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徐鸣（女，安徽淮南人，讲师，硕士，中共安徽省委党校科社教研部）

  【内容提要】 随着安徽经济总量于2009年跨上万亿元台阶，皖江城市带承接产业转移示范区、合芜蚌自主创新综合试验区、国家技术创新工程试点省等重大战略平台的推进，安徽开始步入跨越发展的新时期，行政管理体制也由此进入全新的改革阶段。文章分析了新形势下深化安徽行政管理体制改革的现实意义，指出在改革进程中面临的问题，并给出进一步深化改革的对策。

With the promotion of some major national strategic platforms including Anhui Demonstration Zone for Industrial Relocation into Cities along the Yangtze River, Hefei, Wuhu and Bengbu Comprehensive Innovation Experimental Zone, and National Technology Innovation Pilot Province. Anhui has stepped into a new period of development as its GDP surpassed one trillion RMB in 2009. Correspondingly the administrative system for this province has reached a new stage of reformation. This paper analyzes the practical significance of deepening the reform of Anhui administrative system under new circumstances, points out the problems in the process of reforming, and gives some measures for further improvement.

  【关 键 词】安徽/行政管理体制/政府职能Anhui Province/administrative system/government functionEEUU1794450

    中图分类号：D630.1　文献标志码：A　文章编号：1008-3634(2010)06-0086-04

    党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，指出深化行政管理体制改革的总体目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。本文针对安徽的行政管理体制改革进行了研究，系统分析和探讨了新的战略机遇和新形势下安徽行政管理体制改革的现实意义、存在问题，认为新形势下安徽行政管理体制改革的对策是加快政府职能转变，规范清理政府职能；理顺职责关系，加大“大部制”改革步伐；健全责任体系，加强依法行政。

    一、新形势下深化安徽行政管理体制改革的现实意义

    当前，安徽已经进入快速发展、跨越崛起的新时期。一方面，经过改革开放30年的发展和积累，2009年安徽省经济总量过万亿，安徽已经迈入了工业化、城市化加速推进的时期，处在经济增长提速、加速崛起的重要阶段；另一方面，随着皖江城市带承接产业转移示范区、合芜蚌自主创新综合试验区和国家技术创新工程试点省等重大战略平台的推进，安徽的组合优势日益凸显，发展能量加速释放，结构调整加快，崛起态势更加明显，安徽或将成为中部六省下一轮经济社会发展的排头兵。

    由于国情的原因，政府一直是改革的设计、组织和推动者。安徽在新形势和新的战略机遇下，更应该注重政府的改革和创新，深化改革。这对于推动安徽经济体制、社会体制及政治改革的深入和科学发展、跨越崛起具有很强的现实意义。

    第一，深化行政管理体制改革，对于安徽实施工业强省战略、促进经济又好又快发展具有重要意义。从安徽目前所处的外部环境看，安徽正面临着加快转变经济发展方式、推进自主创新、承接产业转移等方面的重大机遇。近年来，安徽省委、省政府确立以工业化为核心，以信息化带动工业化，走新型工业化道路的工业强省战略，这项战略要求必须从制度上保证市场在资源配置中的基础性作用。如果政企不分、政资不分，政府与企业的行政关系和资产关系不规范，现代企业制度和现代产权制度就不可能完全确立，统一开放、竞争有序的现代市场体系也不可能真正形成。只有明确政府职能，才有可能建立灵敏有效的宏观调控体系，而要解决安徽经济发展中存在的深层次矛盾和问题、促进经济又好又快发展都同转变政府职能、推进行政管理体制改革密切相关。

    第二，深化改革对于安徽构建社会主义和谐社会促进社会公平正义具有重要意义。改革开放以来，在安徽各级政府的工作中存在着“重管理、轻服务，重经济、轻社会”现象。当今构建社会主义和谐社会、促进社会公平正义的发展趋势，给行政管理体制提出了更高的要求。如果政府在基本公共服务方面的投入不增加，政府公共服务的能力和水平将受到很大制约；如果政府财税体制不完善、税收调节不健全，转移支付不规范，则统筹经济社会发展、促进城乡一体化发展、改善民生的任务就难以完成。要构建和谐安徽、促进社会公平正义就要求政府加强社会管理、注重公共服务，这也是深化行政管理体制改革的重要内容。

    第三，深化改革对于安徽完善政治生态、保障人民的政治经济文化社会等方面的权利和利益具有重要意义。行政管理体制改革既是政治体制改革的重要内容，也是深化政治领域改革的重要推动因素。要完善政治生态，打造政通人和、民主团结、生动活泼的政治局面，政府究竟应当“管什么”、“怎么管”是一个很重要的问题。实现建设法治政府的目标，必须加快推进行政管理体制改革。如果行政管理体制改革不到位，不仅直接影响经济体制、社会体制改革等诸多方面，而且还直接关系到社会主义民主法制建设能否顺利展开，关系到人民群众合法权益能否得到切实充分的保障。

    二、改革开放以来安徽行政管理体制改革中存在的问题

    改革开放以来，根据中央的部署，安徽从1982年至今进行了五次较大的行政管理体制改革。经过改革，安徽的行政管理体制基本适应了安徽经济社会发展的要求和政策调整的需要，但面对安徽经济社会发展变化的新形势和新任务，现行的行政管理体制仍存在一些问题。

    第一，政府职能有待进一步规范，部门职能交叉不同程度地存在。转变并明确政府职能一直以来是行政管理体制改革的核心。经过五次改革，安徽地方政府职能转变取得了阶段性成果，但政府职能的内容和范围仍存在一些问题。一方面，政府管了一些不该管、管不好也管不了的事情，干预微观经济活动过多。例如，政府承担了一些如技术标准设定、招商引资等技术性、服务性、辅助性的工作；同时，行政审批事项较多，存在宏观管理“微观化”和“以批代管”及政企、政资、政事、政府与市场中介组织没有完全分离的现象。另一方面，政府该管的一些事情却没有管到位。一是政府在社会管理和公共服务职能方面仍很薄弱，在社会保障、教育、就业、医疗、文化和人口计划生育等基本公共服务方面的投入没有明显增加，明显滞后于安徽经济发展的速度；二是政府在宏观经济调节、行业管理和产业引导方面发挥的作用不适应安徽省新兴产业快速构建和跨越式发展需要。

    部门职能分工过细、职能交叉、职责权限关系不清晰，部门推诿现象仍有发生。2009年5月起，安徽进行了改革开放后的第五次行政管理体制改革，按照中央部署的“大部制”改革思想对政府机构进行了调整优化，在部门对口上基本与中央保持一致，但在水利、农业、能源、交通等方面，部门之间职能交叉、职责权限关系不清晰、多头管理现象仍然存在，导致行政效率低下，行政成本增加，政府公信力下降。

    第二，机构设置重叠和随意性问题较明显，非常设性机构过多过滥。在机构设置方面，根据经济社会发展需要，安徽紧跟中央的改革步调，政府机构设置历经多次改革，机构的撤并、设立频繁，行政管理体制改革缺少系统和长远的规划，行政机构设置的规范化和法制化程度不高，随意性较大，主要表现在：政府机构数量偏多、规模过大，中央和省级政府的政府组成部门数量皆大大高于OECD(经济合作与发展组织)国家的机构数量；部门结构不尽合理，社会管理和公共服务职能偏弱、分散且缺乏主导部门，离构建服务型政府的目标有差距；党政机构平行对应设置的问题存在，导致机构重叠，构成冗员。

    党的十七大和十七届二中全中都明确指出“要精简和规范各类议事协调机构及其办事机构”。长期以来，政府各职能部门之间缺少一个统一规范的沟通协调机制，工作协同配合困难。在实际工作中，为解决一些重点、难点工作，习惯做法就是采取设立议事协调机构的办法来解决，这是压力体制下的非常规的一种工作模式，于是拆迁办、纠风办、养犬办、节能办等临时性机构频繁出现。非常设机构的过多过滥，使政府机构不断膨胀，增加了行政管理层次，降低了工作效率，通常也容易成为政府权力笼罩下的监管盲区。

    第三，权责配置不够明确合理，行政综合执法难以推进。从安徽目前的情况来看，政府部门的决策、执行、监督职能配置不够科学，过于集中与过于分散的现象并存。横向上，决策权过于集中，执行权划分过细，监督权没有有效实施；纵向上，决策权分散宽泛，执行权随意性较大，监督机制不健全。权责配置不够合理，不同层级政府之间、政府部门之间职能与责任对应失衡，有“权力回收，责任外放”的趋势。省以下垂直管理部门的责任与事权统一的问题有待解决，上下级政府的责权关系也有待理顺。

    清理整顿行政执法队伍、实行综合执法，是深化行政管理体制改革、推进依法行政的重要内容，也是整顿和规范市场秩序的迫切需要。2003年以来，按照国务院部署，安徽省在淮南市和宁国市开展了清理整顿执法队伍，实行综合执法试点。但这项工作目前已处于进退两难的境地。原因在于配套政策没能及时跟上，缺乏推进动力和必要的政策支撑，没能做到政策制定职能与监督处罚职能相对分开、监督处罚职能与技术检验职能相对分开。

    三、新时期深化安徽行政管理体制改革的具体对策

    随着改革开放的不断深入，利益调整的难度将越来越大，需要触动的体制、机制问题也会越来越多。相对于经济社会的发展和安徽面临的新形势新任务，现行安徽行政管理体制，与深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会等重大战略思想的基本要求及安徽近期几项重大战略平台的推进还存在差距。今后一段时期，针对安徽面临的新形势和经济社会发展的新要求，深化行政管理体制改革必须要做好以下三个方面的工作。

    第一，加快政府职能转变，规范清理政府职能。在今后一段时期，依然要抓紧政府职能转变这项行政管理体制改革中的核心工作。安徽各级政府要力求做好四个方面的工作：首先要全面梳理管理和介入的事务，坚决把政府承担的技术性、服务性和辅助性的工作事项转移，由事业、企业单位和社会中介组织承担。二是要大力规范行政审批事项，要减少政府对微观经济运行的干预。2009年安徽取消和停征114项行政事业性收费，清理12项主要涉企经营性服务的收费项目，这项工作仍要继续。三是要围绕经济社会发展大局，加强省级政府及合肥、芜湖等中心城市政府的经济调节和引导新兴产业发展构建的职能。特别是在皖江城市带承接产业转移示范区这一安徽省首个国家战略的推进实施上，更要求各级政府在管理体制上进行探索创新，构建省市共建的有效机制，全面调动各级政府的积极性，更好地实现承接产业转移和安徽经济结构的调整。四是按照建设服务型政府的要求，理顺和明确不同层级政府的职责关系，规范各级政府的社会管理及公共服务的职责任务和工作程序，尤其要强化省级政府社会管理及公共服务的统筹协调职能。省级政府要把保障和改善民生放在更加重要的位置，突出加强就业和社会保障工作；拓展提升民生工程；全力抓好安全生产和应急管理；切实做好社会和谐稳定工作，建设和谐安徽。

    第二，理顺职责关系，加大“大部制”改革步伐。为进一步提高政府效能，省级政府应力求按精简、统一、效能的原则，按照上下基本对应和一件事情原则上由一个部门负责的要求，结合省政府部门“三定”工作，重点梳理和解决省政府部门间职责交叉和关系不顺的问题，合理界定部门的职责分工，细化部门的职责边界，做到部门职能任务明确、权责边界清晰，以杜绝推诿扯皮现象的发生。进一步优化政府组织结构，规范机构设置，避免党政机构的重叠设置。同时，还要结合安徽所处的新阶段和面临的新任务设置一些服务安徽经济社会发展的特色部门。如安徽省经济和信息化委员会的成立是安徽省2009年机构改革中动作最大、最令人关注的一件事，体现了安徽省委、省政府对工业化和信息化工作的重视，符合近年来省委、省政府确立的以工业化为核心，以信息化带动工业化，走新型工业化道路的工业强省战略的要求。在理顺职责关系方面，除注重政府内设机构之间的关系外，还要关注不同层级政府间的关系改革，如安徽从2004年开始的省直接管理县的财政体制和2007年开始分三个批次开展的“扩权强县”工作，进一步理顺了省以下各级政府的事权关系，明确各层级政府的职责和权限，为下一步的政府层级改革和城乡统筹及一体化发展积累了有益经验。

    探索实行职能有机统一的大部门体制，能有效解决分工过细、职能交叉问题，有利于明确权责、协调配合和行政问责，是理顺政府职责关系的一个有效手段。从目前的情况看，安徽在“大部制”改革中迈出的步伐并不大，能否借鉴其他省份的一些成功做法是下一步“大部制”改革的方向。如重庆从2008年起先后推进的“大农业”、“大交通”、“大文化”等改革已颇有成果；天津水务局2009年宣布成立，力图以“大水务”解决大城市长期的“多龙治水”难题。在“大部制”改革的同时，要精简和规范各类议事协调机构及其办事机构；要严格控制议事协调机构的设置，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调；如确需设立新的机构，则要严格按规定程序审批，一般不设实体性办事机构。总之，工作的关键在于健全协调配合机制，立足发挥职能部门作用，否则改革很难跳出“精简—膨胀”的怪圈。

    第三，健全责任体系，加强依法行政。明确和规范责任，是促进政府各部门充分履行职能的有效手段，也是开展政府部门监督的前提条件。首先，要按照权责一致、有权必有责的要求，通过“三定”工作，既赋予政府各部门职权，相应地又要明确其应承担的责任。积极探索决策、执行和监督相对分离、协调一致的管理体制和运作机制，建立分类监督制约机制。其次，要建立健全行政问责制度，明确行政问责的内容、形式和程序，探索过错责任追究制度、引咎辞职制度等，提高行政问责的可操作性，切实解决权责脱节问题，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。通过制度创新，加快行政管理体制根本转变，力求做到规范有序、公开透明，这是建设人民满意政府的重要环节。

    依法行政是深化行政管理体制改革的根本问题。安徽各级政府要认真落实《全面推进依法行政实施纲要》的各项任务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一的要求，加快建设法治政府。要进一步规范政府立法行为，加强和改进政府立法，特别要加强社会管理和公共服务方面的政府立法。要进一步严格行政执法，强化行政执法责任制，建立健全权责明确、监督高效、保障有力的行政执法体制，完善行政执法程序。通过完善行政执法体制、规范行政执行程序，进一步强化相关职能部门执行和执法监督职责，增强突发公共事件处置和社会治安综合治理的能力，促进社会公平正义与和谐稳定，将安徽的行政综合执法试点工作进一步深化下去。

责任编辑：甲午