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　　2011年我国提出了单位GDP能耗比上年下降3.5%的节能约束性目标，以及相应的二氧化碳减排强度目标，并在原有二氧化硫、化学需氧量两项污染排放物约束性目标的基础上，新增了氨氮化物、氮氧化物排放两项约束性目标，即2011年上述四项主要污染物排放量均比上年减少1.5%。但2011年节能减排目标任务完成得不够理想：二氧化硫、化学需氧量、氨氮化物排放量分别下降2.2%、2%、1.52%，超额完成年初设定的下降1.5%的目标；全国万元GDP能耗仅下降2.01%，与年初制定的3.5%的节能目标有较大差距；与能源消耗强度密切相关的单位GDP二氧化碳排放强度目标任务没有完成；氮氧化物不降反升，增长了5.73%。

　　分区域来看，不同区域的节能减排完成情况存在较大差异。在节能目标实现方面，东部地区略好于中西部地区；在减排目标实现方面，除二氧化硫外，东部地区整体好于中西部地区。这与我国各区域所处的经济发展阶段、产业结构、资源禀赋等方面存在差异密切相关。因此，有必要从区域角度提出针对性对策，以更好地实现“十二五”节能减排目标。

　　一、2011年我国不同区域节能减排目标完成情况

　　2011年是“十二五”开局之年，在经过上一个五年计划收官考核之年的压力之后，不少地方节能减排工作有所放松。同时，在经济增速放缓的情况下，不少地方政府为了“保增长”，在耗能较多的重化工业方面大铺摊子，这给节能减排造成了很大的压力。2011年，我国各区域节能减排目标任务完成情况表现出较大的差异。由于各省、自治区、直辖市2012年政府工作报告中关于节能减排目标完成情况的数据统计不全，因此下面主要依据国家发改委公布的《全国各地区2011年前三季度节能目标完成情况晴雨表》和国家环境保护部公布的《环境保护部通报2011年上半年全国主要污染物减排情况》中的相关数据进行分析。

　　表1 2011年我国三大区域节能目标完成情况

　　资料来源：根据各省、自治区、直辖市2012年政府工作报告的相关内容整理而成。

　　(一)节能目标完成情况：东部地区略好于中西部地区

　　国家发改委公布的节能目标完成情况晴雨表显示，2011年前三季度，全国30个省份(西藏除外)有超过一半(16个)未能完成前三季度节能目标。其中，东部地区完成预期节能目标的省份占54.5%，中部和西部地区完成预期节能目标的省份分别占50%、36.4%，可见东部地区节能目标完成情况略好于中西部地区。而且，处于最高预警级别(一级预警)的5个省份中，除海南外，其余均位于西部地区，包括内蒙古、青海、宁夏和新疆，可见西部地区节能形势比较严峻(详见表1)。

　　从全年的情况来看，由于数据不全，无法对东、中、西部的具体差异进行判断。值得关注的是，西部的内蒙古前三季度均处于最高预警级别(一级预警)，节能形势比较严峻，但最终完成了年度任务，这说明其在第四季度采取了力度较大的节能手段。广西和陕西也存在类似情况。这说明西部部分地区对均衡完成全年节能工作的重视程度不够，存在临时突击现象。《2011年中国节能减排发展报告》指出，西部地区已成为我国能源消费第二大区。其中内蒙古、宁夏、新疆等省(区)都是煤化工等高耗能项目集中的地区，高耗能行业的快速发展是其节能减排形势严峻的重要原因。目前西部地区大多处于工业化初期或初期向中期过渡的阶段，如何平衡经济增长与节能减排之间的关系是其面临的重要课题。另外，东部地区的海南省单位GDP能耗不降反升，如果不采取积极措施进行控制，将影响“十二五”节能目标的实现。

　　(二)减排目标完成情况：东部地区整体好于中西部地区

　　2011年上半年，化学需氧量的减排目标仅东部地区完成，二氧化硫的减排目标仅中、西部地区完成。由于氨氮化物和氮氧化物是“十二五”期间新增加的两项约束性指标，全国的相关基础工作还比较薄弱，有的减排措施还没有到位，有的设施虽已建成但要发挥作用还需一段时间，因此这两项减排目标完成难度较大。相对而言，氨氮化物减排目标东部完成情况最好，其次是中部和西部；氮氧化物排放量不降反升，西部地区排放量增长最快，其次是东部和中部(判断是否完成减排目标按“各污染物同比下降1.5%的平均水平”为衡量指标)。总体来说，除二氧化硫外，东部地区减排目标完成情况整体好于中西部地区(详见表2)。

　　从全年的情况来看，东部地区在政府工作报告中明确表明已完成减排目标的省份有天津、河北、上海、广东、海南；中部地区有山西、吉林、黑龙江；西部地区有内蒙古、广西、四川、贵州、云南、西藏、陕西(详见表3)。但《环境保护部通报2011年上半年全国主要污染物减排情况》中的数据显示，氮氧化物的排放量除北京2011年上半年同比下降3.18%、西藏保持不变外，其余省份均同比上升，且上升幅度普遍在3%以上(云南除外，上升1.01%)，最高的福建上升了19.97个百分点。据此可以推断，大多数省份2011年度氮氧化物减排目标可能很难完成，但现有明确表示完成减排目标的省份有15个。可能的原因是，大多数省份的减排指标还停留在化学需氧量、二氧化硫两项主要的污染物减排指标上，而对新增加的氨氮化物和氮氧化物两项约束性指标重视不够。

　　表2 2011年上半年我国三大区域主要污染物排放量

　　数据来源：环境保护部网站：环境保护部通报2011年上半年主要污染物减排情况。

　　表3 2011年我国三大区域减排目标完成情况

　　资料来源：根据各省自治区、直辖市2012年政府工作报告的相关内容整理而成。

　　二、造成我国节能减排区域差异的原因

　　(一)各地区处于不同的经济发展阶段

　　地方政府实施节能减排的力度主要受经济发展水平的制约，具有明显的区域性。我国东部地区处于工业化中后期阶段，工业逐渐让位于服务业，中西部地区目前正处于工业化初期或初期向中期过渡的时期，工业所占比重较高。而工业用电是拉动能源消费增长的主要因素，据能源专家测算，2011年前三季度工业用电增长拉动能源消费增长5.2%，占工业产值70%的高耗能工业在前三季度拉动能源消费增长12.7%。因此，中西部地区相对于东部地区来说，节能减排压力更大，尤其是内蒙古、宁夏、新疆等煤化工高耗能项目集中的地区更是如此。

　　(二)东部地区“三高”产业加速向中西部地区转移

　　随着经济结构调整压力的加大，东部地区加快了向中西部地区转移产业的步伐，转出的大多是“高消耗、高排放、高污染”的重化工项目。西部地区一些地方政府出于加快发展经济、实现赶超发展的考虑，对“三高”产业基本吸收，有的地区甚至为了承接东部产业转移不惜展开恶性竞争，如采取各项优惠政策承接产业转移，这使得中西部地区节能减排任务完成难度加大。

　　(三)不同地区节能减排技术和管理经验存在差异

　　与中西部地区相比，东部地区经济发展水平较高，财政收入相对充裕，因此在节能减排技术和管理投入方面力度较大，节能减排成效相对显著。中西部地区由于财力有限，对节能设备改造和节能技术创新投入不够，加之人力资本和管理经验相对欠缺，导致能源资源等利用效率较低，能耗和污染增加较多。

　　(四)中西部地区面临更大的经济发展压力

　　东部地区一方面具有明显的区位优势，另一方面又得改革开放风气之先，因而率先发展起来，如今大多已积累了较雄厚的经济基础，逐步具备了降低经济增长速度、加快经济结构调整、加大节能减排力度的条件。而西部地区则有所不同，除了拥有部分资源优势外，其他先天条件不足，改革开放相对滞后，经济发展明显落后，脱贫致富压力较大，因而面临着更大的经济发展压力，对节能减排的重视程度就相对较轻。

　　三、我国节能减排在区域方面存在的主要问题

　　(一)节能减排指标的区域分配方式较为粗略

　　以“十二五”节能约束性指标为例，中央政府将全国31个省、自治区、直辖市划分为5类地区，每类地区确定一个节能指标，其单位GDP能耗降低率分别为10%、15%、16%、17%、18%。虽然考虑了各地区经济发展阶段、经济发展水平和“十一五”节能目标完成情况的差异，但仍然显得过于粗略，未能充分体现地区针对性和差异性，这既不利于能源资源利用效率相对较低的中西部地区加快发展，也不利于东部沿海地区进一步发挥竞争优势、实现优化发展。

　　(二)各区域节能减排措施未很好地结合地方实际

　　梳理各地区2011年国民经济和社会发展计划草案的报告中关于节能减排的政策举措，基本上可归纳为以下四方面：一是严格落实目标责任制；二是大力实施工程减排、结构减排和管理减排；三是进行污染治理和生态环境保护；四是开展循环经济和低碳经济试点。各地区一般是将中央的节能减排措施进行照搬和落实，缺乏结合地方实际、有针对性和创新性的、能较好发挥地区比较优势的新举措和新思路。

　　(三)区域间缺乏畅通的节能减排沟通机制

　　东部地区在节能减排技术和管理方面有很多值得中西部地区借鉴的经验，中西部地区能源利用效率较低、节能减排潜力较大。促进东部和中西部地区间合作有助于节能减排技术的传播和扩散，有利于发挥各自比较优势、实现全国节能减排目标。但由于地方行政区划的障碍，目前我国尚未建立起畅通的区域间节能减排的沟通机制和互助机制，影响了节能减排政策的整体实施效果。

　　四、基于区域差异的节能减排对策建议

　　(一)确定差异化的区域节能减排目标

　　中央政府在分解各地的节能减排目标时不宜“一刀切”，应根据地区经济发展水平、产业结构特点、节能潜力、环境容量等进行综合考量。建议在原有五个等级基础上进一步细化节能减排目标，按照“共同但有区别的责任”原则，对东部沿海地区进行重点控制，严格落实节能减排目标，对中西部地区的节能减排适当放宽，并分出更多的等级，制定出更细的分级标准。

　　(二)制定和完善区域间转移支付制度

　　加大中央财政对中西部地区的投入力度，支持其通过强化监督管理、加快节能减排技术创新和推广应用、加大脱硫设施建设力度等方式，调整产业结构，提高能源利用效率。建立并完善地方政府间节能减排的横向财政转移支付制度，加大东部发达地区对西部落后地区的对口援助和支持力度。

　　(三)因地制宜开展节能减排实践

　　将国家节能减排方案与地方实际相结合，有针对性地制定区域节能减排政策。各地要充分利用国家给予的各项政策合理安排节能减排重点领域和工程。如循环经济和低碳发展试点省市可率先进行循环经济、低碳发展、碳交易市场探索，为节能减排另辟新径。江西、山西等省份可分别以《鄱阳湖生态经济区规划》、《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区规划》等为契机，探索具有地方特色的节能减排路径等。

　　(四)建立区域间节能减排沟通机制

　　为了做好区域间节能减排协调工作，建议设立由国家发改委负责的区域间节能减排协调机构，各省节能减排主管领导为协调机构成员。通过建立节能减排通讯机制和举办节能减排工作联席会议等，各省交流节能减排工作经验。可要求那些开展国家循环经济试点、排污权交易试点、低碳发展试点、碳交易试点等国家试点的地区定期公开发布节能减排等方面的信息。

　　（作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）

责任编辑：晓雁