企业不同发展阶段承担的任务和发挥的作用,在保持相对稳定的基础上,适时建立对国有企业功能定位和类别进行动态调整的长效机制,以适应新时期国有企业改革发展的需要,推动国有企业更好地同市场经济深入融合,实现国有企业经济效益和社会效益有机统一。面向未来,国有企业要更精准地进行“靶向式”改革,切实体现问题导向,真正做到有什么问题就改什么问题,什么问题突出就优先解决什么问题。唯有这样,才能更好地体现合理分类的价值和意义,促进广大国有企业更好地提升管理效益和改革成效,无愧为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量。

  二是要对国有企业员工身份置换等历史遗留问题作出更为具体的政策引导。国有企业员工的身份置换是个老生常谈的问题,但同时也是在推进混合所有制改革过程中难以回避的问题。建议对现阶段继续实行职工身份置换的必要性以及身份置换与《劳动合同法》相关规定的接续关系等问题进行研究,从思想意识、政策文件、法律规定等层面切实解决历史遗留问题,让企业“轻装上阵”。

  加快体制机制改革 充分释放市场活力

  第一,完善国资管理体制,缓解国有企业混合所有制改革体制机制障碍。

  国有资产监管机构要以监管模式的转变提升国有资本的市场活力。推行包括监管清单、报告清单和问责清单在内的权力清单管理机制模式,让监管机构在不该伸手的时候绝不伸手,有效破除政府干预企业经营决策的行为,最大幅度减少涉及企业的行政审批事项,使混合所有制企业去行政化,切断企业和主管部门之间的利益输送链条,让混合所有制企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的市场主体。

  第二,建立容错纠错机制,保护地方和企业改革积极性。

  随着混合所有制改革实践的发展,不可避免地会出现一些我们不太熟悉的新情况、新问题。我们要在依法治国原则下积极探索容错纠错机制,“鼓励大胆探索者,宽容改革失误者,鞭策改革滞后者”,让干部在改革创业中“胆子大,步子稳”,使混合所有制改革在实践中不断丰富和完善。同时,要科学合理设置容错认定的程序,制定容错纠错机制的实施细则,把因缺乏经验先行先试出现的失误与明知故犯行为区分开来,把国家尚无明确规定时的探索性试验与国家明令禁止后的有规不依行为区分开来,把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来,以切实保护好地方和部门推进混合所有制改革的积极性、主动性、创造性。

  第三,实行“负面清单”管理方式,营造公平竞争的市场环境。

  考虑对民间投资实行负面清单管理模式,为市场机制在促进混合所有制经济发展中发挥决定性作用提供更大空间。比如,随着技术进步、垄断行业改革和我国产业结构调整步伐的加快,某些原来的自然垄断业务或环节已经不再具有自然垄断属性。这时就完全可以放开这些业务或环节,让民营经济充分参与进来,打造成混合所有制经济。如移动通信行业,随着运营商的增多以及互联网时代微信等新技术的出现,现在已经基本具备了竞争性行业的特征。此外,为了构建各类资本公平竞争的外部环境,还必须实行统一的市场监管,加强反垄断执法,清理和废除妨碍市场公平竞争的各种规定和做法,给予各类市场主体同等的法律待遇,提供均等的竞争机会。

  第四,坚持依法保护各类出资人的产权。

  有恒产者有恒心。经济主体财产权的有效保障和实现,是经济社会持续健康发展的基础。近年来,我国基本形成了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和产权保护法律框架,但是,明晰产权、保护产权,仍然是国有企业发展混合所有制经济的重要前提。考虑到我国国有企业混合所有制改革中多元参与方的实际诉求,要健全以公平平等为核心原则的产权保护制度,加强对包括公有制经济和非公经济在内的各种所有制经济组织和自然人财产权的保护。创新体现公有制多种实现形式的产权保护制度,进一步完善国家、集体、私人产权保护的法律法规,加强对非公有制经济产权的保护,完善法律制度,清理修改不利于非公有制经济产权保护的法律法规及政策,确保在混合所有制改革前后及其过程中,个人和非公有制企业法人财产权不受侵犯。

  第五,消除民企与国有企业在资源获取上的差异。

  市场在资源配置中能否真正发挥主导性作用,关乎国有企业混合所有制改革的成败。由于长期以来的制度惯性,实践中地方和企业对政府配置资源的路径依赖还相当严重。资源配置方式的改革涉及方方面面错综复杂的利益关系,需要通过实践不断累积经验,提高认识,久久为功。必须坚持市场化的改革取向,大幅度减少政府对资源的直接配置,逐步把资源配置的主导权让渡于市场,进一步提升政府配置资源的市场化、法治化和规范化水平,提高资源配置的效率、效益和公平性。具体来说,自然资源方面要以建立产权制度为基础,实现资源有偿获得和使用,更多引入竞争机制进行配置;经营性国有资产方面,要突出国有资本的内在要求,明确委托代理关系的制度安排,建立健全国有资本形态转换机制,推动经营性国有资产证券化;对于非经营性国有资产,要引入市场化的手段和方法,采取政府购买服务、社会多元提供的方式,实现更有效率的公平性和均等化,从而促进公共资源配置更高效、更公平、更可持续。

  操作流程依法合规 健全完善配套举措

  国有企业发展混合所有制经济是一个系统工程,要按照党中央、国务院的总体部署,加强各方面的协调配合,细化工作任务,落实工作责任,确保各项改革任务有序推进、取得实效。

  第一,确保依法合规操作,严守国有企业混合所有制改革底线红线。

  发展混合所有制经济必须以保护产权为基本导向,切实做到维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管,切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益,以调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。也要警惕少数人假借改革形成新的利益输送,在资产评估、价格确定、交易透明和资金到位等关键环节从严把关,确保国有资产不流失,员工队伍基本稳定。在国有资产交易过程中,要严格规范交易程序,把好资产评估定价关,做到信息公开、程序合理、监督有效,防止内部人控制和不当利益输送造成国有资产流失。

  第二,做好统计数据监测等基础工作,为制定相关政策提供决策参考。

  混合所有制改革相关统计数据难获取、不齐整是制约混改推进及评估工作的主要瓶颈之一。要加强相关数据统计,设立专门的统计口径,及时公布各类混合所有制经济的企业户数、投资、就业、税收、对国内生产总值贡献等方面的数值和比重,以更好地监测与分析混合所有制经济发展的基本情况和面临的问题,为制定相关政策提供决策参考。

  第三,完善混合所有制企业公司治理,健全混合所有制企业现代企业制度。

  为促进混合所有制经济规范化发展,要推动绝大多数混合所有制企业包括其母公司层面进一步健全现代企业制度,形成权责统一、运转协调、有效制衡的法人治理结构。要吸收一定比例的专业化人士进入董事会,董事会下设立若干专业委员会并切实履行职责。加大引进独立董事和外部监事的力度,进一步完善董事会、监事会议事制度,使包括独立董事在内的每一位董事、监事都能够发挥应有的作用,而不是充当“花瓶”。在公司治理机制层面,有必要建立强制性的小股东累积投票权制度,使混合所有制企业中的小股东有充分的利益诉求和顺畅可靠的表达渠道。如果只是让众多小股东参股而没有任何话语权,那么就失去混合所有制的本来意义了。当然,对于关系国家安全和国民经济命脉的少数行业,在实行混合所有制经济的公司中,国有股权可实行具有否决权的“金股”制度,以维护国家和全社会的公共利益。

  第四,构建竞争有序的产权市场体系,为“国”、“民”联姻铺路架桥。

  发展混合所有制经济,要求产权必须流转顺畅,只有建立起产权自由流动的机制,才能实现资本、股权的优化配置,保障国有股权的有序进退。要按照“统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”的目标要求,建立体制合理、规则健全、竞争充分、通畅有序的现代产权市场。完善产权市场功能,建立合理的定价机制,加快信息披露建设,促进产权市场的规范化。重视发挥资产评估、审计等各类中介组织的独立作用,使其服务方式、程序、标准等进一步规范化和科学化,为混合所有制经济可持续发展创造良好的市场环境。

 (作者系中国宏观经济研究院市场与价格研究所研究员)

作者简介

姓名:刘泉红 工作单位:

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