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从三方面推进精细化治理
2018年09月17日 17:13 来源:学习时报 作者:韩志明 字号
关键词:精细化治理;制度;社会文化

内容摘要:2017年,习近平总书记提出“城市管理应该像绣花一样精细”的论断,精细化治理逐渐成为当前城市治理的指导思想,许多城市都掀起了精细化治理的热潮。从操作的角度来思考,精细化治理主要涉及信息、制度和能力三个方面的问题,其中信息是精细化治理的基础,制度是精细化治理的工具,能力是精细化治理的支撑。落实精细化治理的目标和任务,必须要理顺社会主体之间的关系,细致地梳理治理过程中的职责权利,形成明确清晰的治理流程和治理链条,建立简洁而高效的治理体制,提高治理的专业化和智能化程度。因此,实现精细化治理的过程既要充分意识到良好制度的重要性,又要抛弃简单的制度决定论思维,去探求精细化治理的深层次支持,其中一方面是要通过落实精细化的治理,培育精细化治理的社会文化,形成追求精确、注意细节和精益求精的意志品质。

关键词:精细化治理;制度;社会文化

作者简介:

 

  城镇化的快速发展提出了提升和优化城市治理的要求。2017年,习近平总书记提出“城市管理应该像绣花一样精细”的论断,精细化治理逐渐成为当前城市治理的指导思想,许多城市都掀起了精细化治理的热潮。精细化治理是注重细节、精益求精和追求卓越的治理模式,集中包含了细节、精简、准确、精致和卓越等基本元素。但精细化治理究竟应该怎么去做?从操作的角度来思考,精细化治理主要涉及信息、制度和能力三个方面的问题,其中信息是精细化治理的基础,制度是精细化治理的工具,能力是精细化治理的支撑。三者相互补充,共同构成精细化治理的实践维度。

  建立全面而准确的信息基础

  无论是做到精准,还是把握细节,首先必须形成充分而准确的信息,聚焦于具体而细微的社会事实上。因此,精细化治理就意味着社会事实特定的信息形态,以及相应的处理信息的特殊方法。因此,无论是粗放还是精细,说到底是信息化的量度,是信息处理和运用的结果。只有充分掌握社会事实的信息,深入地识别和分析社会事实,才能做到精准和细致。比如推进精准扶贫工作,必须要搞清楚究竟谁是贫困人口、贫困程度以及贫困原因等。

  粗放式管理以类或群为基本单位,主要是解决特定类群的人、事、物的问题,最后形成的是一种概括性、归纳性或笼统性的信息,并不去触及分散的和个别的社会事实。但同样一个群体,每个人的实际情况又是千差万别的。因而精细化治理就是尽可能拆解社会事实,确立尽可能最小化的治理单元,实施多样化和差异性的治理,由此而形成的可以说是着眼于“个体化的治理”,更多是着眼于实现个别的正义。

  精准和细节都提出了对信息的要求,同时,信息的多少及其准确程度也定义了精准与细节,而获取信息的过程也就是逐步接近和靠拢细节的过程。由此,城市治理通过深入识别和界定社会事实,对社会事实进行详尽分类和编码,根据具体情况予以多样化和差异性的处理,比如现代城市的数字化城管将城市部件(比如井盖)和事件(比如噪音污染)等社会事实全部数字化,将具体部件和事件与高度细化的网格单元进行对接,最终建立起全覆盖、无死角和无盲区的城市治理体系。

  精细化治理对信息的依赖,也是专业化逻辑发展的必然结果。专业是社会分工的产物,专业必然就意味着差异,包含着一整套处理社会事实的特殊技能和方法,以及由此而形成的处理社会事实的独特的知识系统。具体的专业让人们注意到社会事实的特殊面相,处理高度简化的社会事实及其信息,从而实施具有特殊性和差异化的治理,提高治理的精细度和精准度。但也不能不遗憾地看到,专业化本身也必然意味着局限性和片面性,有时候也会导致专业主义的狭隘、傲慢和自负,甚至是对社会事实的误读和扭曲。所以,更多的信息固然是必要的,但如何利用信息来进行科学和合理的计算,也同样重要。

  精细化治理必须要以信息为基点,发展和改进信息处理的方法,以获取全面而准确的信息,提高国家计算的能力。全面而准确的信息最终涉及对社会事实的精密测量,说到底则是对个人的特性、意愿及其需求的认可。但信息也是行动的结果,因此只有精细化的治理才能获得更加充分而准确的信息,才能形成更加清晰的社会地图,才能实施有效的治理。精细化治理与信息是相互匹配的,也是相互促进的。

  综合应用多种制度工具

  制度是治理的工具,也是行动的依据。没有规矩,不成方圆,精细化治理要求将社会事实尽可能纳入制度体系,针对多样化和差异性的社会事实,建立起一套处理社会事实的规则体系,形成明确而清晰的操作标准,从而不仅方便政策执行者照章办事,展开客观的和理性的国家计算,包括对相同的情况给予相同的对待,不同的情况给予不同的对待,也有利于社会主体对号入座,明确各自的定位,明晰行为的要求、规范及其限度,分散而灵活地协调各自关系。这样才有可能顺利实现精细化治理的目标和任务。

  精细化治理离不开精细化的制度。落实精细化治理的目标和任务,必须要理顺社会主体之间的关系,细致地梳理治理过程中的职责权利,形成明确清晰的治理流程和治理链条,建立简洁而高效的治理体制,提高治理的专业化和智能化程度。只有形成高度精细化的治理制度,才能创造精细化治理。相应的,精细化治理必须要为社会事实强加符号和规范,以准确地识别和锁定社会事实,提供什么事情应该怎么去做的明确规程,进而对社会事实进行精准的操作。

  制度并不是完美无缺的,也不是无所不能的。无论效率多高的政府,也不可能为所有社会事实立法,更不可能为单个的社会事实设定规则。由于社会事实具有多样性和复杂性,大量的社会事实(尤其是关于个人行为和偏好的情况)很难进行标准化的测量,因而具体的社会事实也就不可能被恰当地写入制度,成为制度调控的适当对象。

  在实践中,精细化治理必须要使用大量标准化的指标和标准等。许多社会事实,从个人收入、流动人口到大气排放等,通过科学的技术和统计调查等方法,大多是可以测量的。只有可以测量的东西,才能进行合理的计算,对其进行加减乘除的操作。但诸如个人的偏好、意愿和满意度等,却是很难精确测量的。那么精细化治理固然需要大量可以建立标准化或者量化的操作性知识的制度工具,比如统计或调查等,也需要可以获取难以标准化的知识的制度工具,比如大数据和协商民主等。不同的工具各有优劣,都应该得到合理的应用。

  提升精细化治理的能力

  作为应对现代复杂社会的治理形态,精细化治理是一种超越粗放式管理的现代管理模式,同时也是一种态度、理念和文化。精细化治理的生根发芽需要相应价值观念的引导,也离不开相应文化精神的滋养。提升精细化治理的能力,首先是要努力培育精细化的思维和文化,让精细化治理形之于行动,内化于心灵。这绝不应当仅仅是外在的制度要求,更应该是源自于个人内在的向往和追求。否则如果单纯依靠严格的制度来实现精细化治理的要求,不仅极大地增加治理过程的成本,让精细化治理过程本身变得“不精细”,甚至会弱化精细化治理的效果。

  从唐诗宋词到音乐绘画书法等,传统文学艺术追求的目标是意境,强调的是个体的体验和感悟,而很少注意形成客观的或量化的标准。农业生产不仅取决于面朝黄土背朝天的辛勤耕作,更取决于人为因素之外的土壤、气候和灾害等状况,因此很难形成精耕细作的思维。此外,大多数中国人都没有认真和较真的习惯,更多都是生活中所谓的“差不多先生”,甚至精打细算、斤斤计较、锱铢必较和求全责备等包含认真含义的词语都具有明显的贬义。就此而言,推进精细化的治理,必须要重塑国民的行为习惯和精神,养成认真负责、注意细节、敬畏规则和精益求精的文化心理。

  有效的治理需要充足的权能。粗放式管理对应的是中央集权的权力结构,即权能的分布是向上的,中央或上级拥有更多的权力和知识,相应的管理逻辑就是,“上有政策下有对策”,只要粗略的和大致的对应就可以,政策过程充满了大量的变通性。但精细化治理绝对不可能依靠简单的制定规则就能实现,不管多么精明的上级或者中央政府,也只能根据一般化和普遍性的知识,形成高度简约的或概括性的规则,然后由下级或基层去操作落实。这就意味着一种分权化的要求以及相应的技能匹配,即让基层及其执行者拥有更多灵活机动的权力,提高下级或基层执行者的素质和能力,因人因时因地解决具体而微的现实问题。

  因此,实现精细化治理的过程既要充分意识到良好制度的重要性,又要抛弃简单的制度决定论思维,去探求精细化治理的深层次支持,其中一方面是要通过落实精细化的治理,培育精细化治理的社会文化,形成追求精确、注意细节和精益求精的意志品质,另一方面就是要深入推进行政体制和机制的改革,实现权力和资源以及责任的下沉,提高基层公务员的素质和能力,充分发挥其积极性和主动性,在处理日益复杂化社会事实的过程中微妙地落实精细化治理的要求,因此,真正的精细化治理不是冰冷和刚性的,而是充满弹性和有温度的。

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姓名:韩志明 工作单位:

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