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构建南京都市圈“跨省级行政区区域治理”协同机制与创新模式
2022年07月06日 16:52 来源:中国社会科学网 作者:杜栋 字号
2022年07月06日 16:52
来源:中国社会科学网 作者:杜栋
关键词:南京都市圈;区域治理

内容摘要:

关键词:南京都市圈;区域治理

作者简介:

  南京都市圈是长三角城市群的重要组成部分,也是我国最早启动建设的跨省都市圈。根据《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,按照《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》要求,《南京都市圈发展规划》得到国家发改委批复并正式公布,标志着南京都市圈历经多年推动建设后正式上升到国家层面。《南京都市圈发展规划》的目的在于推动南京都市圈高质量发展,建设具有国际影响力的现代化都市圈。

  目前,南京都市圈的整体实力、空间效率、同城化水平等与发达国家成熟都市圈相比仍有一定差距,特别是城市间分工协作水平有待提升,成本共担、利益共享的合作机制和常态化协商机制等尚未完全形成。探索南京都市圈城市间协同发展之路,形成“跨省级行政区区域治理”创新模式,为我国现代化都市圈建设积累经验、提供示范,是摆在我们面前的重要课题。

  一、关于南京都市圈建设的研究回顾

  早在2002年12月,江苏省人民政府就批准了《南京都市圈规划》。迄今为止,已有不少学者从不同视角、不同方面对其展开了研究。

  徐惠蓉谈论了南京都市圈的构思。张伟研究了南京都市圈的空间结构。陈必峻、孙覃玥强调用科学发展观打造南京都市圈,指出必须在统筹上下功夫。张伟、黄瑛讨论了南京都市圈的功能定位。张颢瀚、孟静探讨了南京都市圈的功能变化和空间整合。杨春雷对南京都市圈各成员生产要素禀赋做了差异分析。刘志甫以南京都市圈为例,讨论了都市圈经济形成中的政府定位。王安平讨论了南京都市圈建设中城市间的合作与博弈问题。臧磊、杨山、周蕾探讨了南京都市圈产业效率演化及空间差异。王兴平、朱凯以南京都市圈为例,对都市圈创新空间的类型、格局与演化进行了研究。夏永祥、曹玉华从地缘经济视角研究了南京都市圈城市空间经济联系。郜俊成、彭佳、徐闯闯讨论了一体化趋势下的南京都市圈综合交通体系构建。黄琴等展开了南京都市圈环境风险管控协作机制研究。等等。

  总的看来,学界关于南京都市圈建设的研究已经取得一定的成果。学者们的研究视域不一,从研究的深度和广度上都还有很大的挖掘空间。都市圈跨省级行政区治理尚缺乏相关经验。进一步讲,南京都市圈地跨苏皖两省,基础设施一体高效、创新体系协同共建、产业专业化分工协作、公共服务共建共享、生态环境共保共治等,需要尽快推动。

  二、可借鉴的理论和研究的技术路线

  (一)跨域治理与协同治理

  鉴于本研究问题属于跨省级行政区区域治理,这里先谈谈跨域治理的研究。张成福、李昊城、边晓慧在《跨域治理:模式、机制与困境》一文中,将跨域治理主体定义为两个或两个以上,包括各级政府行政职能部门、社会企业、第三方机构及公民自发成立的各种社会团体。跨区域治理具有多元性、跨域性、互动性、网络化、前瞻性和战略性六大特征。跨域治理机制模型包括八项基础机制内容,即任何跨域治理机制都至少应该包括利益机制、互动机制、沟通机制、协商机制、信息机制、资金机制、规划机制、评估机制八个板块。跨域治理实现了政府、企业、非政府组织和公民社会的网络化互动协作治理,成为解决区域问题和实现区域可持续发展的有效治理模式。在这里,利益相关主体参与的广度和深度如何?协调方式的效果如何?如此等等,都对我们研究南京都市圈跨域治理问题具有很好的借鉴意义和参考价值。

  进一步看,在对多中心主体参与治理的理论研究中,协同治理已成为国外治理理论前沿的关注所在。我国学者通过译介国外相关研究成果并结合中国治理实践,同样兴起了对蕴含“协同性”而非“竞争性”理念的崭新治理形态的讨论和探索。协同治理倡导治理主体的多元性、平等性、协同性和有序性,通过系统内各要素或子系统之间的相互协作产生集体效应。其中,参与主体的多元性、治理过程的协同性以及治理结果的超越性,是协同治理概念中不可或缺的核心要素。

  (二)协同惰性与协同优势理论

  《南京都市圈发展规划》的目的在于推动南京都市圈高质量发展。在调研中发现,推进都市圈高质量发展进程中,城市间协同“惰性”依然存在并且很严重,都市圈区域协同治理的水平和能力尚有很大提升空间。协同惰性概念来源于协同优势理论,这里主要罗列西方学者关于协同优势理论相关的研究情况。

  1.协同惰性是与协同优势相对应的一个概念。Huxham认为,协同惰性(collaborative inertia)表现在以下三个方面:协同行为并未取得比较显著的绩效成果,取得成果的效率过于低下,或者为取得成功所付出的代价过大。

  2.胡克斯汉姆曾指出,造成协同惰性的原因很多。要回答这些问题,需要以协同惰性的承载体——协作体系的本质作为研究的逻辑起点。

  3.莫拉维斯克提出,对于一个理想的协作体系而言,其核心要件是建立良性的共同体关系。良性的共同体关系表现在: 互相尊重;关注彼此福利;在共同问题上互相信任;互相关照。

  以上这些研究,无疑对我们研究南京都市圈的建设现状,分析存在的问题和探讨其如何高质量发展,具有一定的帮助作用。

  (三)构建相应的协同机制与创新模式

  研究思路如下:首先,对南京都市圈发展现状进行深入调研,凝练出研究的主要问题——城市间的协同发展问题;其次,了解南京都市圈城市间协同惰性的表现,进行原因分析,并利用约束理论(即识别出在实现目标的过程中存在着哪些制约因素,并进一步指出如何实施必要的改进来一一消除这些约束,从而更有效地实现目标)给出解决路径;再次,借助跨域治理与协同治理理论,一般性地给出推进南京都市圈区域协同治理的策略;最后,总结形成都市圈“跨省级行政区区域治理”创新模式。

  1.南京都市圈高质量发展的现状调研与问题分析

  南京都市圈概念的提出已经有很长时间了,在新的历史背景下(明确高质量的要求和同城化的方向),首先要深入细致地开展南京都市圈高质量发展的现状调研。在此基础上,进一步分析南京都市圈“跨省级行政区区域治理”存在的主要问题——城市间的协同发展。

  2.南京都市圈城市间的协同惰性表现、制约因素与解决途径探讨

  南京都市圈高质量发展的关键是跨省级行政区区域治理,特别是区域城市间目前还存在明显的协同惰性。结合南京都市圈的实际情况,详细分析其城市间的协同惰性表现。协同惰性的表现只是外在的,分析其内在的原因才是关键。在这里,把南京都市圈城市间作为“共同体关系”加以分析,并借助约束理论找出制约因素,给出解决途径。

  3.南京都市圈区域协同治理策略研究

  主要是基于跨域治理理论与协同治理理论,开展南京都市圈区域协同治理策略研究。这些策略务求取得实际成效,包括创新有效管理体制、构建信息共享平台、健全常态化协商机制、形成政策协同机制、建立成本共担利益共享机制等。其中,好的机制设计是跨域协同治理成功的关键。

  4.南京都市圈“跨省级行政区区域治理”创新模式构建总结

  在对其区域治理模式历史演进调研分析的基础上,结合南京都市圈涉及的跨两个省级行政区区域治理特点,以同城化发展为主攻方向,对南京都市圈区域治理创新模式进行总结。包括全面深化改革的动力引领作用,破解行政壁垒和体制障碍做法,从区域项目协同走向同城化制度创新,携手周边都市圈共建共享等,从而形成可复制可推广的现代化都市圈先进经验。

  三、研究结论

  学术价值方面:运用协同优势理论并借助约束理论,分析研究南京都市圈城市间的协同惰性表现、制约因素和推进路径,进而应用协同治理理论和跨域治理知识,给出南京都市圈区域协同治理策略,丰富了都市圈区域治理的理论研究。

  应用价值方面:当前,南京都市圈已进入现代化都市圈发展阶段。本研究在对其区域治理模式历史演进调研分析的基础上,总结南京都市圈“跨省级行政区区域治理”模式,不仅有助于支撑长三角城市群建设,而且对我国其他地区现代化都市圈建设也具有参考价值和借鉴意义。

 

  (作者系河海大学系统工程与管理创新研究中心主任、城市和区域高质量发展智库首席专家)

 
 
 
 
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