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夯实乡村治理 助推民族地区乡村振兴
2022年06月20日 17:02 来源:中国社会科学网 作者:何长英 陈丽芳 字号
2022年06月20日 17:02
来源:中国社会科学网 作者:何长英 陈丽芳
关键词:乡村治理;民族地区;乡村振兴;凉山彝族自治州;可能路径

内容摘要:

关键词:乡村治理;民族地区;乡村振兴;凉山彝族自治州;可能路径

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  摘要:目前我国正处于改革的攻坚期,少数民族聚居地区乡村治理的相关问题会直接影响到我国整个乡村振兴战略的推进历程。因此,关注并深入了解少数民族地区的乡村治理现状,分析探讨乡村治理的可能路径,对我国乡村振兴战略的实施和乡村治理的完善极其重要。四川省凉山州作为全国最大的彝族聚居区,是我国极具代表性的民族地区,关于凉山彝族地区乡村治理路径的探究值得被关注与深入研究。本文基于大量的田野调查,通过分析,总结相关材料,试图探讨关于凉山彝族地区乡村治理的可能路径。

  关键词:乡村治理;乡村振兴;凉山彝族自治州;可能路径

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央明确提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。2020年12月28日至29日,习近平总书记在中央农村工作会议中强调,“从中华民族伟大复兴战略全局看,民族要复兴,乡村必振兴”。要“举全党全社会之力推动乡村振兴,促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足”。乡村治理不仅是实现乡村振兴的有力保障,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。党的十九大报告首次将“实施乡村振兴战略”作为现代化经济体系的有机组成部分,之后党和国家制定了一系列关于农村地区发展和乡村基层治理的政策文件,如《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》等。这些政策文件对未来农村治理中的各个方面,如政治、经济和文化的建设都进行了一定的规划和说明,在为农村地区的社会治理提供政策支持的同时也深化了治理体系和治理能力现代化。在乡村振兴战略不断向前推进的进程中,只有将乡村治理中的每一件事,即便是极其微小的事件都处理好、解决好,乡村地区才能更好发展,国家治理体系才能更加完善。凉山彝族自治州作为我国最大的彝族自治州,其乡村治理不容小觑,探讨凉山彝族乡村治理的可能路径具有重要意义。下文将对凉山彝族地区的乡村治理的几条可能路径进行探讨。

明确法理型治理主体的职能,优化其乡村治理结构与治理模式

  本文中,法理型治理主体主要是指乡镇政府和村两委(村中国共产党支部委员会和村民自治委员会)。在凉山彝族乡村社会,乡镇政府和村两委的工作重心和实施工作的方法等都会直接影响到凉山彝族地区的乡村治理,对乡村治理的效果发挥着重要作用。明确二者的乡村治理任务,转变乡镇政府的职能将有利于凉山彝族地区乡村治理的建设,推动乡村社会治理向更好的方向发展。

  (一)优化乡镇政府乡村治理模式

  关于乡镇政府职能的转变,主要指的是治理方式和治理手段的转变。在乡村治理过程中,基层政府应该更加广泛、普遍地使用经济与法律等的职能方式。一方面呼应国家实现治理现代化的要求,另一方面也加强了国家法律等在凉山彝族村落的渗透,使凉山彝族乡村治理慢慢实现现代化。

  当前,在乡村治理过程中经常出现乡镇政府对很多事情大包大揽的情况,同时乡镇政府可能会为了完成上级给予的考核任务,经常将一些事物交给村两委。而村两委需要处理的事务较为繁杂琐碎,俗话说“上面千条线,下面一根针”,为了完成任务,村两委会花费更多的时间和精力在乡镇政府安排的事情上,导致在本村的事务上用心不足,甚至无暇顾及,从而遭到村民的埋怨和反对,激发乡村社会的矛盾。因此,应做好乡镇政府与村两委的事权区分,在遇到重要事务或是村党组织无法独立处理的事务时,乡镇政府可以出面帮助,进行指导。

  (二)明确村两委职责

  村两委作为政府与乡村民众之间上传下达的重要渠道,对凉山彝族乡村社会治理有着不可替代的作用。明确村两委的职责将有利于打开具有内生动力的乡村治理局面。村党支部委员会相当于国家政策宣传的“传声筒”,负责国家政策战略的传达,而村民自治委员会则相当于乡村民众的“发生器”,能够反映出乡村民众的真实想法。二者相辅相成,缺一不可。明确、协调好村两委的权责和工作将对彝族乡村地区的社会治理更好发展具有推动作用。笔者认为要想明确二者的权责,需要做到以下内容。

  首先,需要改进二者的工作方式,确保双方工作的有序进行。改进工作方式的前提是明确划分二者的工作职责。在凉山彝族乡村地区,很多乡村的村书记都是上级组织下派的挂职人员,他们来自各行各业,受教育程度普遍较高,有助于提升乡村地区的社会治理,为乡村治理提供了新生力量。然而,部分挂职的“第一书记”来自与所挂职乡村较远的地区,他们不懂当地的风俗,听不懂当地语言,给他们在乡村的工作带来了一些障碍,这就需要村民委员会的协助。二者在参与乡村治理的过程中可能会产生一些矛盾,此时二者应该协商好,各司其职,协同共进。遇到一些事关乡村民众集体利益的重大事件时,应召开两委联席会议,在会议中进行民主协商,从而达成一致意见。如此既保障了村民当家作主的权利,又保障了基层民主治理正确进行。

  其次,要建构相互监督的分立体系。在划分及处理乡村相关事务时要明确事件的决策、管理和执行等该由谁完成,在具体执行这些工作的过程中做到相互监督。遇到与村民有关的重大事项时村党支部要及时、准确地向上级党组织汇报,村两委要将关乎村民利益的各种政策以及村内“一事一议”的结果向村民公开。遇到村民不能理解或是不同意的事项时,要及时向村民解释并根据村民意见做好相关工作。村两委要“团结作战”,推进凉山彝族地区的乡村治理进程。

增强村民民主意识,提高其自治能力

  在凉山彝族乡村的社会治理中,乡村村民是极其重要的治理主体。乡村治理现代化道路的建设需要村民的积极参与,应增强村民的民主自治意识,让除传统型治理主体以外的其他村民都参与到乡村治理的进程中。

  (一)提高村民的民主意识

  要让村民意识到自己也是乡村治理过程中的治理主体。提高村民的民主意识,培育他们在乡村治理中的“主人翁”意识。受自然条件、历史等因素的影响,凉山彝区经济发展较为缓慢,在社会发展方面也存在不完备的地方。加上受家支文化根深蒂固的影响,很多彝族乡村民众集体意识很强,但主体意识较弱,认为一切事情都由自己的家支或是政府说了算。自己极少有机会发表意见,也不会积极去表达个体的意愿。笔者在自己论文的两个田野点——凉山彝族自治州P村和G村,对村民进行访谈时了解到,他们对除了村两委选举之外的村民会议积极性不高,问及原因,他们的回答基本一致,可以总结为以下几点:有时去了也听不懂;有时听懂了好像也不用自己去做决定;总感觉与自己没多大关系;有时积极参与了也好像没什么必要,容易得罪人自己还没啥好处。

  从对村民的访谈中我们可以发现阻碍村民积极参与乡村治理的几个主要原因:对国家相关政策文件理解不深;村民主体意识缺乏;没有促进他们参与的利益推动。对此,第一,要增强村民的民主自治意识,则应该提高村民的民主意识,树立及培育村民的主体意识。让他们深刻认识到自己也是乡村治理进程中很重要的治理主体,从而积极投入到乡村治理进程中。在面对事关自身利益的大小事件时,要积极引导村民踊跃进言,积极主动地为自己争取更多应得利益。切不可再一味地等待和依赖其他治理主体,对一切事件采取事不关己的态度。第二,由于彝族乡村村民普遍受学校教育水平低,对超于自身生活的文件解读能力很弱。因此,在传达相关政策文件的过程中,村干部要认真解读阐释,在召开村民会议时用最通俗易懂、最日常化的语言传达给村民,将政策文件的内容投射到村民所熟知的、与自身有关的事情上。将会议内容与村民各方面的发展进行联接,让村民知道这些政策文件与个人发展和个体利益直接相关。避免直接读文件内容和召开“假大空”的会议,只有让村民切实体会到参与乡村治理的有利之处,才会让其有参与到乡村治理实践中的动力。

  (二)构建村民参与乡村治理的平台

  在乡村治理过程中,要积极构建村民参与乡村治理的平台。除了召开村民会议和平时“一事一议”的一些正式会议之外,还应该召开一些将部分基层政府工作人员、村干部和村民召集在一起进行的非正式会议。如浙江温岭的恳谈会,将乡村社会中的治理主体召集在一起,通过愉快轻松的方式促进彼此了解,让村民乐于表达自己的想法。当然,这些非正式会议要选择在村民普遍不太忙的时候,比如农闲时节、村里有人去世火化当天等(在彝族村庄,只要有逝者在当天火葬,那么整个村落的人都不会去农田或是其他地方做事,因为村民认为这天出去做农活容易遇见鬼魂),如果在农忙时节召集村民,很少会有人参加。除此之外,现在的凉山彝族乡村民众有很多人都会外出打工,在其他村民参与到乡村治理中时,也不能忽略掉这些务工人员。这些外出务工人员多为受过九年义务教育的中青年,他们认识字且很少有人不会使用微信等通讯软件,因此在进行正式或是非正式会议时,可以通过微信群、视频电话等方式让他们参与进来,了解村中公共事务的处理动态,表达自己的意愿。通过这种方式提高村民参与乡村治理的深度和广度,尽量让所有村民都作为治理主体积极参与到乡村治理的进程中。

  (三)引导彝族妇女参与乡村建设

  在凉山彝族乡村的治理过程中,应找到有效的方式引导彝族妇女参与乡村建设。受家支文化的影响,传统的凉山彝族乡村家庭一般都是遵循“女主内,男主外”的模式。一个家庭中,女主人负责家庭内部的小事务,而男方则负责处理家里相关的较大的事务,加上乡村里女方知识文化水平一般比男方低。所以,只要男主人在,女方就不会去参加村民会议,更不会积极参与到乡村公共事务的处理中。基于此,在乡村社会中,妇女一般都是处于缺席的状态。同时,现如今越来越多的青壮年外出务工,这其中男性偏多,留下来的很多都是妇孺和老人。因此,更应该积极动员留下来的彝族妇女参与到乡村治理中。若想吸收这些妇女积极参与到乡村治理中来,就需要积极鼓励乡村妇女中那些为数不多受过一定教育的、认识汉字、汉语表达能力较好的人参与到乡村公共事务的处理中来。可以举办一些妇女能力提升的讲座,开设“妇女互助会议”,从而提高她们自身的素养,让她们了解民主、文明治村的意义,了解自己也是乡村治理的主体。如此不仅可以提高乡村社会中妇女的社会地位,还可以解决由于男性大量外出从而导致乡村治理主体缺失的问题。因此,相关部门在鼓励一部分妇女参与到乡村治理中的同时,应积极引导已经参与进来的这部分妇女去带动、影响其他的乡村妇女,让她们也积极地参与进来。同时,村委会也应重视对乡村妇女的培养,让她们成为乡村治理进程中一道靓丽的“风景线”。从而实现乡村人人都是治理主体,早日实现凉山彝区乡村治理的现代化。

完善相关法律法规,规范乡村传统治理力量

  受历史地理等因素的影响,新中国成立之前,凉山彝族地区几乎未曾接受过中央政权的直接管辖,本地区事物几乎都是遵循传统习惯法规来解决,村民都是遵循着家支文化去生活。因此,乡村本土治理力量较为发达,到现在还在发挥着作用。那么,如果将这些传统的治理力量进行规范化,让传统型的治理主体德古、家支头人等在参与乡村治理的过程不再只依靠家支文化,以家支习惯法作为处事依据,而是与国家法律法规相结合,如此彝族地区的乡村治理将会速见成效。

  (一)制定相关法律法规,为传统型治理主体参与乡村治理提供制度保障

  首先,完善相关法律法规、规章制度,然后按照这些规章制度对彝族乡村的传统型治理主体如德古、家支头人等进行规范管理,使他们的乡村治理作用在法律的依托下得到正常发挥。如此,这些传统型治理主体积极的治村功能不仅能得到乡镇政府的肯定,他们的依法治村行为还能得到法律的保障。在这种情况下,传统型治理主体便可以协助政府完成一些治理任务(比如处理村民间的一些小纠纷等),还能在一些乡村公共事务的处理中发挥积极的作用。而在这些传统型治理主体进行治村活动,比如德古在用习惯法调解纠纷时,遇到用来处理这场纠纷的习惯法内容与国家法相违背的情况时,相关的法律法规就会对德古进行规范和引导,让其更好地表达法治观念。政府要全面正确地看待习惯法及运用习惯法的传统型治理主体的作用,让这些传统型治理主体在参与乡村治理时,其合法行为受到保障。只有确保他们的合法地位,这些传统型治理主体才会稳定、积极地在凉山彝族乡村社会治理中发挥良好的作用。

  可以考虑将德古纳入村民委员会中,给予其“民间调解员”的身份和调解纠纷的权力。让他们在解决民间纠纷时将习惯法和国家法律相结合,并将其使用过的成功调解纠纷的具体规则纳入自治地方的法律中。同时,加强彝汉结合区法律模糊地带的法治建设,相关部门应深入调查,然后制定清晰、明确的关于结合区“法律模糊地带”的法律法规,进而构建和谐的民族关系。

  其次,为了规范传统型治理主体自身的行为,需制定相关的监督制度。邓小平认为,制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。奥地利学者卡尔·波普尔在其《猜想与反驳》一书中也表示,我们社会与其说需要的是好人,还不如说是好的制度。在我国广大的农村地区,包括凉山彝族乡村地区,在乡村治理过程中用制度约束不管是体制内还是体制外的治理主体,规范这些治理主体的行为是非常必要的。因此,在凉山彝族乡村治理的过程中,对传统型治理主体的行为规范和制度制约是必不可少的。为了使这些传统型治理主体的乡村治理功能得到积极有效地发挥,可以建立相关的监督机制,对传统型治理主体如德古,家支头人等的治村行为进行规范,并且针对这些治村行为进行监管评估。比如,对德古处理村民之间一些较大的矛盾纠纷的过程进行监管。除此之外,基层相关部门应登记好每个德古的信息,在处理纠纷时让他接受村民的监督的同时也接受其他德古的监督,以做到公平公正。如此完善对传统型治理主体的监督机制,使传统型治理主体在参与乡村治理的过程中健康积极合法地发挥作用。

  (二)加强对传统型治理主体的培育力度,实现他们治村的可持续发展

  首先,制定传统型治理主体的培育体系。传统型治理主体是珍贵的乡村内生性治理资源。因此,相关部门要结合当地具体情况,采取相关措施来培育这些传统型治理主体。相关部门要对传统型治理主体参与乡村治理的现状以及他们参与乡村治理时存在的局限性进行深入的了解与分析,然后制定相应的培养计划。同时要对村落中现有的传统型治理主体进行登记备案,挖掘新的本土治理资源,建立传统型治理主体的培育体系。而在培育时,也不能采取“一刀切”的方式,要将传统型治理主体进行分类。比如,凉山彝族乡村的传统型治理主体主要指德古和家支头人,而德古也分新型德古(指具有一定法律意识的退休老干部或教师等)和传统德古(指处理纠纷时完全依据习惯法的德古)。相关部门要积极引导这些治理主体正确参与到乡村治理进程中,在培养传统型治理主体时,让不同类型的治理主体相互学习,交流经验,在乡村治理中发挥自己在彝族乡村社会治理中的优势。

  其次,应加强传统型治理主体的培训力度。不可否认的是,传统型治理主体在传统的习惯法治理方面具有一定的经验,并且他们本身也具有相应的治理能力。但是,在处理乡村事务过程中与国家法的衔接就有一定的缺陷。因此,对乡村传统型治理主体进行综合能力培训是很必要的。而在综合能力的培训中,有两个方面是培训的重点:一是加强传统型治理主体的理论知识(特别是关于法律法规方面的知识与理论)水平的培训。每隔一段时间便应召集本村的传统型治理主体进行培训,开展学习班,将德古、家支头人等召集起来一起学习理论知识。让他们对国家的法律法规有进一步的了解,学习关于治理、法律等相关理论与知识,不断加强自身的法治观念。促使他们在乡村治理过程中将德治与法治有机结合起来。二是要对传统治理主体的治理能力进行提升培训。传统型治理主体一般都是通过自己的治理经验摸索出参与乡村治理的方法,因此在治理方式和治理能力方面难免有所欠缺,需要对其治理能力进行培训和提升。比如,邀请一些法律工作人员和一些有丰富管理经验的专家来县里或乡镇进行讲座或举办座谈会等。让他们利用典型的案例分析和现场模拟等方式来生动、简单明了地传授德古和家支头人等传统型治理主体处理乡村事务的方法,在加强法治意识的同时教授他们如何用法律巧妙合理地解决纠纷。

  俗话说“打铁还需自身硬”,除了从外部加强传统型治理主体的治理能力外,也要重视自身的内部建设。不断提升自身素质和道德素养,成为村民真正所期待的德高望重的人,为乡村治理更好的发展出一份力。

小结

  乡村治理的推进是一个漫长的过程,只有走好治理过程的每一步,才会收获满意的成果。凉山彝族地区的乡村治理亦如此,在治理过程中需考虑各种因素,全面客观地看待问题。因此,在分析探讨乡村治理的可能路径时,应将多种因素考虑在内。如在分析现代法律法规的同时,将传统治理力量考虑纳入研究范围;在明确法理型治理主体职能的同时,也不可遗忘村民民主自治意识这一重要的治理因素。

  参考文献:

  [1]卡尔·波普尔:《猜想与反驳》,上海:上海译文出版社,1972,第491页。

  [2]《邓小平文选》第2卷,北京:人民出版社,1994年,第333页。

  [3]何玉梅,代维:《民族地区精准扶贫与基层治理调查研究——以凉山彝区S县移风易俗为例》,《边疆经济与文化》2018年第3期。

  [4]华文胜:《制约村民政治参与积极性的因素与对策探讨》,《理论导刊》2007年第3期。

  [5]徐勇:《县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换》,《江苏社会科学》2002年第2期。

  [6]李绍:《新农村建设中凉山彝族地区的法治问题探讨——以凉山彝族习惯法和国家法的关系为视角》,《西南民族大学学报(人文社科版)》2007年第8期。

  [7]刘合光:《乡村振兴道路的关键点及其路径》,《中国农业科学院》2017年第12期。

  [8]罗章,赵声馗:《家支在当前凉山彝族乡村治理中的功能研究——基于社会资本理论的分析视角》,《云南社会科学》2009年第3期。

  [9]徐勇,贺雪峰.:《村治研究的共识与策略》,《浙江学刊》2002年第1期。

  [10]Stevan Harrell The Four Horsemen of the Ecopocalypse: the Agricultural Ecology of the Great Leap Forward  [J] Human Ecology,2020.

  [11]Jarmila Ptáčková;Stevan Harrell Exile from the Grasslands:Tibetan Herders and Chinese Development Projects  [B] ,2020.

 

  【本文系2021年四川省西南民族大学研究生创新型科研项目、博士项目,“乡村振兴视域下家支文化对四川凉山彝区乡村治理的影响研究”(项目编号 :CX2021BS08)阶段性研究成果】

  (作者单位:西南民族大学;四川传媒学院)

作者简介

姓名:何长英 陈丽芳 工作单位:

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