党的二十大报告指出：“必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。”“我们要坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平”。扩大内需进而扩大我国经济内循环，需要建立提升居民消费能力和消费意愿的长效机制：一是要提高居民收入占比，这就要求减税降费、扩大就业、扩大初次分配中的居民收入占比，实现党的二十大报告中提出的“居民人均可支配收入再上新台阶，中等收入群体比重明显提高”；二是加强社会保障“安全网”，提高低收入居民特别是农村居民的养老和医疗保障水平，减少医疗、养老等方面的后顾之忧。面对当下经济增速放缓和财政收支“紧平衡”的双重约束，增税提费和减税降费的空间均有限。在此背景下提高社会保障水平，一方面需要优化财税结构，另一方面需要以更有效率的方式使用有限的财政资金。就后者而言，意味着需要调整财政支出结构，腾挪出财政资金以提高低收入群体的社会保障水平，从而既能最大限度地促进社会公平，同时又能最大限度地扩大内需，实现经济效益和社会效益双赢格局。

　　一、我国当前税负偏重，社会保障结构不合理，抑制了居民消费水平提升

　　从国际经验来看，随着经济增长，健全的社会保障制度和较高的社会保障支出有利于降低居民感知的不确定性，缩小收入差距，扩大中等收入群体规模，从而释放消费需求。然而，若社会保障待遇已经处于高位，继续提高待遇则需要以更高的税收为支撑，此时提高社会保障支出又会在一定程度上抑制居民消费。表1较为直观地说明了这一点——社会保障支出与居民消费并非简单的线性关系。如表1所示：低税收、低福利的美国，居民消费支出占国民收入的比重最高；其次是中等税收、中等福利水平的日本和英国；高税收、高福利的挪威，这一占比则相对较低。

　　表1　2019年部分代表性国家的宏观税负、社保支出和消费占比（单位：%）

数据来源：美国、日本、挪威和OECD国家数据来自OECD数据库（截至2022年11月6日），中国相关数据基于中国财政决算平台、《中国统计年鉴2020》计算得到。

注：OECD数据库中广义宏观税负更新至2020年，社会保障公共支出更新至2019年，居民最终消费支出占国民收入比重更新至2020年。考虑到新冠肺炎疫情期间我国政府进行的较大力度的减税降费措施，本文使用2019年的相关数据进行比较。

　　关于中国宏观税负的大口径计算方式，学术界并未达成一致的看法，主要分歧点在于土地出让收入。国际货币基金组织在计算大口径的政府收入时，没有将土地使用权收入纳入其中，我国财政部的广义政府收入也是按照这个标准进行核算的。闫坤和于树一（2018）认为，土地使用权出让收入属于企业的成本，因此应该将其包含进广义政府收入的口径中。吕冰洋等（2020）则认为，出于成本与收益对等的考虑，广义政府收入中应该包含土地使用权出让收入扣除成本性支出的部分。按照上面三个不同的口径计算，2019年我国宏观税负分别为27.4%、34.5%和29.9%。无论在哪种口径下与OECD国家相比，我国的宏观税负都并不轻，甚至还超过了OECD国家在同等发展水平时的税负水平，然而我国社保支出的占比却远低于OECD国家的水平且结构也不合理，未能有效发挥提高低收入群体保障水平和缩小全社会收入差距的作用。2019年，我国公共社会保障支出仅占国内生产总值的11.8%，这一数值甚至低于美国，这在一定程度上导致了国内生产总值中的居民最终消费占比也较低。通过优化财政和社保支出结构，在不增加财政总体负担的基础上，将可能会使居民的消费水平有所提高。我国也许能达到高收入、高福利的挪威的居民消费占比水平，也许可以达到与我国税收水平较为接近的日本的消费水平占比。这也正是党的二十大报告所要求的“增加低收入者收入，扩大中等收入群体”，“加大税收、社会保障、转移支付的调节力度”。

　　从财政的收入端来讲，我国宏观税负偏重，且以间接税为主，这不仅不利于缩小收入差距，同时还抑制了居民尤其是低收入居民家庭的消费。近年来，虽然我国在减税降费方面取得了显著成效，间接税比例持续降低，但截至目前，我国间接税比重依然处于高位，占比高于50%。即使是以增值税为主体的欧盟，其间接税占比也要低于我国。为方便比较，下面仅比较消费税与增值税占总税收收入的比例。2019年，我国消费税与增值税占税收收入的47.4%，同年法国为27.6%，英国为32.8%，OECD平均水平为32.6%。以增值税为主体的税收体制倾向于抑制消费，且其具有累退性，这对收入分配也起到了恶化的作用。然而，在我国当前的税收环境下，提高直接税的占比确实难度较大。

　　从财政的支出端来说，我国社保支出处于较低水平，且支出结构不平衡。经过二十余年的建设，我国已经建立了较为完善的社保制度，养老、医疗基本上实现应保尽保，但分群体来看，只有城镇职工群体具有较高的保障水平，城乡居民的养老和医疗保险在消除后顾之忧、释放消费方面的作用还较为有限。在养老保险方面，机关事业单位、企业职工和城乡居民三个群体的待遇差距较大。从绝对水平上来说，2020年，我国机关事业单位、企业职工和城乡居民每人的月均养老金分别为5767元、2906元和174元，三者之间存在着较大的差距。从相对水平来说，机关事业单位养老保险的替代率能达到80%~90%，企业职工的替代率则只有45%左右，而城乡居民养老保险甚至不足以满足最低生活保障水平。在医疗保险方面，机关事业单位职工的医保实际报销率达到90%，而10多亿城乡居民医保参保者实际报销率则只有50%左右。与美国相比，虽然其社保支出水平较低，但社保支出主要用来为低收入人群提供保障，中高收入人群则主要通过购买商业保险来满足保障需求，这样既释放了中低收入群体的消费潜力，也满足了中高收入群体的差异化需求，促进了保险业及相关产业的发展。我们的情况则与之不同，主要以财政资金等公共资源支撑的机关事业单位职工和垄断性国有企业职工等中高收入群体的社保待遇较高，而中低收入群体尤其是农村居民获得的社会保障水平则明显偏低。这种社保支出结构很大程度上抑制了财政和社保支出提振内需的作用：一方面，中高收入群体社保待遇偏高，边际消费倾向递减；另一方面，中低收入群体收入低，社保待遇亦低，扩大消费支出的能力不足。

　　二、提高基本社会保障的均等化水平，需要多角度发力

　　党的二十大报告提出：“要完善收入分配制度……构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系……加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度。”初次分配制度是基础，需要较长的时间才能完成改革。在较短时间内改善收入分配的现状，则需要从再分配入手，即加大税收、社会保障、转移支付的调节力度。

　　从国际经验看，再分配是调节收入差距的重要手段，OECD国家的再分配政策起到了有效调节收入差距的作用。表2列出了2019年部分OECD国家再分配政策对收入差距的缓解幅度，从中可以看出，部分OECD国家再分配政策对基尼系数的改善程度较弱，如哥斯达黎加、韩国和土耳其，但多数OECD国家对基尼系数的改善程度都较强，有65%的OECD国家基尼系数改善幅度超过了30%。其中，比利时的再分配政策尤为有效，基尼系数在再分配后降低幅度达到了47.42%。如果将表中所列OECD国家的基尼系数进行简单平均，那么初次分配收入和经再分配后的可支配收入的基尼系数分别为0.469和0.313。这意味着，再分配政策使得OECD国家的基尼系数下降了33.20%。

表2　2019年部分OECD国家初次分配收入和可支配收入的基尼系数

数据来源：OECD数据库。

注：截至本文写作期间，OECD数据库只给出了表中所列国家初次分配和可支配收入的基尼系数，其他国家的数据尚未更新或正式公布。

　　在影响再分配效应的政策中，税收与社会保障是改善收入分配的两大支柱。诚然，不同国家的税收与社会保障制度的改善效果存在差别，但诸多研究仍表明，社会保障制度是影响基尼系数改善程度最重要的制度。Lindert（2021）使用跨国数据表明，社会保障支出与基尼系数的改善程度呈正相关关系，也就是说，社会保障支出越多，收入分配越将得到改善。Wang et al（2012）通过研究OECD国家不同转移支付项目对基尼系数改善程度的贡献率指出，社会保障与转移支付可以解释基尼系数改善程度的80%。即使对于社保支出较低的美国，该结论也同样成立。Lindert（2021）研究了1910-2010年美国收入和资产税的平均税率、社会保障支出与基尼系数变化的序列，结果表明，正是社会保障支出的增加引致了社会再分配水平的提升。Wang et al（2012）也对美国基尼系数的改善程度做了分解，发现转移支付与社会保障在基尼系数的下降中贡献了60%的份额。也就是说，社会保障在调节收入的过程中起到了重要的作用。

　　那么，我国社会保障政策是否起到了调节收入分配的作用呢？对此，诸多学者展开了研究，其结果表明，社会保障在一定程度上改善了收入分配，但其改善效果有限，未能有效发挥缩小收入分配差距的功能，甚至部分制度安排反而扩大了收入差距。王延中等（2016）基于中国社会科学院2012年的六省调查数据研究表明，社会保险使得基尼系数降低了6.4%，但该作用主要体现在非农户口群体中，社会保险使得非农户口群体的基尼系数下降了12%，在农业户口、农民和农民工的样本中，社会保险的作用则很小。Li et al（2020）使用四轮CHIPs（中国家庭收入调查）数据对基尼系数进行分解，结果表明养老保险已经成为家庭收入不均衡的重要来源，特别是对于有老年人的家庭，养老金可以解释50%以上的家庭收入基尼系数。杨穗和赵小漫（2022）的研究表明，近年来我国转移支付对降低农村收入基尼系数的作用有明显上升，但社会保障体系的城乡分割（身份分割）导致城乡居民转移收入存在非常明显的差异。以上研究均指出，虽然制度内社会保障起了一定的改善收入分配的效果，但制度间的差异与分割反而起到了逆向调节收入分配的作用。

　　从历史和国际经验看，收入差距扩大到一定程度、持续太长时间会引发严重的社会矛盾。我国最近十年的基尼系数在0.47左右徘徊，远高于当前发达国家0.26~0.38的水平。在经济高速增长阶段，由于中低收入群体生活水平也在持续上升，尚不至于产生激烈矛盾，而在经济增速放缓、外部冲击增多的时期，人们对不平等的容忍程度则会下降，形成社会风险的可能性将会提高，在这个阶段需要高度重视收入差距问题和社会保障问题，提升基本社会保障均等化水平显得尤为重要。而在待遇“就高不就低”原则下，要缩小不同群体间社会保障差异，就意味着财政要负担巨大的改革成本。但是，目前我国财政收入增速远低于支出增速，由财政为改革“买单”存在困难。如果要进一步增加社保支出，就要寻找新的财政收入增长点。从国际经验来看，欧美日等发达经济体普遍是先建立了以所得税、财产税等直接税为主的财税体系，而后扩大社会保障制度覆盖面所需要的资金则通过开征增值税、消费税等间接税种筹集。但在我国，首先开征的主要税种是间接税，所得税、财产税等直接税占比远低于发达国家。正如前文所述，我国间接税占比依然处于高位，未来增长的空间不大。况且，在我国现行的社保体制下，增加间接税为社保筹资带来的社保均等化水平的提高会因间接税的累退性而抵消一部分。虽然很多学者认为应当改革现有财税体系，提高直接税占比，但在当前阶段要提高直接税的征收力度以支撑社保扩面，难度可能远大于当初发达国家通过开征间接税来进行补充筹资。首先，我国当前的实际宏观税负并不算低，增税空间不大。如前所述，我国刚迈入中高收入国家行列，税收负担却已经接近发达国家。在我国现行的税收征管体制下，与间接税相比，直接税的征收成本更高，造成的“税痛感”也更强烈，调整既有的税收结构难度很大。

　　更重要的是，用收入税或财产税建立均等化、普惠型社会保障制度的困难很大。各国经验表明，当作为纳税主体的中等收入群体与低收入群体的收入差距较大时，面向低收入群体的社会保障支出会降低。对我国的现状分析表明，不管是按照收入（或财产）十等分还是五等分区分，收入税和财产税的纳税主体都将是正规部门就业者。比如，若全面征收物业税，无论是按照面积还是按照套数抑或是按照房产价值，最大的纳税主体肯定是正规部门就业职工，尤其是退休职工。国际经验表明，这一群体对增税增费反应强烈。因此，通过扩大收入税或财产税来为普惠型社保筹资的阻力巨大。即便在已经开征房产税的上海、重庆两地，其增加的收入也非常有限，在全国推行则迟迟没有提上日程表。

　　三、政策建议

　　在财税结构转型困难、财政收支“紧平衡”约束条件下，要通过推进社会保险普遍化和提高基本社会保障均等化水平来提振内需，可以考虑的破题方法有二。其一，“限高补低”，即限制机关事业单位、垄断性国有企业和发达地区不断提高保障待遇，将更多财政资金投入到城乡居民基本养老保险、基本医疗养老保险和欠发达地区，这也就要求我们不断提高社会保险的统筹层次，同时通过多种途径限制地方的道德风险与预算软约束。其二，拓宽筹资渠道，放开商业保险发展，在保证基本社会保险全覆盖条件下，在限高补低的基础上，将中高收入群体更高、更好的养老和健康保障需求更多地释放给商业保险，腾挪出财政资金来提高低收入群体的社会保障水平。如此既能够更好地实现社会和谐，也能够更有效地提振内需，这也是发达国家较为普遍的经验。如表3所示，收入差距较大的国家，商业保险的发展空间往往也较大，而目前我国商业健康保险支出占卫生总费用的比重只有3.6%左右，还有很大的发展空间；包括职业年金在内的商业养老保险支出不足当年GDP的1%，发展空间也很大。

表3　2019年代表性国家的基尼系数和商业保险占卫生支出比重

数据来源：OECD数据库；美国政府健康与人口服务部的全国卫生费用统计数据。

　　从中长期看，还需要通过体制机制创新，提高我国公共服务供给质量和效率，实现党的二十大报告提出的“基本公共服务均等化水平明显提升，多层次社会保障体系更加健全”的要求，缓解人民群众的“税负焦虑”。各国普遍的经验是，除非能够看到社会保障力度和公共服务质量的同步增长，否则民众并不愿意为调整税收结构支付成本。只有多交的税收和个人得到的保障直接挂钩，增税才能获得民众的支持。过去十年，我国财政的民生支出高速增长，民众受益感有了明显提高，但依然还有较大的提升空间。以城乡居民医保为例，近年来，这一财政补贴比例高、被认为“福利色彩浓厚”的社会保障制度，已经在农村地区遇冷，农民的缴费意愿持续下降，征缴难度逐年增加。因此，有必要提高财政投入效益，持续推进供给侧改革，优化资配置方式，更好更及时地满足人民群众多元化的需求。

    （注和参考文献略） 

    （作者系中国社会科学院经济研究所党委副书记、副所长、中国社会科学院公共政策研究中心主任）