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中国收入分配政策调整问题研究
2013年11月27日 10:22 来源:《公共管理与政策评论》2013年2期 作者:杨宜勇 王超群 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介:

  内容提要:共同富裕是我国收入分配政策的调整方向,通过收入分配政策调整实现共同富裕十分必要。近些年,我国采取了一系列措施调整收入分配,基本遏制了收入分配差距迅速扩大的趋势。当前,我国收入分配差距仍较大,需要采取更加有力的措施。未来我国收入分配政策调整应实行两步走目标,一方面要提高“两个比重”、实现“两个同步增长”、完成“两个翻番”;另一方面进一步缩小城乡、地区、部门和行业差距。

  关 键 词:收入分配 共同富裕 调整力度 政策建议

  作者简介:杨宜勇,国家发展和改革委员会社会发展研究所所长,研究员,博士生导师,电子邮箱:yangyiyong@sina.com;王超群,中国人民大学社会保障研究所博士生。

  改革开放以前,我国实行平均主义的收入分配政策。1981年,我国基尼系数仅为0.292(程永宏,2007),属于收入分配高度平等的国家。改革开放以来,我国收入分配差距不断恶化,城乡间、地区间、部门间、行业间和不同人群之间的收入差距不断扩大。2012年,我国基尼系数高达0.474(国家统计局,2013),属于高度不平等国家。收入分配问题涉及社会主义社会根本任务,涉及社会稳定和社会和谐,以及涉及经济发展方式的转变。近些年,党和政府多次研究收入分配改革方案,收入分配改革备受全社会的瞩目。

  一、中国收入分配政策调整方向

  (一)以共同富裕为收入分配政策调整方向

  共同富裕是社会主义社会的根本任务。改革开放以来,党的历次全国代表大会报告均提出要实行共同富裕。党的十三大报告提出,我们的分配政策,既要有利于善于经营的企业和诚实劳动的个人先富起来,合理拉开收入差距,又要防止贫富悬殊,坚持共同富裕的方向,在促进效率提高的前提下体现社会公平。十四大报告提出,在社会主义的根本任务问题上,指出社会主义的本质是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕。十五大报告提出,坚持和完善按劳分配为主体的多种分配方式,允许一部分地区一部分人先富起来,带动和帮助后富,逐步走向共同富裕。十六大报告提出,制定和贯彻党的方针政策,基本着眼点是要代表最广大人民的根本利益,正确反映和兼顾不同方面群众的利益,使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进。要“以共同富裕为目标,扩大中等收入者比重,提高低收入者收入水平”。十七大报告提出,要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点,尊重人民主体地位,发挥人民首创精神,保障人民各项权益,走共同富裕道路,促进人的全面发展,做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。2012年11月8日,党的十八大报告提出,中国特色社会主义道路,就是促进人的全面发展,逐步实现全体人民共同富裕,建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。

  当前我国收入分配差距过大,被认为是由二元经济制度、经济体制转轨、分配秩序混乱、劳动者保障机制缺失,以及再分配调节失灵所导致(王小鲁,2010;龙玉其,2011)。但收入分配差距过大,说到底是没有把握住共同富裕的根本方向。按照邓小平的设想,到20世纪末就要突出地提出和解决共同富裕问题。但是,由于受利益集团阻挠等原因,国家未能及时地对收入分配格局进行调整(谷亚光,2010)。随着收入分配差距问题所导致的社会问题愈演愈烈,当前收入分配改革必须牢牢以实行共同富裕为政策调整的根本方向。

  (二)通过收入分配政策调整实现共同富裕的必要性

  1.通过收入分配政策调整实现共同富裕是社会主义社会的必然要求

  我国是社会主义国家。邓小平(1993)指出:“社会主义有两个非常重要的方面。一是以公有制为基础,二是不搞两极分化。”社会主义既不是共同贫穷,也不是贫富悬殊,而是共同富裕。我国实行以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度,要求各种要素平等参与收入分配,这就必然会存在一定的收入差距。我们要在保持合理的收入差距的同时,防止收入分配的两极分化,使全民都能过上小康生活,从总体小康向全面小康迈进。这就要求实现共同富裕。共同富裕是社会主义的核心特征。

  2.通过收入分配政策调整实现共同富裕是维护社会稳定、构建和谐社会的必然之路

  我国当前正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期,稳定是发展的前提。只有社会稳定、和谐,才能团结一致、一心一意谋发展,而收入分配不公是社会不稳定、不和谐的主要诱因。通过收入分配政策调整,实现社会公平正义,合理调整城乡、地区、部门、行业和群体间的利益分化,是维护社会稳定、构建和谐社会的必然之路。

  3.通过收入分配政策调整实现共同富裕是扩大内需、转变经济发展方式的必要手段

  转变经济发展方式是“十二五”规划的主线,其本质内容是科学发展引领未来、转变方式赢得未来。无论是从下一轮产业革命还是收入分配角度,转变经济发展方式都迫在眉睫。“十二五”期间通过采取综合配套政策,扩大中等收入者规模,完善基本公共服务体系,构建和谐劳动关系,保障职工工资正常增长和支付,不断完善收入分配制度改革,是服务于经济发展方式转变大局的必要手段(杨宜勇,2011)。

  4.通过收入分配政策调整实现共同富裕是保障共建共享的主要途径

  胡锦涛主席提出要共建共享。目前,我国实行以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度,劳动、资本、技术等要素平等参与分配。但改革开放以来,劳动要素所占份额不断下降,资本所占份额不断上升(见表1)。通过收入分配政策调整实现共同富裕是保障劳动者参与分配,实现共建共享的主要途径。

  二、中国收入分配政策调整力度

  改革开放以来,我国收入分配政策取得了巨大成绩,主要包括初步建立起以按劳分配为主体、多种分配方式并存的收入分配制度;微观自主与宏观调控相结合的收入分配新体制;居民收入状况显著改善。但也出现了劳动报酬在国民收入初次分配中占比过低和收入分配差距过大等问题(郭飞、王飞,2010)。

  我国多次对收入分配政策作出调整,其主导思路有过三次变化。第一次是党的十六大报告以前,我国主张“效率优先、兼顾公平”。十三大报告提出,“我们的分配政策,既要有利于善于经营的企业和诚实劳动的个人先富起来,合理拉开收入差距,又要防止贫富悬殊,坚持共同富裕的方向,在促进效率提高的前提下体现社会公平”。十四大报告提出,“兼顾效率与公平”。十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中则明确提出,“效率优先、兼顾公平”。十五大报告提出,“把按劳分配和按生产要素分配结合起来,坚持效率优先、兼顾公平”。第二次是十六大报告提出,“初次分配注重效率,发挥市场的作用,鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平,加强政府对收入分配的调节职能,调节差距过大的收入”。第三次是十七大报告提出,“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平”。十八大报告延续了十七大报告的理念。

  在具体政策方面,近十年来,政府则采取了一系列措施调整收入分配。主要体现在以下几个方面:

  (一)努力提高农民收入

  2004-2013年间,中央一号文件都面向三农问题,涉及提高农民收入、提高农业综合生产能力、推进新农村建设、加强农业基础设施建设、水利改革、农产品供应等问题。尽管历年一号文件侧重点各不相同,但是其最终落脚点都在于提高农民收入。在党和政府的大力支持下,2004年以后,城乡人均可支配收入差距迅速扩大的趋势基本得到遏制。到2009年之后,城乡收入差距开始有所下降,但是下降的幅度并不突出,城乡收入差距仍较为突出。而改革开放之初,城乡收入差距一度下降到1.86∶1的低位。这表明,城乡收入差距的缩小有赖于政府采取更加有力的政策措施。如表2显示,得益于国家对“三农”的支持,2008年以来,行业间收入差距也逐步缩小,但目前收入差距仍然较大,需要采取更强有力的措施缩小行业间收入差距。

 

 

  (二)贪污腐败治理力度加大

  有学者认为,当前我国权力寻租行为呈现出范围更广、行政级别更高、租金规模更大和方式更隐蔽等特点,而权力寻租者攫取的收入属于非法收入,是我国当今社会中黑色收入的主体(郭飞、王飞,2010)。非法收入是我国政府坚决打击的目标,党的十五大报告首次提出,要“取缔非法收入,对侵吞公有财产和用偷税逃税、权钱交易等非法手段牟取利益的,坚决依法惩处”。此后,十六大报告、十七大报告和十八大报告都提出要“取缔非法收入”。近年来,党中央和国务院颁布了一系列法律法规,加大了对非法收入和贪污腐败问题的治理。2003年颁布实施了《中国共产党党内监督条例(试行)》,是我党第一部系统规范党内监督工作的基本法规。2004年发布了《中国共产党纪律处分条例》。2005年颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。2007年10月,在党章中增加了“党坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,建立健全惩治和预防腐败体系”的内容。同月,十七大报告中首次把反腐倡廉纳入党的建设。2008年,中央政治局审议通过并颁布《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》。2010年发布了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》,同年还印发了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。据统计,2003-2007年间,我国司法机关查处因权力寻租涉嫌犯罪的省部级以上干部35人(郭飞、王飞,2010)。

  (三)工资制度改革

  在工资制度改革方面,主要采取了四个方面的措施(杨宜勇、高言,2012):一是,规范国有企业负责人薪酬管理制度。2009年,人力资源和社会保障部等部委联合下发了《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》,旨在限制国有企业负责人的高工资。二是,推进机关和事业单位工资制度改革,推进公务员工资透明化和在事业单位实施绩效工资制。三是,推进实施集体合同制度,指导企业建立职工工资随经济效益协商调整的机制,积极落实最低工资制度。2004年3月1日,《最低工资规定》实施,各地可根据规定的测算方法设定不同的最低工资标准,并且每两年至少调整一次。2012年,23个省份调整了最低工资标准。2008年以来,全国最低工资标准年均增幅12.6%(赵鹏,2012)。四是,通过各种措施加强调节垄断行业收入,如加强监管垄断行业收入等。表3显示了不同部门在职职工平均工资差距的情况,表明不同部门工资差距扩大的趋势基本得到控制。

 

  (四)个人所得税改革

  2011年9月1日,新修订的《个人所得税法》正式实施。自20世纪80年代以来,我国先后进行了六次个税改革。但是前五次改革主要着眼于完善税制和降低税负,对收入分配的调节作用不大(崔军、朱志刚,2012)。2011年《个人所得税法》实施后,全年个人所得税收入减少1 600亿左右,占2010年所得税的46%。2011年的改革,将使得纳税面由28%下降到7.7%,个人所得税纳税人数由8 400万减少至2 400万,共减少6 000万人。尽管此次个人所得税改革影响范围较广,但是由于个人所得税不到税收总额的7%(见表4),所以对收入分配的调节力度不太大。

 

  (五)社会保障制度建设

  近些年,国家大力加强社会保障制度建设。2003年建立了新型农村合作医疗制度;2005年建立了农村医疗救助制度;2007年建立了城镇居民基本医疗保险制度;2007年建立了农村最低生活保障制度;2009年建立了新型农村养老保险制度和城乡最低生活标准正常调节机制;2011年建立了城镇居民基本养老保险制度。此外,自2005年起,连续9年提高退休职工养老保险待遇。近年来,我国财政用于社会保障的支出大幅度增加,由1998年的595.63亿元,增加到2011年的9 081.4亿元,分别占当年财政总支出的5.16%和10.14%。根据历年中央和地方预算执行情况以及中央和地方预算草案的报告,2008-2011年间中央财政收入增长率分别为17.5%、9.8%、18.3%和20.8%,中央财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业方面的民生支出的增长率分别为29.2%、31.8%、19.9%和30.3%,民生支出增长率远高于财政收入增长率。

  (六)住房保障制度建设

  20世纪80年代以来,我国开始了住房私有化改革,房地产业目前已经成为国民经济发展的重要支柱。然而,由于存在低价出售公有住房等诸多问题,住房改革对我国收入分配差距产生了不利影响,成为了扩大收入分配差距的重要诱因(郭飞、王飞,2010)。据调查,1995-2002年间城镇居民人均房产在人均财产总额中所占的比重从43.7%增至64.39%。2002年,最富的20%的人口拥有52.36%的房产,最穷的20%的人口仅拥有1.52%的房产(李实、史泰丽,2008)。21世纪以来,随着房地产价格飙升,导致大量人群买不起房、租不起房,产生大量社会问题。近些年,政府建立了经济适用房、限价房、廉价房、公共租赁房、廉租房等住房保障制度,以保障中低收入群体住房权益。2009年和2010年,在中央政府公共投资安排中就分别投入保障性住房建设(包括农村危房改造),资金高达493亿元和632亿元。

  综上,我们可以看出,21世纪以来城乡收入差距(参见表1)、城镇内部收入差距(参见表5)、农村内部收入差距(参见表6)、地区间工资差距(参见表7)、部门间工资差距(参见表3)和行业间收入差距(参见表2)迅速扩大的趋势都得到扭转。自2008年以来,上述收入分配差距多数都缩小了,这表明近年来我国收入分配状况有所改善。但也要看到,上述差距并没有显著下降,仍维持在较高的水平上。总体而言,我国当前收入分配差距继续扩大的趋势得到扭转,但力度尚不足,未能有效改善收入分配状况。

 

  最近,国家统计局公布了2003-2012年间中国全国居民收入的基尼系数。根据国家统计局(2013)的数据,我国基尼系数2003年是0.479,2004年是0.473,2005年是0.485,2006年是0.487,2007年是0.484,2008年是0.491。2008年后,基尼系数逐步回落,2009年是0.490,2010年是0.481,2011年是0.477,2012年是0.474。国家统计局的数据也显示,2008年以来,我国收入分配差距迅速上升的趋势得到扭转,并逐步降低,但仍处于较高的水平上。

  三、中国收入分配政策调整建议

  上述分析显示,最近几年我国采取了一系列措施调整收入分配,基本遏制住了收入分配差距继续扩大的趋势,但力度仍不够。为此,未来可以采取以下措施提高收入分配政策调整的力度。

  (一)实行“两步走”

  改革开放以来,我国收入分配差距不断扩大。根据程永宏(2007)对我国基尼系数的计算,80年代早期,我国基尼系数一度有所下降,之后一直处于扩大趋势,由1981年的0.2927扩大到2004年的0.441 9。因此,要实现共同富裕,解决收入分配差距过大的问题,第一步是要采取措施逆转收入分配差距继续扩大的趋势,只有先遏制住收入差距继续扩大的趋势,才能谈缩小收入分配差距。根据表1—表7所示,第一步已初见成效,但收入分配差距仍较明显,下一步应是要采取有力措施缩小收入分配差距。

  (二)切实提高“两个比重”

  2012年,温家宝总理在《政府工作报告》中提出,“努力提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重”。我国一直强调多种分配方式并存,强调生产要素平等参与分配,但改革开放以来,我国居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重不断下降。根据白重恩等人(2009)的分析(见表8),1993年以来,我国居民收入在国民收入分配中的比重由63.19%下降到2007年的50.63%,下降了12.56个百分点,而企业和政府所占份额则分别上升了4.82和7.75个百分点。根据谷亚光(2010)的计算,改革开放以来,劳动报酬在初次分配中的比重不断下降,由1978年的53.12%下降到2007年的39.74%,29年间下降了13.38个百分点。而在市场经济成熟的国家,劳动报酬总额约占国内生产总值的54%~65%,在美国则为70%左右(白暴力,2008)。这主要是因为改革开放以后,我国企业改革中的利润侵蚀了工资。利润侵蚀工资表现为压低职工(特别是农民工)工资,克扣和拖欠工资,以及最低工资标准偏低。因此,提高“两个比重”将有力改善我国收入分配状况。

 

  (三)稳定实现“两个同步”

  改革开放以来,我国城市居民人均可支配收入增长了63.5倍,农村居民人均可支配收入增长了52.2倍,而同期人均国内生产总值增长了92.3倍,城乡居民人均收入增长速度小于经济发展速度。表9显示,2001年以来,大部分时期的城乡居民人均可支配收入增长率都小于人均GDP增长率。“十二五”规划提出,要实现“城乡居民收入普遍较快增加。努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步,低收入者收入明显增加,中等收入群体持续扩大,贫困人口显著减少,人民生活质量和水平不断提高”。实现居民收入的增长和经济发展同步侧重宏观,解决因为经济增长速度过快,未能处理好人与人之间、不同收入群体之间的关系的问题;劳动报酬的增长和劳动生产率的提高同步侧重微观,如果企业的劳动生产率大幅度提高,而劳动报酬不能同步提高,增加的利润就向企业(主)倾斜,从而不利于缩小收入分配差距(杨宜勇,2011)。实现两个同步需要通过两会机制来约束财政收入大大超过GDP增长的情况,劳动报酬增长和劳动生产率提高同步要靠工资集体协商谈判的机制来实现。

 

  (四)顺利完成“两个翻番”

  十八大报告提出,全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标之一是“经济持续健康发展。转变经济发展方式取得重大进展,在发展平衡性、协调性、可持续性明显增强的基础上,到2020年,实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”。国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番,有利于扭转我国长期以来城乡居民人均收入增长速度小于经济发展速度的格局。

  (五)努力缩小城乡、地区、部门和行业差距

  近几年,城乡、地区、部门和行业间差距有所减少,但差距仍然较大。未来城乡间要继续提高支农力度,深化农村改革,加大城市化力度,转移农村剩余劳动力,提高农业现代化程度;引入农业创新科技,改善农村基础设施,改善水利设施,确保农业生产稳定提高;强化城乡基本公共服务均等化,完善农村社会保障制度建设,稳步提升农村居民收入,使其收入增长继续保持或超过城市居民收入增长速度,逐步缩小城乡差距。地区间要充分发挥各地区比较优势,促进中西部地区和东北老工业地区快速发展,加大对上述地区的财政、税收、科技和人才支持力度,缩小地区间差距。部门间要强化工资制度管理,限制过高收入,稳定中等收入,提升低收入群体,推进机关事业单位养老保险制度改革。行业间要改革垄断行业,引入竞争,缩小行业收入差距。

  参考文献:

  [1]白暴力.(2008).让城乡居民收入稳步增长——为什么要深化收入分配制度改革.北京:人民出版社.

  [2]白重恩,钱震杰.(2009).谁在挤占居民的收入——中国国民收入分配格局分析.中国社会科学,4,99-116.

  [3]程永宏.(2007).改革以来全国总体基尼系数的演变及其城乡分解.中国社会科学,4,45-60,205.

  [4]崔军,朱志钢.(2012).中国个人所得税改革历程与展望——基于促进构建橄榄型收入分配格局的视角.经济与管理研究,1,29-37.

  [5]邓小平.(1993).邓小平文选(第3卷).北京:人民出版社.

  [6]郭飞,王飞.(2010).中国个人收入分配改革:成就、问题与对策.马克思主义研究,3,27-40,160.

  [7]国家统计局.(2013).马建堂就2012年国民经济运行情况答记者问,1月18日.

  [8]李实,史泰丽.(2008).中国居民收入分配研究Ⅲ.北京:北京师范大学出版社.

  [9]龙玉其.(2011).中国收入分配制度的演变、收入差距与改革思考.东南学术,1,103-115.

  [10]王小鲁.(2010).我国国民收入分配现状、问题及对策.国家行政学院学报,3,23-27,37.

  [11]王小鲁.(2010).我国收入分配现状、趋势及改革思考.中国市场,20,8-19.

  [12]杨宜勇,高言.(2012).关于整合我国收入保障体系的建议.经济研究参考,49,10-20.

  [13]杨宜勇.(2011).“十二五”期间经济发展方式转变与收入分配制度改革的思考.当代财经,9,5-10.

  [14]赵鹏.(2012).人社部明年主推工资制度改革,有望解决萝卜招聘.京华时报,12月19日.

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