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国务院发展研究中心“中小企业发展新环境新问题新对策”课题组
内容摘要：目前，我国促进中小企业发展的政策法规体系逐步形成：促进中小企业发展的政策法规体系框架基本建立，中小企业政府管理体制进一步完善，各方面工作蓬勃开展，有力地促进了中小企业的发展。然而，对中小企业地位和作用的认识还有待进一步提高，现有政策法规的科学性、系统性和针对性不足，一些涉及中小企业的基本制度建设还不健全，现有政策法规内容还存在缺失，现有政府管理体制有待进一步理顺和加强。为此，本文提出了进一步完善我国中小企业政策法规体系的相关建议。
关键词：经济管理，中小企业，政策法规
中小企业对促进经济发展、社会就业、技术创新及社会和谐稳定等方面发挥着重要作用，但往往由于内外部原因面临种种困难，处于弱势地位。世界各国纷纷制定促进中小企业发展的法律法规与政策措施，建立相应的政府机构积极推动实施。我国在这方面近年来也取得了长足进步。
一、我国促进中小企业发展的政策法规体系逐步形成
从上世纪90年代中后期开始，我国陆续出台了一系列法律法规及相关政策，扶持中小企业发展的政策法规体系逐步形成。
（一）我国促进中小企业发展的政策法规体系框架基本建立
我国自
至今，有关部门已出台了18个针对“国发36号文件”的配套文件，山东等11个省区市已出台了具体政策和实施办法。已有23个省区市出台了促进中小企业发展的地方法规，如江苏、浙江、辽宁等省出台了《促进中小企业发展条例》。各部门与各地区在具体政策措施层面形成了非公经济发展、财税扶持、金融信贷、科技创新、创业就业、服务体系、市场开拓等七大方面的扶持政策，我国促进中小企业发展的政策法规框架已经基本建立。
（二）我国中小企业政府管理体制进一步完善
我国专门针对中小企业的政府行政管理体制始于1986年3月在原国家经委内设立的中小企业对外合作协调小组，专门的政府机构则源自于1998年原国家经贸委中小企业司的设立。经过多年的改革调整，目前我国针对中小企业的政府管理体制逐步完善，如图1所示。
2009年12月，为加强组织领导和政策协调，国务院成立了由张德江副总理任组长、16个部门组成的促进中小企业发展工作领导小组。工信部中小企业司是全国中小企业工作的具体指导部门，其职能是“承担中小企业发展的宏观指导，会同有关方面拟订促进中小企业发展和非国有经济发展的相关政策和措施；促进对外交流合作，推动建立完善服务体系，协调解决有关重大问题”。此外，涉及中小企业工作的主要部委还有科技部等九个部门，职能各有侧重。在地方政府层面，与工信部中小企业司相对应的有中小企业厅（局、处）等专门机构来负责促进中小企业的发展；与科技部等九个部门相对应的地方政府相应机构，也参与了对中小企业的促进发展工作。
图1 我国中小企业的政府管理体制示意图
目前，我国已经形成了由国务院高层领导挂帅的“促进中小企业发展工作领导小组”统筹、以工信部为主、科技部等其他九个部委各有侧重、地方政府省地县三级分别有相应机构的中小企业政府管理体制。
（三）各方面工作蓬勃开展，有力地促进了中小企业的发展
着力改善中小企业的发展环境。国务院对160万件法规、规章、政策性文件进行了清理，对其中限制中小企业和非公经济发展的6000多项（件）予以废除或修订。有关部门组织清理行政事业性收费，整治乱收费，减轻了企业负担。2009年国家取消和停止征收的100项行政事业性收费，每年减免金额约360亿元；2011年进一步取消31项行政性事业收费，每年可减免金额约50亿元。
不断加大对中小企业的财税扶持力度。为促进中小企业发展，尤其是减轻国际金融危机冲击的影响，国家出台了一系列税收优惠政策，如增值税小规模纳税人的征收率由6%、4%统一降至3%，小型微利企业适用20%的所得税税率等。同时，各级政府不断增加支持中小企业发展的财政投入，2010年全国直接扶持中小企业的财政投入达400多亿元。
努力改善中小企业金融服务。各商业银行和股份制银行设立了小企业金融服务专营机构，社区银行、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、信用担保公司等地区性中小金融机构也得到稳步发展。中小企业信用担保机构由2000年的97家快速发展到2010年的5547家，累计担保112万户。同时，股票、债券等直接融资渠道也不断拓宽。2010年金融机构加强了对中小企业的金融服务，实现了“小企业信贷投放的增速要确保不低于全部贷款增速，信贷投放的增量要确保不低于上年”的“两个不低于”目标。金融机构面对中小企业的金融服务质量不断提高。
大力推动中小企业技术创新。相关部门利用资金补贴、税收减免、风险投资等手段，在创业孵化、技术研发、技术服务、设备采购、标准制定、产学研合作、新技术产业化等各个环节，对创新型中小企业给予支持。过去10年中央财政向科技型中小企业技术创新基金累计投入76.5亿元，资助创新型中小企业1.2万家。各级地方政府也普遍加大了对创新型中小企业的支持力度。
积极开展以创业带动就业。国家自2003年开始开展“创办小企业，开发新岗位，以创业促就业”工作。“十一五”期间，国家安排专项资金支持小企业创业基地建设，开展创业培训110万人次，引导支持下岗失业人员从事个体经营共计783万人，帮助93万名高校毕业生设立个体私营企业。
加快构建中小企业服务体系。在各地区各部门的共同努力下，我国初步建立了中小企业服务体系构架，全国范围内政府扶持的服务机构已由2000年的33家发展到2009年的818家，近三分之一的省区市建立了省、市、县三级政府服务网络，为中小企业提供创业辅导、人员培训、管理咨询、融资担保、技术服务、法律服务、对外合作等服务。
积极鼓励中小企业开展国际化经营。有关部门加强了中小企业领域的国际合作与交流，重点关注中小企业市场开拓、区域合作、展览展销、信息咨询、知识产权保护、应对贸易摩擦等方面的问题。政府设立的中小企业国际开拓资金支持中小企业赴境外参展、参会、宣传、市场考察、产品认证、电子商务等，2010年共支出18.8亿元，直接受益企业达到5万家。
二、促进中小企业发展的政策法规体系尚存不足
虽然我国促进中小企业发展的政策法规体系框架基本建立，工作取得了较大成绩，但还存在一些不足，有待进一步完善。具体表现在以下方面：
（一）对中小企业地位和作用的认识还有待进一步提高
从国际经验来看，世界主要国家都对中小企业的重要地位和作用给予高度重视，并在法律中明确阐述。如美国的《联邦小企业法》指出“小企业实现完全竞争是保证公民创造性及个人价值甚至国家安全实现的重要保障”；日本的《中小企业基本法》把中小企业看成是“创造新产业、创造就业机会、促进市场竞争和搞活区域经济的主体”。而我国的《中小企业促进法》仅表明“为了改善中小企业经营环境，促进中小企业健康发展，扩大城乡就业，发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用”，中小企业定义中仅提到“有利于满足社会需要，增加就业，符合国家产业政策”。对中小企业地位和作用的认识不足，以及现行体制机制的制约，使各地区、各部门对中小企业还存有规模歧视和所有制歧视，偏好大企业、国有企业和三资企业，直接影响了相关政策的执行及其效果，导致对中小企业发展的重视仍然不够，中小企业占绝大多数的非公经济发展仍然存在“玻璃门”、“弹簧门”等现象。
（二）现有政策法规的科学性、系统性和针对性不足
现有中小企业政策法规体系的科学性、系统性在一定程度上存在不足，缺乏中长期、系统性的规划。另一方面，目前的政策法规仍不完善，缺乏相关的配套政策法规，许多条款在执行中难以把握，操作上有较大难度。两个“非公经济36条”和“国发36号文”，总体上来说是比较原则的纲领性的政策文件，要确保国家政策真正落到实处，还需要制定各领域的细化的法规政策。此外，现有政策法规的针对性也有所不足。例如，按照现行划型标准，我国企业构成的大部分是小企业，但各项政策在实际操作中对中小企业进行扶持时，政策受益者往往是资产和盈利能力明显占优的中型企业，更需要资助的小型、微型企业则受益很少。
（三）一些涉及中小企业的基本制度建设还不健全
一是中小企业统计监测制度仍不完善。国务院《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》提出，要“建立中小企业统计监测制度”，但与中小企业日益发展壮大的情况相脱节的是，目前我国尚未形成统一的中小企业统计体系，有关部门也未建立中小企业统计监测系统。国家统计局将规模以上工业企业标准从产值500万元上调至2000万元，不利于中小企业统计监测。
二是我国政府部门缺乏针对中小企业政策落实的追踪考核机制。从国际经验来看，美国利用政府机关和国会间的制衡关系来保证小企业政策实施效果，同时美国联邦政府小企业管理署在各自的政策领域都设定了目标和绩效，并进行评价；日本对政策进行事前和事后评估，并通过提高政策制定和实施过程的透明度来提高政策的实施效果；欧洲各国对政策实施效果的评定已进入常规化，欧盟1999年建立了外部评价机制，利用第三方机构实现对政策的客观性评价。我国在这方面则存在明显欠缺。
三是针对中小企业的政策法规宣传力度有待进一步加强。我们在调研中发现，相当多的中小企业对国家出台的各类优惠政策并不清楚，未能申请进而享受相关扶持，少数企业则长期享受优惠政策。这其中既有中小企业能力不足的原因，更重要的是政府部门对法律法规政策宣传力度不够、服务不到位。
（四）现有政策法规内容仍有缺失
一是缺乏中小企业区域政策。我国地域辽阔，经济社会发展极不平衡问题突出，但中小企业政策缺乏地域性、差别性。而其他国家往往有这方面的法律法规与政策，如韩国的《地区均衡发展和促进地区中小企业法》和《地区担保基金》就通过促进地区性中小企业的发展，达到大城市和省之间的均衡发展等作了专门规定，值得我们借鉴。
二是缺乏规范大型企业与中小企业公平竞争方面的法律法规政策。大企业实力雄厚，竞争力强，在市场竞争中往往容易通过市场垄断来打压、限制中小企业的发展。而发达国家如日本就有专门限制大企业压制小企业发展的一些法律，包括为确保超市周围的中小商业经营活动能够正常发展而制定的《关于调整大规模零售店事业活动的法律》（俗称《大店法》）等，以此规范大企业与中小企业关系，促进公平竞争。
（五）现有政府管理体系有待进一步理顺
当前，在中小企业的管理上，从中央到地方还没有形成规范有效的政府管理体系。在国家层面上，负责全国中小企业工作的机构是工业和信息化部中小企业司，相对其管理服务的对象——量大面广的中小企业来说，无论是机构规格、人员编制，还是职能设置都有待进一步理顺和加强。从国际来看，很多国家的中小企业政府管理部门力量都相当强，如美国联邦政府小企业管理署有2000多人，仅小企业维权办公室就有40多人，该办公室的首席法律顾问由总统任命、参众两院确认[①美国相关情况根据美国联邦政府小企业管理署高级经济师刘鹰女士介绍。]。与我国工信部中小企业司相比，日本中小企业厅在机构设置上不仅更为全面、具体，而且有相关课室使其更容易与其他部门沟通协调，如金融课等。在人员编制上，日本中小企业厅有196人，是我国中小企业司24人的8倍多。相比之下，我国工信部中小企业司的机构设置和人员编制都亟待加强（如下图所示）。
在地方层面，我国省、市、县各级中小企业主管部门机构设置也存在机构不统一、协调不顺畅的问题。在机构设置上，省区市一级负责中小企业工作的部门存在经济和信息化委员会、工业和信息化产业厅（局）、中小企业厅（局）等不同设置；在机构性质上，有政府组成部门，有政府直属机构，还有事业单位性质的；在机构规格上，有正厅（局）建制，也有副厅（局）级别的。市县区一级名称更多，除上面一些名称外，还有经贸局、经发局、工业局等等。各级政府中小企业管理机构的上下不健全、不一致，在一定程度上影响了中小企业工作的高效有序开展。此外，行政资源和管理、服务手段的不足，也制约了各级中小企业主管部门的管理能力和服务水平。
图2 中日两国中小企业管理机构对比示意图
三、进一步完善我国中小企业政策法规体系的建议
针对以上我国中小企业政策法规体系和管理体制存在的不足，建议：
一是进一步提高对中小企业重要地位和作用的认识，尽早制定《中小企业基本法》，明确中小企业的立法宗旨是充分保护中小企业的合法权益，为中小企业发展创造一个自由进退、公平竞争的环境，促进中小企业的健康发展，使中小企业适应不断变化的运行环境，取得更好的经济效益和社会效益。各级地方政府要进一步转变思想观念和政府职能，切实为中小企业服务，从片面追求GDP总量向以人为本的科学发展观转变，从减员增效向扩大就业和再就业转变，从重视大企业发展向大中小企业发展并重转变，从控制和管理向服务和支持转变。
二是尽快制定较为长远、系统、科学、稳定的中小企业发展规划，进一步完善《中小企业促进法》的配套法律法规，进一步推进制定各领域促进中小企业发展的细化的法规政策，弥补现有政策存在的缺失。建议我国制定出台中小企业区域政策；尽快出台创造公平竞争环境的准入、融资、信贷等领域的竞争政策和规制垄断政策、基础设施和垄断领域公私合营特许经营（PPP）法律；尽快出台新的中小企业划型标准，制定明确针对小型、微型企业的扶持政策。
三是进一步加强基础性工作，完善中小企业统计监测制度和政策执行追踪考核机制，并加强政策法规的宣传与服务力度。要建立和完善对中小企业的分类统计、监测、分析和发布制度，加强对规模以下企业的统计分析工作，及时、准确、全面地反映中小企业发展动态，为领导决策和社会发展提供科学依据。同时，我国政府部门应借鉴国际经验，建立相应的政策执行追踪考核机制，加大对政策执行和反馈的监督力度，切实为中小企业发展营造良好环境。此外，有关部门应加强法规政策的宣传力度，积极汇总相关信息，编写《中小企业服务资源手册》，向广大中小企业免费发放，明确告知广大中小企业可享受哪些优惠政策和服务，并明确告知申请流程和方式方法，并可设置专门机构或专人加以辅导。
四是进一步加强和完善中小企业管理体制。按照进一步明确职责，改善协调机制、强化基础的原则，加强和完善中小企业政府管理体制，建立协调顺畅的工作机制。就此提出三点建议：（1）在现行管理体制架构下，充分发挥“促进中小企业发展工作领导小组”的领导作用，在各部门“三定方案”的基础上进一步明确和细化各自职责，重点加强和完善部门间的协调机制。（2）在借鉴国际经验和考虑我国中小企业量大面广国情的基础上，将现有中小企业管理机构升格，增加编制，充实力量，加强中小企业工作。（3）时机成熟时，可考虑设立高规格、有权威的专门机构，专司全国中小企业的管理和协调工作，并引导推动各地理顺中小企业的政府管理体制，从而建立起国家、省、市、县上下统一、协调一致、运转高效的中小企业管理体系。
责任编辑：奇奇
