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乡村振兴视阈下乡镇政府基本公共服务供给能力实证研究 ——以凉山彝族聚居区为例
2022年06月15日 22:30 来源:中国社会科学网 作者:余滢 字号
2022年06月15日 22:30
来源:中国社会科学网 作者:余滢
关键词:乡村振兴;乡镇政府;公共服务

内容摘要:

关键词:乡村振兴;乡镇政府;公共服务

作者简介:

  【摘要】党的十九届四中全会提出,坚持和完善统筹城乡的民生保障制度,满足人民日益增长的美好生活需要。乡镇政府的基本公共服务供给能力事关民生福祉,也是着力缩小城乡差距、推进乡村振兴的有效途径。凉山彝族聚居区在2020年解决了区域性整体贫困问题,但城乡之间仍然存在教育、医疗、社会保障等基本公共服务供给不均衡的现象。通过对凉山彝族聚居区的昭觉县、美姑县、布拖县乡镇政府基本公共服务供给状况进行实证调研,梳理存在的问题,深刻剖析困境成因,在“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求下,完善现有的基本公共服务供给体系,以有效提升乡镇政府的基本公共服务供给能力。

  【关键词】乡村振兴;乡镇政府;基本公共服务;供给

  

  习近平总书记强调,要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,打造共建共治共享的社会治理格局。城乡居民基本公共服务是否实现均等化,是检验“共享”格局构建状况的重要标准。

  一、乡镇政府基本公共服务供给状况实证调查

  (一)实证调查对象及方法

  1.调查对象

  笔者选择昭觉县乃托村、美姑县沙溪洛村、布拖县延务村作为田野点。这里是彝族聚居区,现代治理制度和传统治理方式相互交织,可以作为凉山彝族聚居区乡村治理的典型代表。

  本文的调查对象分为两类。一类是随机抽取的三个田野点的群众各50人,合计150人,对这类调查对象主要采取问卷调查的方式获取供分析的各项数据;另一类是田野点的驻村第一书记、驻村工作队员、村两委工作人员,共计21人,主要采取集体座谈和个别访谈的形式,对乡镇政府基本公共服务供给的情况进行深入探讨。调查对象的基本情况如表1所示:

  本次调查共发放纸质问卷171份,回收171分,回收率100%。其中有效问卷163份,有效率为95.32%。根据调查问卷反馈,可以得知,本次受访群众中男性占59.5%、女性占40.5%。男性比例高于女性。按照彝族的传统观念,通常由男性出面处理社会事务,故各村村长首选男性村民作为调查对象。

  从年龄结构看,受访群众年龄在18-30岁的占27.6%、30-50岁的占29.4%、50岁以上的占43%。近年来,随着经济和社会的发展,村里的青壮年人大多外出求学或务工。因此,村里青壮年人所占比重相对较少,50岁以上的中老年人比重较大。从民族成分看,受访群众100%为彝族。

  从学历结构看,受访群众中,小学学历占34.4%、初中学历占33.7%、高中学历占21.5%、大专及以上学历占10.4%。凉山彝族聚居区上世纪90年代开始普及九年义务制教育,但由于师资力量薄弱、双语教学开展情况不够理想、村民对教育不够重视等原因,导致村民受教育程度主要集中在九年义务制教育阶段。

  政治面貌方面,调查对象有19.02%的党员。这说明在当地农村党员数量偏少。

  2.调查方法和实施情况

  笔者于2019年11月和2020年3月两次到三个田野点进行田野调查,每次历时半个月。对驻村第一书记和村两委工作人员采取个别访谈的方式、对村民采用问卷调查和集体座谈的方式开展调查。此外,笔者还对相关统计数据和官方文件进行查询,梳理所需的文献资料。

  问卷调查:本次问卷调查的目的,主要是了解田野点的乡镇政府基本公共服务供给的情况。问卷分为以下部分。第一部分:调查样本基本信息;第二部分:乡镇政府基本公共服务供给的情况;第三部分:开放性问题。调查的问题具有一定的复杂性。依靠选择或填空等有固定答案的封闭式问题进行调查,对于数据的后期统计和分析来说较为便利,在问题的定量研究方面具有优势,但是缺乏灵活性和深入性。对于一些需要进一步深入了解的问题,在调查问卷中设计了开放式问题,给答卷者提供更多自我表现和创造性机会,为定性研究提供参考。

  文献调查:查询了近三年昭觉县、美姑县和布拖县的政府工作报告、国民经济和社会发展统计公报、教育统计报表等文献。对基本公共服务供给方面的资料进行了梳理,并形成文字记录,作为本文的数据资料。

  (二)凉山彝族聚居区乡镇政府基本公共服务供给现状

  1.田野点群众的生存和发展情况

  群众的生存和发展情况是政府提供基本公共服务的重要依据,有效的公共服务供给必须建立在对群众需求的满足基础上。昭觉、布拖和美姑三个县在2020年解决了区域性整体贫困问题,目前被列为乡村振兴国家重点帮扶县。经济状况提升、社会公平是群众最为关注的问题。具体如表2所示:

  通过表2、3可知,昭觉、布拖、美姑三地,城乡居民收入比分别是2.79、3.25和2.92;高中阶段毕业生男女生性别比分别为77.8:23.2、78.6:21.4、52.4:47.6;人均教育资源占有率分别为0.15%、0.09%、0.31%;人均医院床位占有率分别为0.45%、0.36%、0.2%;人均文化体育设施占有率分别为0.001%、0.12%、0.12%。

  居民公平感是一项主观指标,其可以反映群众内心需求是否得到满足。通过对受访群众发放问卷,以开放式问题收集反馈信息。问题主要内容涉及“你觉得男女社会地位是否平等”“男女读书和就业机会是否平等”“城乡居民在生活方面是否存在不公平的因素”等。根据回收的问卷,昭觉县城镇71%、农村58%的居民认为社会公平;布拖县城镇74%、农村62%的居民认为社会公平;美姑县城镇70%、农村60%的居民认为社会公平。

  2.田野点社会保障均衡状况。

  社会保障是国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配,为社会成员特别是生活有特殊困难的人群提供保障,以维护其生存权利、满足其基本生活需要的制度安排。社会治理状况的好坏与社会保障制度的完善程度有着极为密切的关系。社会保障状况主要包括养老、医疗、社会救助、低保等内容,田野点的社会保障状况具体如表4、5、6所示:

  根据上表数据,昭觉县基本养老保险覆盖率,城镇为28.43%、农村为50.03%;布拖县基本养老保险覆盖率,城镇为22.32%、农村为48.16%;美姑县基本养老保险覆盖率,城镇为38.38%、农村为62.49%;昭觉县基本医疗保险覆盖率,城镇为51.2%、农村为99%;布拖县基本医疗保险覆盖率,城镇为50.95%、农村为97.14%;美姑县基本医疗保险覆盖率,城镇为30.93%、农村为99%。社会救助方面,昭觉县城乡比率分别为5.88%、7.67%;布拖县分别为20.22%、21.67%;美姑县分别为5.87%、26.85%。人均消费性支出三个县分别为3640元、3185元、2979元;低保标准与人均消费支出城乡比值方面,昭觉城乡分别为23.59%、40.75%;布拖城乡分别为13.59%、25.45%;美姑城乡分别为20.19%、26.57%。

  在昭觉县每千人拥有0.19个卫生机构、4.48个医疗卫生机构病床位、1.73个卫生技术人员、0.56个执业医师;布拖县每千人拥有0.19个卫生机构、3.63个医疗卫生机构病床位、2.91个卫生技术人员、0.81个执业医师;美姑县每千人拥有1.24个卫生机构、1.97个医疗卫生机构病床位、2.36个卫生技术人员、0.47个执业医师。

  3.田野点城乡义务教育均衡状况

  城乡义务教育均衡主要是指城乡教育机构和教育群体之间平等地分配教育资源。教育资源既包括教师资源也包括学校教学仪器等硬件设施资源。根据教育部的要求,到2020年底,全部消除66人以上超大班额,基本消除现有56人以上大班额。笔者对凉山州目前的义务教育阶段城乡各类学校的班额情况进行了调查,具体如表7所示:

  此外,从学生角度来说,教育均衡指学生能否在德智体美劳等方面均衡全面发展;从学校角度来说,教育均衡指区域间、城乡间、学校间以及各类教育间教育资源配置是否均衡。笔者以美姑县城乡中学音体美教学仪器配备情况为例进行了调查,详情见表8:

  可以看出,学前教育阶段,城区学校为30人/班,镇区为34人/班,乡村为32人/班。小学阶段,城区学校为50人/班,镇区为49人/班,乡村为39人/班。初中阶段,城区学校为51人/班,镇区为52人/班,乡村为52人/班。从数据上看,凉山州目前已经解决了大班额问题。同时,美姑县的教学设施设备均符合义务教育均衡发展的相关要求。

  笔者针对义务教育均衡问题个别访谈了凉山州教育局督导室负责人,了解到虽然在硬件设施的配备上,城乡学校已经实现了形式上的均衡,但由于师资的数量和质量上的不足,导致县域、城乡和校际间办学水平和教学质量还存在较大差距。目前,尽管凉山州对于义务教育阶段教师的学历要求并不高,即小学教师的学历要求是中级师范、初中教师是专科及以上学历。但由于待遇、环境等原因,导致这一要求还不能完全贯彻落实。经过统计,昭觉县目前义务教育教师的缺口达1000人。这就导致很多区乡学校存在师生比严重失衡,合校或合班教学的情况比比皆是。同时,尽管政府和教育部门一直要求坚决清退资质不高或无资质的代课教师,可是由于师资力量的匮乏,这一要求始终没有完成。根据国务院关于发展民族教育的相关文件规定,在边疆民族地区应科学稳妥地推进双语教育。凉山彝族聚居区的大多数学校虽然已采用以汉语教学为主、彝语教学为辅的模式,但很多教师本身汉语就非常生涩。这也就导致在对汉语的理解和表述方面存在问题。汉语作为基础性学科,如果没有扎实打好基础,就会在学习其他学科时产生障碍。在教育均衡督导过程中,发现凉山彝族聚居区很多地方学生考试成绩只有几分的情况。究其原因,学生无法理解题目的含义。近年来,国家倡导“推普”活动,四川省政府也以政府购买服务的方式招聘了一批推广普通话的专职教员。但因为人数相对不足,同时这些教员不懂彝语,所以推广教学的效果并未达到预期。

  二、乡镇政府基本公共服务供给存在的问题

  (一)公共政策执行能力不强

  公共政策执行能力是指乡镇政府将上级政府制定的政策和下达的任务结合本地情况予以落实的能力。田野点的乡镇政府公共政策执行能力不强主要体现在两个方面。

  1.义务教育形式均等与实质均等不对称

  九年义务教育制度是国家统一实施的教育制度。国家为保障这项制度的有效实施,先后出台了《中华人民共和国义务教育法》和《中国教育改革和发展纲要》,为义务教育的发展提供了法律保障。各地政府也出台了相应的政策保障适龄儿童平等享有接受九年义务制教育的权利。昭觉县城乡居民平均受教育年限分别为8.3年、5.4年,布拖县城乡居民平均受教育年限分别为7.5年、4.3年,美姑县城乡居民平均受教育年限分别为6.5年、3.5年。这与九年义务制教育的受教育年限要求存在差距。主要原因在于,凉山彝族自治州从上世纪90年代开始普及九年义务制教育,受传统观念和教育资源有限等因素影响,很多生于上世纪80年代以前的群众没有接受过完整的九年义务制教育。这也就导致凉山彝族聚居区农村群众普遍文化水平偏低,这也直接影响了经济与社会的发展水平。

  2.男性和女性在机会公平方面差距较大

  所谓机会公平是指每一个人都有自主选择参加某种社会活动的权利,都有同等的机会支配社会资源。《中华人民共和国宪法》第48条规定,中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的和社会的生活等各方面享有同男子平等的权利。党的十八大首次将男女平等作为基本国策写入报告。田野点所在地乡镇政府并没有针对凉山彝族重男轻女这一陈规陋习予以调适,这也使得女性在接受高中阶段教育的比例大大低于男性。田野点所在县的县级女性领导干部比例低于男性。

  (二)公共服务供给能力不强

  公共服务供给是政府向社会公众提供可供其平等享有的公共教育、公共卫生、公共文化、公共产品和公用设施以及社会保障、社会福利等公共制度。

  1.基本养老保险未实现全覆盖

  根据《凉山州人民政府办公室关于印发凉山州城乡居民基本养老保险实施办法的通知》规定,城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。参保人自主选择缴费档次①;有条件的村集体经济组织应当对参保人缴费予以补助,补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定;全州各级人民政府应当对参保人缴费给予补贴。根据调查可知,昭觉县基本养老保险覆盖率城镇为28.43%、农村为50.03%;布拖县基本养老保险覆盖率城镇为22.32%、农村为48.16%;美姑县基本养老保险覆盖率城镇为38.38%、农村为62.49%。田野点的基本养老保险没有实现全覆盖最主要的原因是居民经济状况不好,而政府又无法为居民提供较高的养老保险政府补贴,除行政事业单位的工作人员收入比较固定外,其余人收入均属于较为灵活机动的状态。很多人必须首先考虑目前的生活问题,因此暂时不会考虑距离目前生活较远的养老问题。

  2.最低生活保障不能完全满足居民的日常消费需要

  社会救助是国家和社会对由于各种原因而陷入生存困境的公民,给予财物接济和生活扶助,以保障其最低生活需要的制度。社会救助比例越高,就表示生存陷入困境的人越多。根据调查,昭觉县社会救助的城镇人口为51042人,占昭觉县总人口的5.88%;农村人口为54702人,占昭觉县总人口的7.67%。布拖县社会救助的城镇人口为10910人,占布拖县总人口的20.22%;农村人口为14231人,占布拖县总人口的21.67%。美姑县社会救助的城镇人口为14007人,占美姑县总人口的5.87%;农村人口为64070人,占美姑县总人口的26.85%。农村受社会救助的人口多于城镇,这意味着政府需要向农村投入更多的公共资源以保障贫困群众的正常生活。但凉山州根据四川省民政厅、四川省发展和改革委员会、四川省财政厅、四川省统计局、国家统计局四川调查总队《关于发布2016年全省城乡居民最低生活保障标准低限的通知》要求,从2016年7月1日起执行最新城市居民最低生活保障标准。分别是安宁河流域“五县一市”450元/月,其余县420元/月;农村居民最低生活保障标准全州统一是240元/月。按照田野点2020年人均消费支出分别为3640元、3185元和2979元的标准计算低保标准与人均消费比,田野点的该项比值在20%-41%之间,这意味着这三个地区的最低生活保障不能完全满足居民的日常消费需要。政府向低保群众投放的最低生活保障是无法满足群众日常生活需要的。

  3.基本医疗与公共卫生服务供给不均衡

  根据医疗卫生方面的相关法律规定,我国公民依法平等享有从国家和社会获得基本医疗卫生服务的权利。根据调研,在凉山彝族聚居区基本公共服务支出占财政总支出比重为22.04%-53.45%之间,其中人均医院床位占有率为0.2%-0.45%。由此可知,田野点所在地基层政府的基本医疗与公共卫生服务的供给是很不均衡的,基本医疗和公共卫生服务资源的供给数量有限,医疗点覆盖率低,每千人可拥有的数量非常少,而且拥有执业医师资格的医生数量太少,每千人拥有执业医师数不足1人,这无法保证医疗质量。

  三、乡镇政府基本公共服务供给能力不足的原因分析

  乡镇政府在基本公共服务供给中承担着重要的衔接功能。其需要建立社会资源配置机制,将各类社会资源有效组织起来,真正构建基本公共服务供需均衡的局面。但目前在凉山彝族聚居区,乡镇政府在提供基本公共服务的过程中对社会资源优化配置机制不健全。

  1.缺乏社会资源优化利用机制

  乡镇政府对资源进行优化利用就是要对资源的选择、配置进行合理布局,从而发挥政策资源的最大优势。但是由于目前没有资源优化利用的机制,就出现了资源运作监管不力和资源利用效率低下的情况。首先,在资源运作过程中,部分工作人员因对政策的理解不到位,造成在对政策资源运作时考虑不够全面,造成不必要的浪费。并且,缺乏监管机制,就不能在第一时间发现问题,及时整改,导致预期治理效果难以实现。其次,凉山彝族聚居区农村的区域面积较大,乡镇政府在提供公共资源时,必须统筹考虑如何对社会资源进行合理地选择、配置和最优利用,从而发挥现有资源的最大效能。如对资金资源的利用,凉山彝族聚居区农村的经济发展水平滞后的主要原因在于农业基础设施和交通基础设施的建设比较薄弱。乡镇政府应统筹考虑其手中所拥有的资金资源该如何兼顾这两项亟待解决的基础设施建设投资。但根据笔者的调研,田野点所在地的乡镇政府依然在采用传统的统分统管方式对社会资源进行分配。无法最大限度地满足群众的需求,也就不能使基本公共服务的供给达到预期效果。

  2.农村基本公共服务供给机制不健全

  第一,基本公共服务供给府际协作机制不完善。凉山彝族聚居区农村受区位因素、自然条件、历史和社会环境等因素的制约,经济发展水平不仅严重滞后于东部沿海发达地区,而且也滞后于内地很多地区。居民生产生活条件较为艰苦,故凉山彝族聚居区的基本公共服务供给存在义务教育形式均等和实质均等不对称、基本医疗与公共卫生服务供给不均衡和社会保障覆盖不全面的情况。虽然根据脱贫攻坚的工作要求,由国家安排部署,经济发达地区的政府与凉山彝族聚居区贫困县政府建立了政府间的结对帮扶,但这种帮扶的形式仅限于资金帮扶。比如,广东省佛山市按照党中央、国务院的安排部署于2016年8月开始对口扶贫凉山州昭觉县。双方政府制定实施了一系列扶贫协作协议,在基本公共服务供给领域开展务实合作。这项合作主要是佛山市对昭觉县予以资金支持,根据2019年昭觉县政府工作报告,广东佛山在2019年全年投入的帮扶资金为1.04亿元。但昭觉县全年在教育、卫生、民政等民生事业项目需要投入16.28亿元。昭觉县2019年财政收入为1.4亿元。佛山市的帮扶资金对于全县所需基本公共服务项目资金可谓是杯水车薪。同时,由于昭觉县政府与佛山市政府的协作是基于脱贫攻坚这一目的,也是由国家安排部署的,所以精准扶贫任务完成后,两个政府间的合作也就宣告结束。资金的府际帮扶只能解燃眉之急,并不能从实质上改变基本公共服务供给不均衡的局面。

  基本公共服务供给府际协作的核心内容是发达地区的政府向欠发达地区的政府交流先进治理方法,同级政府之间协同合作。但由于基层政府没有形成多元共治的理念,没有制定上下级政府和同级政府部门之间相互协作的制度,所以基本公共服务供给的任务完全由主管这项事务的职能部门独立承担。当职能部门无力保证基本公共服务供给均衡时,必将导致政府失灵出现,继而导致失信于民。

  第二,基本公共服务供给府社协作机制不健全。府社协作是指政府与社区和社会组织在共同治理目标的引导下尽力合作。凉山彝族聚居区农村的社区可以分为城镇社区、农村社区、移民搬迁社区等。这些社区是社会治理的重要单元,政府和社区建立了良好的协作关系,可以有效掌握基层群众的需求,从而在基本公共服务供给上更具有针对性。但凉山彝族自治州现已出台的自治立法都没有涉及社区工作,现有的政策涉及社区的也只有社会矫正和地震应急预案这两方面的内容。由于没有政策的支持,社会主体又没有自发自治的意识,故社区不能成为治理的一线阵地,政府不能获取基层群众的需求信息,基本公共服务的供给必然会导致供需失衡。

  政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行,以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率,改善社会治理结构,满足公众的多元化、个性化需求。凉山彝族自治州政府于2014年印发了《关于推进政府向社会力量购买服务工作的实施意见》,明确从2015年起,在部分州级部门选取一些与保障和改善民生密切相关的项目进行试点。各县(市)也要结合本地实际,选择教育、就业、社保、医疗卫生等基本公共服务领域启动政府向社会力量购买服务试点工作。2016—2017年,政府向社会力量购买服务工作在全州逐步推开。笔者就教育公共服务的购买状况对凉山州教育局均衡督导室的负责人进行了访谈,主要内容整理如下:

  笔者:请您谈一下政府向社会购买教育公共服务的情况。

  负责人:目前在教育领域主要有两方面。一是用“十年行动计划”远程教育专项资金,通过向社会公开招投标的方式,购买优质远程教育资源。将购买到的资源通过电信或移动,基于互联网传输技术提供给相关学校使用。相关学校的分配是按照各县实际需求情况予以确定的。主要有三种方式:小学植入式教学、初中录播式教学、高中直播式教学。二是对教师资源特别稀缺、师生比特别失衡的县公开招考无编制教师。这些教师与县教育局签订合同,在合同期内享受编制内教师的待遇,合同期满后表现良好,且有编制空出,则可以通过选拔性考试进入教师编制。2019年昭觉县以这种方式向社会公开招考了600名教师,目前这些教师已全部到岗。

 

  根据访谈,我们可以得知,凉山彝族聚居区基层政府采用了向社会购买公共服务的方式以增加基本公共服务的供给,但这种购买行为是由政府作为独立买方进行的,政府并没有将基本公共服务的供给权限外包给社会组织。社会组织大多数属于营利性质,若由其来负责基本公共服务购买工作,出于运营成本的考虑,可以降低不必要的资金浪费,出于社会声望考虑,社会组织会用心做好后续维护工作。若将社会组织排除在共治主体之外,不仅会造成政府工作负担重,还会导致政府的购买行为呈现出间断性和片面性。而且也无法调动社会各类主体参与治理的积极性。

  四、提升乡镇政府基本公共服务供给能力路径构建

  要提升乡镇政府基本公共服务供给能力,就必须完善基本公共服务供需信息共享制度、乡镇政府与社会购买基本公共服务机制,从而全方位、多角度提升乡镇政府基本公共服务供给能力。

  (一)完善基本公共服务供给保障制度

  1.完善基本公共服务供需信息共享制度

  党的十八届三中全会提出,将直接面向基层、贴近民众的社会事务交给基层政府,充分发挥基层政府的公共服务、基层管理、环境保护、协调矛盾等功能。乡镇政府要实现此功能就必须深入了解群众的需求,群众若希望政府能为其提供切实有效的服务,也需要了解政府的政策。这就要求在政府和群众之间畅通信息交互的渠道。乡镇政府作为服务供给方要转变一元管理主体的思想意识,改进政府公务人员的工作方式,牢固树立服务型政府理念。各乡镇间要以乡村振兴为共同的发展目标,将本区域发展与凉山彝族聚居区的全面发展相结合,统筹规划,彼此协作,实现各乡镇间公共资源的有效流动。

  一方面建立公共服务供需数据平台,将乡镇政府可提供的基本公共服务项目相关信息在第一时间对市场和社会发布,使政府、市场、社会三方主体平等分享信息,从而为公共服务资源在各政府间共享,政府向社会购买公共服务提供信息支撑;另一方面以城镇社区和行政村为单位,对本辖区内的公共服务供需建立数据档案,通过网格管理员随时追踪供需的发展状况,运用大数据分析的方法迅速搜集、整理公众的社会需求,对基本公共服务和公共产品的供给方进行分配。实时更新各类公共服务供需的最新数据,最大程度提升治理的效率与精准度,从而有利于建立政府间合作约束机制。

  2.建立乡镇政府供给行为监督考评制度

  依法治国的有效推进,需要社会事务的处理在法律允许的范围内进行。这就要求行为主体在实施公共行为时程序必须规范、内容必须合法,这才可以最大程度地保障相对人的权益不受侵害,也保障该公共行为持续有效。

  第一,健全供给行为监督机制。乡镇政府向社会提供基本公共服务的过程中,会涉及上下级政府之间和平级政府之间相互调配公共资源,还会涉及政府向社会购买相关服务。这就需要通过制度来约束各方主体的行为,以保障整个供给行为的合法性和有效性。首先,对于各级政府而言,必须以书面协议的形式来确定彼此之间公共资源的调配行为,从而明确各级政府之间的权利义务。这样既能保障公共资源在各级政府间有效流动,又可以对各级政府的公共权力予以约束,增强其治理职能,保障治理有效性。其次,对政府向社会购买公共服务的行为进行监督。表现为对通过竞标获得公共产品供给权的企业和非营利组织的监督,以公众的需求为标准,监督其所提供的公共产品的质量和数量,并保证公共产品得到公正的分配,使每个公民都能共享发展成果。

  第二,健全群众满意度测评机制。群众满意度测评满意度是一个主观概念,表示客体满足主体需求的程度。基本公共服务供给满意度是指群众将其自己对基本公共服务的需求、政府的供给及同等条件下他人所得相比较而产生的一种主观体验,由此作为衡量现有的基本公共服务供给模式是否可以满足群众的需求。主要通过总体满意度和单行满意度的两个一级指标、四个二级指标、九个三级指标来进行测量。若期望优于现实的,则主观感受为不满意;现实优于期望的,则主观感受为满意。具体如表9所示:

  (二)建立乡镇政府向社会购买基本公共服务机制

  乡镇政府向社会购买公共服务是当前社会治理体制改革的重要组成部分,自这项改革推行以来,它已经在促进社会组织发展和均衡公共服务供给等方面发挥了十分重要的作用。与此同时,人们也在不断创新和探索各种不同的购买模式。项目制购买作为一种新兴的政府向社会组织购买公共服务的模式,在近年来得到较为广泛的应用。

  1.优化项目资源配置,加强服务型政府建设

  按照现代经济学的理论,相对于人类的需求,资源是稀缺的;正因为资源是稀缺的,所以人们需要对资源加以有效利用。财政资源和公共资源也是稀缺的,所以在向社会组织购买公共服务项目制中也要加强对相关财政资源的有效利用,即政府需要优化配置相关资源,以克服购买服务资源短缺问题。首先,优化资源配置需要提高公共服务支出在财政预算中的比例,尽量压缩其他非公共服务支出。其次,加大转移支付力度。应该加大中央财政和省级财政的转移支付力度,以促进凉山彝族聚居区农村公共服务均等化。再次,要提升公共服务供给质量,节约公共服务成本。公共服务质量低劣不仅造成了资源浪费和财政紧张,同时也造成了公共服务的短缺,所以提升公共服务质量也是优化资源配置的重要途径。克服管理惰性不仅需要从观念和思想上着手,也需要从体制机制中寻找对策。因为管理的惰性是由政府的层级命令体系造成的,因此,克服管理惰性需要加强服务型政府建设。通过服务型政府建设,克服行政领域对上不对下的官僚习气。同时,目前也要加强行政人员思想教育和为人民服务的信念教育。只有从体制和思想意识两个方面着手,才能有效克服政府部门及行政人员的管理惰性。

  2.促进社会组织发育,提升政府的项目管理能力

  提升向社会组织购买服务的竞争程度的主要路径是大力培育社会组织,促进社会组织发育。当前,我国已经放宽了对公共服务、公益类社会组织的注册成立条件,社会组织具备了充分发展的必要条件。现在各级政府需要做的是,在培育与发展社会组织的同时,要培养社会组织的独立发展和专业服务能力。培养社会组织独立发展能力的目的是使社会组织不依附于政府部门,避免社会组织出现行政化的现象;培育社会组织专业服务能力的目的是使社会组织具有可持续发展的能力。社会组织只有具有独立性和专业服务能力,才能更好地参与公共服务供给,政府向社会组织购买服务的效果才能得到保证。提升政府的项目管理能力需要从三个方面着手。第一,加强对政府相关人员的业务培训。公共服务管理知识应该成为相关行政人员培训的主要内容。现代社会复杂性不断增加以及公共服务内容日益多样化成为行政人员需要不断学习相关知识的理由。第二,培养行政人员合同管理能力。在现代社会,合同管理能力对于行政人员非常重要,因为政府部门每年需要签订很多合同,行政人员的合同管理能力直接关系到公共服务供给的效果。第三,提升政府部门及行政人员的项目合同管理意识。在部分行政人员的意识中,拟定合同内容乃至监督合同执行都是非常简单的事情。但实际上,合同制订乃至管理都是非常重要的管理环节。需要通过多种方式来提升行政人员的项目合同管理意识,使他们认识到项目合同管理的重要性。

  3.构建购买服务项目制的三维制度体系

  首先,构建购买服务项目制的体制。由政府向社会组织购买服务过程中的机构设置及其相互关系的制度和规范。在政府向社会组织购买服务过程中,不同层级基层政府之间的关系、购买主体与承接主体之间的关系、购买过程中的监督主体的权利义务等,以及各级政府的责任义务、购买主体和承接主体的权利义务等都属于购买服务的体制内容。其次,完善政府向社会组织购买公共服务项目制的绩效评估制度体系。建立完善的绩效评估制度对于推进购买服务项目制非常重要。一方面,实行独立第三方评估制度,第三方必须是评估专家且需要熟悉相关公共服务。另一方面,评估指标要合理,评估过程要科学。绩效评估制度设计一定要使评估过程科学合理、尽量少干扰社会组织供给公共服务。再次,要完善政府向社会组织购买服务的项目运转与执行度。项目制的“发包”和“打包”过程实际上是行政任务的分解过程,“抓包”更多地涉及合同外包及合同管理过程。但无论是行政任务的分解,还是服务契约合同的签订,都需要将这一过程合理化和制度化。

  结束语

  党的十八大以来,我们党领导人民统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,推动中国特色社会主义制度更加完善、国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高,为政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一提供了有力保障。党的十九届四中全会强调,把我国制度优势更好转化为国家治理效能,为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调,基层治理是国家治理的基石,统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。中国作为农业大国,农村是基层社会的重要组成单元,改善农村生存环境,提升农村治理能力,优化农村治理体系,既能满足人们日益丰富的物质生活需要,又能提升人们的生活质量,重构农业人口对于农村的归属感和认同感。

  凉山彝族聚居区的11个国家级贫困县在2020年解决了现行标准下的贫困问题,目前正着力推进乡村振兴。乡镇政府作为最基层的行政机关,不仅是实现乡村治理能力和治理水平现代化的生力军,也是推进乡村振兴的重要载体。应统筹协调好城乡发展,着力完善基本公共服务供给保障制度,建立乡镇政府向社会购买基本公共服务机制,从而全面提升乡镇政府的基本公共服务供给能力。

  

  注释:

  ① 《凉山州人民政府办公室关于印发凉山州城乡居民基本养老保险实施办法的通知》第二条第一款规定,缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元、3000元13个档次。

  参考文献:

  [1] 党秀云主编:《民族地区公共服务体系创新研究》,北京:人民出版社,2009年。

  [2] 邓国胜、钟宏武:《乡村振兴蓝皮书2020》,北京:经济管理出版社,2021年。

  [3] 范逢春:《农村公共服务多元主体协同治理机制研究》,北京:人民出版社,2014年。

  [4] 李丽:《少数民族地区基本公共服务均等化研究》,北京:中国经济出版社,2015年。

  [5] 朱沙:《西南民族地区基本公共服务均等化研究》,成都:西南财经大学出版社,2017年。

  [6] 《中共中央国务院关于“三农”工作的一号文件汇编》,北京:人民出版社,2010年。

  [7] 李晓玲:《乡镇政府推进公共服务均等化的路径选择》,《华东经济管理》2017年第4期。

  [8] 张金荣、孙彦鹏:《乡镇政府在农村基本公共服务供给中的困境与出路》,《红旗文稿》2015年第6期。

  [9] 徐亚东、张应良:《农村基本公共服务的改善:基于农民需求程度和满意水平的视角》,《农业经济与管理》2021年第3期。

  [10] 湛礼珠:《社会伦理、国家治理与农村基本公共服务供给》,《当代经济管理》2021年第9期。

  [11] 袁培、陈晓婷:《中国农村基本公共服务供给水平时空演变及障碍因素分析》,《新疆农垦经济》2021年第3期。

  [12] 朱盛艳、李瑞琴:《基本公共服务可获得性的农村贫困效应检验: 基于增长效应与分配效应的双重审视》,《农村经济》2019年第8期。

  [13] 郝晓薇、黄念兵、庄颖:《乡村振兴视角下公共服务对农村多维贫困减贫效应研究》,《中国软科学》2019年第1期。

 

  (作者单位:西昌学院)

 
 
 
 
 
 
 
 
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姓名:余滢 工作单位:

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