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以协同联动的整体优势推进长江经济带产业转移协作
2021年01月28日 09:58 来源:《中国发展观察》2021年第1期 作者:周麟 字号
2021年01月28日 09:58
来源:《中国发展观察》2021年第1期 作者:周麟

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  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视长江经济带建设,从2014年《政府工作报告》明确提出“依托长江水道,建设长江经济带”,到2016年《长江经济带发展规划纲要》正式印发;从习近平总书记在2016、2018、2020年先后三次亲自主持召开推动长江经济带发展座谈会并作出重要部署,到2020年《中华人民共和国长江保护法》的颁布,推进长江经济带发展已成为关系国家发展全局的重大战略。

  作为推进中国经济高质量发展与践行“绿水青山就是金山银山”理念的国土空间支撑轴线,也是产业经济体系最为完备的区域,长江经济带在近年来依托卓有成效的新旧动能转换与恰合时宜的产业分工保持良好发展态势。2014—2019 年,长江经济带9省2市的地区生产总值占全国比重由41.6%逐年增至46.5%;工业增加值占全国比重则由40.8%逐年增至46.9%,不仅上海、浙江、江苏等下游省市引领中国经济发展,贵州、云南、湖南、江西、安徽等中上游省市的各项指标增速也均位居全国前列,在这之中,不同省市间的梯度化产业转移与跨区域产业协作至关重要。

  长江经济带产业转移协作进展

  (一)规划统筹与衔接机制日臻完善

  自“建设长江经济带”提出伊始,推进产业转移协作便被列为其中的重点板块。近年来,长江经济带产业转移协作的规划统筹与衔接机制日臻完善,逐步形成“三层三类”(三层:国家层面、城市群层面、地方层面;三类:产业发展、国土空间开发保护、体制机制建设)的规划引导体系。

  在国家层面,各项关于长江经济带发展的纲领性文件循序渐进式地明确了产业转移协作的总体导向与思路。如:2014年出台的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》指出,长江经济带要以沿江综合运输大通道为支撑, 促进上下游要素合理流动,引导产业有序转移与分工协作。2016 年出台的《长江经济带发展规划纲要》进一步对产业转移协作的基本原则进行细化,包括:明确上中下游产业转移导向与承接路径;以国家级承接产业转移示范区等产业平台为主体推动产业转移协作;探索“飞地经济”等产业转移协作模式等。2017年出台的《长江经济带产业转移指南》提出产业转移协作应以打造电子信息、高端装备、汽车、家电、纺织服装等世界级制造业集群为目标,并明确各省市承接五大产业集群转移的主要载体与优先承接方向。2019年出台的《长江经济带发展负面清单指南(试行)》则进一步细化了长江经济带产业转移协作的生态环境与国土空间开发保护硬约束。

  在城市群层面,“十三五”时期出台的多个城市群发展规划均结合自身资源禀赋与产业发展方向部署产业转移协作工作。如:《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》重点聚焦创新协作,强调长三角应着力构建协同创新共同体,并强化与之对应的产业协同政策支撑。《成渝城市群发展规划》提出成渝城市群应着力围绕培育优势产业集群、有序承接产业转移与整合发展产业园区做文章,包括:优化沿江地区特色优势产业发展布局,建设沿海加工贸易转移的重要承载地, 支持川渝间和各城市间共建产业园区,与东部沿海地区合作共建产业园区等。《长江中游城市群发展规划》则在鼓励协同共建优势产业集群与积极承接沿海地区转移的基础上,提出产业双向转移、实施“回归工程”、协同开展产业技术创新等多项发展举措。

  在地方层面,各省市纷纷围绕《长江经济带发展规划纲要》《长江经济带产业转移指南》等纲领性文件,出台与之对应的实施规划,并因地制宜设计产业转移指导目录,提出更具针对性的实施路径。与此同时,产业转移协作也已成为地市合作与协同创新的重要着力点。如:武汉、长沙、合肥与南昌在2017年共同签署的《长江中游城市群省会城市合作行动计划(2017-2020)》中提出通过组建跨区域产业创新联盟、新兴产业共创工程、组团招商、“红、黑名单” 互认等方式推动四城产业转移协作。上海、嘉兴、杭州等9市在2018 年共同发布的《G60科创走廊松江宣言》则提出加快推动长三角区域产业链、创新链、价值链布局一体化、推动科技创新、制度创新、资源配置一体化等一系列协作举措。

  (二)梯度化、跨区域转移协作格局日趋优化

  众所周知,长江经济带上中下游地区的发展路径与阶段截然不同,新发展理念下,应着力构建发达地区与欠发达地区有效合作机制,促进要素有序自主流动,塑造协同联动整体优势,而产业转移协作则于其中扮演关键“抓手”角色。整体来看,长江经济带的产业转移协作工作进展较为顺利,以梯度化、跨区域为特征,上中下游因势利导的转移协作格局日趋优化。

  在长江上游,四川、重庆、云南与贵州的地区生产总值占长江经济带总量之比由2014年的22.8%逐年增至2019年的24.1%,“跑赢”中上游地区。四省市不仅在轨道交通、电子信息等新兴产业发展上取得路径突破,在传统制造业提质增效方面的进展也较为顺利。在这之中,承接沿海区际产业转移与推动各省市内部产业协作功不可没,举例来说:重庆在2014—2017年引入的2152个亿元以上工业投资项目中,有近50%源于长江经济带其他省市,且大多数项目隶属笔记本电脑、手机、汽车制造等技术密集程度较高的产业;贵州在2017—2018年与上海、杭州等下游帮扶省、市共建33个产业园区,引入企业投资项目677个, 实际投资资金超过500亿元,有效带动34.8万人脱贫。

  在长江中游,湖南、湖北、安徽、江西充分利用毗邻长三角城市群的“中心—外围”空间优势,以国家级承接产业转移示范区、自贸区、开发区等产业平台为引领,将产业转移协作视为经济发展与自主创新能力提升的重要引擎。如:在湖北,2017年由国务院印发的《中国(湖北)自由贸易试验区总体方案》将“承接产业转移”列为自贸区的主要建设任务之一,并强调应承接高新技术产业梯度转移,特别是光电子产业、生物医药、新材料等新兴产业。在安徽,2018年出台的《安徽省产业转移指导目录》中共布局17类优先承接产业,其中详细列举了电子信息、生物医药、轨道交通、船舶及海洋工程装备、航空航天、智能制造装备等新兴产业的承接路径,并明确依托产业转移协作打造全国重要先进制造业中心的目标。

  在长江下游,上海、江苏与浙江在积极推动部分资源加工型、劳动密集型产业向中上游地区有序转移,并与诸多中下游省市构建产业协作与对口帮扶机制的同时,还行之有效地开展了南北挂钩、山海协作与逆向飞地等具备一定制度创新性的区域内产业转移协作工作。具体来说:江苏的南北挂钩政策旨在推动苏北、苏中地区通过在本地省级以上开发区中设立“园中园”的模式,与苏南地区和上海的各级政府、开发区与企业合作建设共建园区,促进产业有序、有效转移合作,截至2019年末,江苏南北共建园区共计45个,累计入园企业超过1000家,吸纳就业超过60万人。浙江的山海协作政策旨在以产业园区为主体,搭建浙东沿海地区与浙西南26个加快发展地区的合作桥梁,截至2019年末,浙江共搭建“山海协作”产业平台32个,覆盖上述全部26个地区。逆向飞地政策则衍生于山海协作,主要指相对落后地区为了获取高质量研发与创新资源,逆向进入相对发达地区设立飞地。2016年投入使用的全国首例“逆向飞地”为坐落于杭州未来科技城的衢州海创园,其旨在推行人才“工作生活在杭州、创业贡献在衢州”和企业“研发在杭州、创业为衢州”的新模式,围绕衢州主导产业,充分借力杭州资源构建跨行政区产业链供应链创新链,截至2018年末,在26 亩土地上,衢州海创园已引进海内外高层次人才超过50人,高质量创新创业团队12个,完成招商引资项目近200个。

  长江经济带产业转移协作面临的关键问题

  (一)产业同质化问题较为突出

  若将长江经济带视为一个多方利益共同体,产业同质化无疑是其产业转移协作面临的关键问题之一,这突出地体现在三方面。一是产业定位的同质化。通过梳理9省2市“十三五”规划中的产业发展定位可知,9省市将电子信息产业列为主导产业,6省市将汽车制造、装备制造列为主导产业,在长三角城市群的16个核心城市中,11个城市将汽车制造列为主导产业。客观来讲,产业发展是一个上令下达的过程,各地往往会按照上级定位调控产业发展路径,而在经济增长、产业转型与政治晋升的多重“压力”下,模仿型策略互动与抢占发展资源现象极易出现。二是园区发展路径的同质化,特别是省级开发区。如:由《中国开发区审核公告目录(2018年版)》可知,在长江中游,湖北、湖南与江西共拥有271 个省级开发区,其中70个开发区将电子信息相关产业列为主导产业,58个开发区将生物医药相关产业列为主导产业。客观来讲,作为县域经济载体,上述开发区的内生动力与新兴产业“造血”能力普遍不强,若要发展好电子信息、生物医药产业,必然需要依托产业转移协作,但在同质化的园区经济期望下,产业发展与转移协作的资源“内耗”与无序竞争可能会较为严重,部分失势开发区的前景也不容乐观。三是承接产业转移类型的同质化。以贵州2018年出台的《产业转移指导目录》为例,在优先承接发展的产业中,无论电子信息、汽车还是航空航天,每一个细分行业均对应多个承接城市(见表1),不同城市的资源禀赋、技术创新能力与产业基础各异,其能否通过有序、有效、良性竞争来获取高质量转移资源,后发地区能否有能力承接高质量转移协作资源,这难以预料。

  (二)生态环境保护形势依然严峻

  近年来,长江经济带生态环境保护工作持续加大力度,2019 年搬改搬转化工企业近千家,优良水质同比增长超过3个百分点, 生态环境明显好转。然而,既往“欠账”过多,生态功能退化严重,沿江产业路径依赖和产业转移协作污染外溢等问题依旧使其面临的生态环境保护形势仍普遍较为严峻。举例来说,2013—2017年,9省2市的废水排放量由3010946万吨增至3103783万吨,占全国废水排放总量比由43.3%增至44.2%,化学含氧量、氨氮、总氮、总磷等主要污染物排放量则出现大幅上涨,占全国排放总量比分别由36.5%、43.2%、32.4%与32.8%增至48.4%、47.7%、46.9%与49.6%(见表2),相当一部分长江沿线湖泊存在严重富营养化现象。蒋洪强等则发现长江经济带环境退化成本在2004—2017年的年均增速超过10%,且仍处于与经济增长同步上升阶段,环境治理压力较大,特别是对于正处于快速城镇化与工业化进程的长江中上游地区而言。与此同时,污染产业向长江中上游转移风险隐患也在加剧,部分中上游地市在承接劳动密集型、资源加工型产业转移时,为了片面追求经济增长,仍偏好走以环境污染为代价的“老路”。

  (三)区域发展不平衡不协调的问题仍旧明显

  诚然,长江经济带的协同发展与产业转移协作已取得阶段性成绩,但空间、经济与行政壁垒带来的条块分割以及上中下游发展水平的显著差距使得长江经济带的区域发展不平衡不协调问题仍旧明显。举例来说:2015—2019年,上海、江苏、浙江与安徽等长江下游4省市的地区生产总值占长江经济带比重一直稳定在52%左右,长江中上游占比则均仅在22%—24%之间。就人均居民可支配收入而言,上海、江苏、浙江等下游省市的优势日益扩大。2015年,上述三地均值为38314.4元, 高于其他省市20515.3元;2019年,三地均值已增至53580.0元,高于其他省市27982.5元(见表3)。显然,一系列客观存在的社会经济发展分异并不利于产业转移协作的有效进行,特别是对于一些技术含量相对较高的产业而言。

  推动长江经济带高质量产业转移协作的对策建议

  (一)强化布局,以提升产业链供应链现代化水平为核心,协同增强区域经济韧性

  现阶段, 着力提升产业链供应链现代化水平已被公认为中国经济高质量发展的必由之路。“十四五”时期,长江经济带作为中国经济的大动脉,如何通过强化布局,以产业链供应链安全稳定与合理分工作为推进上中下游产业转移协作的基本原则,协同联动增强区域经济韧性,这至关重要。

  本文认为,应充分发挥城市群、都市圈在长江经济带产业转移协作中的主导作用。聚焦长三角、长江中游、成渝、黔中与滇中等五大城市群与以上海、杭州、南京、武汉、长沙、南昌、成都、重庆、贵阳、昆明等中心城市为核心的现代化都市圈,并在以城市、园区为主体的产业转移协作指导目录基础上,细化不同城市群、都市圈的产业转移协作分工,构建以“城市群、都市圈、城市、园区”等空间维度与“电子信息、高端装备、汽车、家电、纺织服装”等重点发展产业为主干的“四维五类”产业转移协作体系。在城市群维度,形成重点发展产业的产业链供应链闭环,增强重点发展产业应对突发事件、抵御市场风险与保障国家经济安全的能力;在都市圈维度,聚焦前瞻产业与新兴产业,锁定产业链供应链的“卡脖子”环节,加大科技攻关力度,依托以研发、创新为中心的产业转移协作提升原始创新能力,引领重点发展产业向全球价值链上游跃迁。在城市、园区维度,全面实施“强链”“精链”工程。“强链”,即:将自身发展置身于所在城市群、都市圈的产业大生态中,以提升区域产业链供应链现代化水平为目标开展产业转移协作,而非单打独斗。“精链”,即:有的放矢,围绕重点发展产业与自身产业链供应链分工,精细有序承接产业转移,促进产业协作,而非贪大贪全。

  (二)统筹管控,聚焦产业转移协作全过程,构建“一张图”式协调治理机制

  “十四五”时期,如何统筹产业转移协作的各个环节,构建兼具整体观与系统观的“一张图”式协调管理机制,是以协同联动的整体优势推进长江经济带高质量产业转移协作的关键环节。

  本文认为,应牢牢抓住数字经济发展机遇,以空间数据科学为驱动力,以提升产业转移协作治理能力与治理体系现代化为目标,构建涵盖规划、匹配、实施、监督、预警与模拟仿真等重点环节的“一张图”式长江经济带产业转移协作治理平台,对产业转移协作的海量信息进行统筹接入、集中管理、共享信息与实时分析。在规划环节,做到底图统一、产业链供应链合一和信息唯一,全盘掌控上中下游产业转移协作格局,有效遏制各级各类规划自成体系、产业同质与缺乏衔接等问题出现。在匹配环节,通过构建产业转移协作双边匹配平台,为供需双方寻求最佳匹配提供智能化支撑。在实施环节,以园区为基本单元,通过绘制产业转移协作动态地图,实时监测每一项成体量、成规模的转移协作项目实施进度。在监督环节,构建政府、企业与公众三条信息化监督通道,依托各方力量对项目进度、产业链供应链“强链”“精链”情况、土地利用效率及环境污染等情况进行公开化、平台化监督。在预警环节,对匹配、实施、监督等环节识别的转移协作风险(如:土地闲置、环境污染等)进行及时预警。在模拟仿真环节,通过AI计算方法,精准测度不同产业转移协作模式带来的社会、经济与环境效益。

  (三)园区引领,平台经济、飞地经济与逆向飞地经济联动

  从自贸区到国家自主创新示范区,从国家级承接产业转移示范区到国家级、省级开发区,各级各类园区正在成为长江经济带产业转移的主战场。“十四五”时期,如何进一步发挥园区引领作用,构建平台经济、飞地经济与逆向飞地经济联动的产业转移协作体系,推动要素在区域内与区域间有序循环流动, 充分释放园区经济潜能,关乎长江经济带高质量发展的未来。

  就平台经济而言,一是充分发挥上中下游自贸区与国家自主创新示范区的引领作用,在汇聚区域优势资源,攻坚关键技术的同时,促进科技创新要素有序扩散,引导科技创新成果在有条件的地区异地转化。二是充分发挥重庆沿江、四川广安、湖北荆州、湖南湘南湘西与江西赣南承接产业转移示范区的先导作用,政府引导与市场机制相结合,明确承接产业转移主攻方向,优化营商环境,支持产业转移协作新政策先行先试,引领长江经济带构建高质量承接发展格局。三是充分发挥国家级、省级开发区的基石作用,聚焦开发区所在城市群、都市圈的产业大生态,分区域构建以产业链供应链为核心的产业转移协作“园区共同体”。

  就飞地经济与逆向飞地经济而言,一是积极探索共建“园中园” 的模式,特别是要加大对欠发达地区飞地经济的财税支持与要素保障力度。二是系统总结衢州海创园的逆向飞地发展经验,全力推动这一新的转移协作模式由长江下游“飞向”中、上游,在四个承接转移示范区先行先试,并支持欠发达地区的大型企业带头在经济发达地区建设逆向飞地园区。

  (四)提质增效,优化土地资源配置,提升产业与环境准入门槛

  2020年3月30日,中共中央、国务院出台的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出应推进土地要素市场化配置,并着重强调应深化产业用地市场化配置改革。显然,作为产业经济的空间载体,产业用地的提质增效与配置优化称得上是有效、有序推进长江经济带产业转移协作的供给侧保障。

  秉承“共抓大保护,不搞大开发”的目标导向,本文认为,应将土地集约节约高效使用与生态环境保护并重为产业转移协作过程中土地资源配置的基本遵循。首先,应在长江经济带上中下游全面推行“标准地”制度,推进产业转移协作项目的土地资源配置模式兼具“事前定标准”与“事后严监管”特征,实施、强化定期体检机制,从土地供给层面倒逼产业转移协作项目的开发、运营与产出达到更高水平。在此基础上,构建长江经济带产业转移协作项目库,对相关项目进行涵盖项目准入、绩效评估、定期体检、退出管理与到期续约等各项流程的数字化全生命周期管理。其次,应推动各级各类园区加快构建“土地—产业—环境”准入负面清单与国土空间管控机制,明确每一宗产业用地的产业与环境准入门槛,在土地资源配置环节有效遏制土地资源浪费、产业资源错配与环境污染。再次,应以城市、园区为基本空间单元,定期发布长江经济带产业转移协作土地集约节约利用情况,并将产业转移协作项目的容积率、建筑密度、地均税收、废水排放量等经济、环境关键指标向社会各界公开。

    (本文受到国家社科基金青年项目“创新转型背景下中国工业用地配置的时空特征、驱动机制与效应测度研究”[课题批准号:20CJL004], 中国社会科学院登峰战略优势学科“产业经济学”和重点学科“区域经济学”共同资助)

    参考文献略

  (作者单位:中国社会科学院工业经济研究所)

作者简介

姓名:周麟 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:闫琪)
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