内容提要：特朗普上台执政以来，美国政府采取了不少对于国际秩序颇具冲击性的做法，美国与国际规则体系的关系发生了很大变化。对国际规则的广泛冲击是特朗普政府高度一致性的政策，其行为逻辑包括以“美国优先”为指导原则，改变原有的话语体系和“适当性逻辑”，不以盟友和对手作为政策区分的基本依据，强调获取明确可见的实际利益，在手段的使用上，通过广泛的极限施压等方式表现出与以往很大的不同。特朗普政府冲击国际规则体系的具体做法包括，对无益于美国的国际规则直接退出、对已经运行良好的协议进行再谈判、瘫痪已有国际组织的职能或降低其行动能力、在规则外自行其是等。特朗普政府的做法，造成国际体系中规则弱化的现象，对国际规则的长期有效性将产生深刻影响，并成为国际关系理论与实践中值得探讨的现象。

　　关键词：国际规则/国际秩序/美国优先/极限施压

   作者简介：周方银，广东外语外贸大学国际关系学院教授；何佩珊，广东外语外贸大学国际关系学院2018级硕士研究生。

 

　　自上台执政以来，特朗普政府采取了不少对于国际秩序具有冲击性的做法，其对国际规则冲击的范围之广和程度之深，是大国与国际规则关系中前所未有的，其在行为模式上也表现出一些新的特征，这在国际关系的理论和实践层面都给我们提出了值得思考的问题。

　　一、美国与国际规则：国际关系理论的视角

　　自上台执政以来，特朗普政府采取了诸多对于国际秩序具有冲击性的做法，改变了一些国家关于美国与国际秩序关系的认知。（1）特朗普的做法对美国的战略信誉和国际形象造成了一定损害，同时也给美国带来某些方面的利益，虽然其中有些利益可能是短期的。这种利益的实现，更多的是通过冲击现有国际秩序的一个重要方面即国际规则来实现的。

　　国际制度是国际秩序的重要组成部分，国际规则是国际制度的一个子集，是其中具有核心重要性的内容。斯蒂芬·克拉斯纳(Stephen Krasner)将机制(regime)定义为一系列隐含或明确的原则、规范、规则和决策程序，其中，规则是关于行为的规定或禁止(prescriptions or proscriptions)。（2）罗伯特·基欧汉(Robert Keohane)认为，国际制度是各种规则与规范相互联系的复合体，（3）制度是比规则内涵更为丰富的概念。道格拉斯·诺斯(Douglass North)认为，制度是社会的游戏规则，或者更正式地说，是人们创造的、用以塑造人与人互动行为的框架。（4）在正式规则之外，还有很多非正式约束(informal constraints)，如社会制约下的规范与行为，个人基于内在信念实施的行为准则，等等。（5）国际规则是所有国际制度的重要组成部分。国际制度的有效运行，在很大程度上体现在国际规则的实施上，国际制度的变迁往往也与国际规则的变化相联系。

　　与国际规范不同，国际规则的内容更为明确，其存在性以及对它的违反可以被更清晰地识别，而国际规范具有较强的主观性。玛莎·费丽莫(Martha Finnemore)认为，“规范是一个行动者的共同体对于什么是适当行为的共享期望”。与私人拥有的信念不同，规范是共享的和社会性的，它不仅是主观的，而且是主观之间的。（6）安德鲁·肖特(Andrew Schotter)认为，规范仅仅是在行为人之间被分享的一个信念，在他看来，规范并没有告诉你应该怎样做；它只是给了一些你可以期待别人怎样做的信息，而你将在这些信息的基础上行动。（7）青木昌彦(Aoki Masahiko)认为，规范是一种稳定的惯例或者就是一种惯例。（8）阎学通认为，规范是社会多数成员所遵循的准则，并将国际规范定义为“多数大国所遵循的权力与责任方面的行为准则”。（9）这个定义对大国的强调无疑显示出现实主义的色彩。

　　大多数学者都强调规范所具有的主观性及其在人与人之间的共享性。由于其主体间性，以及它往往只是代表大多数行为体的期望和行为，因此，对规范的违反往往不及对规则的违背那样清晰和引人注目，包括规范的存在与否在很多时候也需加以仔细辨析才能比较可靠地确认。

　　国际规则的重要性在于，它与各国的利益有着十分紧密的联系。制度与规则的一个主要作用，是通过为行为体之间的互动提供稳定的框架来降低不确定性，由此稳定行为体的预期，降低交易成本，使合作更容易达成。（10）不过，如张宇燕所指出的，制度存在“非中性”问题，即同样的制度给不同的人带来的利益不对等。张宇燕所说的制度，是指“那些人们自愿或被迫接受的、规范人类偏好及选择行为的各种规则和习惯”。(11)规则无疑是其重要的组成部分，由此，他所说的制度非中性，自然也包含了规则非中性的含义。

　　在国际关系中，国际规则所体现的利益“非中性”的特征可能更为突出，因为实力结构在国际规则的制定、维持、改变与废除的过程中，始终发挥着重要和直接的作用。关于国际制度与规则在国际关系中的作用，在不同的理论流派之间一直存在争议。

　　罗伯特·吉尔平(Robert Gilpin)认为，国际秩序演变的特征是，“控制体系的强大国家的相继崛起决定了国际互动关系和建立体系规则的模式”，霸权国的权力确保了规则和权利的确立与维系。(12)在米尔斯海默(John J.Mearsheimer)这样的现实主义者看来，制度基本上是世界权力分配的反映，它基于大国自我利益的盘算，国际制度对于国家行为并不产生显著的独立影响。制度即使起作用，也只是边缘性的。(13)米尔斯海默认为，国际制度不能阻止国家的权力最大化行为，但大国可以创建和利用制度来为其利益服务。制度诞生的首要前提是成员之间有着共同利益，而该制度的主导者正好也是其最大获益者。简而言之，制度反映了大国的利益，制度的本质是大国实现自身利益的工具。(14)在现实主义者看来，国际制度的主要功能是以制度化的形式确定利益分配格局，制定成员在谋取自身利益过程中应遵循的规则和规范，决定成员之间利益分配的方案和模式。(15)

　　自由制度主义者并不认同米尔斯海默的上述看法。罗伯特·基欧汉和莉萨·马丁(Lisa Martin)认为，与米尔斯海默的关于制度主义理论与分配问题无关的断言相反，分配冲突(distributional conflict)可能使制度变得更加重要。(16)阿克塞尔罗德(Robert Axelrod)和基欧汉认为，国际机制可以加强合作的回报并将其制度化，使声誉成为重要的资产，而且国际机制使获得声誉更容易和更可取，从而能促进国际合作。(17)克拉斯纳认为，机制有自己的生命力，这种能力独立于最初导致它们产生的基本要素。(18)

　　在变化的国际环境下，国际规则能否稳定地发挥作用，不仅取决于它能否给国际行为体带来利益，通过规则向行为体提供长期预期以减少国家的机会主义动机，更重要的方面在于，它能否在无政府状态下对大国权力形成有力的约束。约翰·伊肯伯里(John Ikenberry)认为，体系领导国运用权力获得短期实体性收益的诱惑在于，收益是相对确定的，但制度性协议是非常节省实力的安排，其优势在于锁定未来，即使在该国实力地位下降之后，也能为其带来巨大的收益。(19)另外，制度还通过提高改变政策的成本，以及通过制度矩阵构成的相互依赖网络使制度回报大幅增加，造就既得利益集团和组织惯性等方式产生制度黏性。(20)

　　随着国际制度和规则的持续存在和稳定运行，它对国际体系成员会产生社会化的效果。随着时间的推移，国际制度与规则会以不同的形式嵌入国内制度安排之中，从而形成国际规则的国内化，使国际规则深入国家的运作方式和程序中，成为国内规则体系的一部分。(21)社会化的结果，表现为国家不只是基于利益考虑遵守国际规则，以及随着时间的延长对国际规则产生更多的了解和适应，更在于随着对国际规范和国际规则的持续遵循，推动行为体的身份认同发生变化，使行为体对规则的遵守不仅基于功利性考虑的后果性逻辑，而且逐步转向“适当性逻辑”，即行为体遵守国际规则，是因为国际规则从程序和内容上具有正当性，使行为体认为遵守它是一种“适当”的做法。(22)

　　现实主义、自由制度主义和建构主义围绕国际制度和国际规则的性质与作用的争论，并没有产生不同学术流派共同接受的结论。一个重要的原因在于，二战以后是国际制度得到大发展的时期，在这一长时段，美国一直是体系内最强大的国家，从而也是从现实主义的角度最有能力从根本上对国际制度和国际规则形成冲击的国家。但由于战后的世界秩序在很大程度上是在美国的领导下形成的，它总体上有利于美国的全球霸权，符合其长期根本利益，从而使其在相当长时期内的政策重点是努力维护现有制度及其规则的稳定性，而不是从宏观上挑战已有的国际规则体系。

　　如伊肯伯里这样的自由制度主义者也承认，由于国际规则在很大程度上是由实力最强大的国家所推动设立的，主导性大国会寻求把具有差别性的规则和义务引入制度安排，希望在以规则为基础的秩序中，权力的等级结构能通过差异性的权利和义务反映出来。(23)国际规则在利益分配上对主导性大国的偏向性可能会以例外条款、加权投票、否决权等方式体现。这在联合国安理会、国际货币基金组织、世界银行等国际机构中都有所体现。控制国际规则的制定过程使美国在国际贸易和金融等领域获取了巨大收益。(24)二战后的国际秩序中包含许多有利于美国的重要规则，美国与盟国的同盟条约往往也包含不对等的内容。总体上，现有国际安排的持续运行本身给美国带来了重要利益。

　　国际规则还可以为美国的权力行使提供正当性，使其在处理与他国关系时无须不断地进行临时性讨价还价，也无须经常性地诉诸赤裸裸的权力政治。在国际规则已经对美国具有较明显偏向性的情况下，美国以大家都遵守国际规则的方式来行使权力，这会产生一种效果，就是在其他国家看来，美国的权力似乎受到了国际规则的某种束缚，至少形式上是如此。这使美国的领导更可接受，从而降低了其行使国际领导权的阻力和成本。

　　由此形成的结果是，美国的实力优势，特别是冷战结束后一个时期的单极态势极大地降低了对它的结构性制约，为其在体系内采取修正主义政策提供了颇为有利的条件，(25)在相当长的时期内，美国的总体政策方向是维护国际秩序及其基本规则安排的稳定性，而不是对现有国际安排进行大范围的冲击。由此，那个具有根本重要性的问题——国际制度及其规则能否有效地约束大国权力，一直没有机会得到充分的现实检验。美国作为良性霸权的表象，让人们容易产生这是国际制度对美国施加了有力约束的印象。换一个说法，就是20世纪80年代以来的相当长一个时期，美国与国际制度关系的实际情况，与现实主义、自由制度主义和建构主义的观点都没有发生根本性冲突，从而不能为三者各自的有效性提供一个判决性的检验。

　　特朗普政府2017年以来的做法，对自由制度主义以及建构主义的观点形成了一定的挑战，使得对于国际制度网络、多边主义、社会化与“适当性逻辑”能否对大国产生有效约束的问题，有必要进行重新评估。(26)不仅如此，特朗普政府的做法，对很多现实主义者来说，也提出了值得思考的问题。

　　现实主义者倾向于从体系结构、权力转移、大国对主导权的争夺等视角看待美国与国际规则的关系。从现实主义的角度，后冷战时代体系约束的有限性，为美国通过修正国际规则获取更大利益提供了许可条件。但在美国认为自身实力相对衰落，新兴国家尤其是中国从现有秩序与规则中获取了更大利益，(27)并可能对自身的霸权地位形成有效冲击的情况下，美国对国际规则的态度就可能发生自由制度主义和建构主义并不预期发生的转化，主要在于，美国更多地从权力的视角，特别是从崛起国的相对收益的角度来看待国际规则对于自身的价值。也就是说，美国看待国际规则的方式中，自由制度主义的相互依赖与互利共赢的逻辑，会逐渐向现实主义的权力竞争逻辑转移。(28)

　　现实主义者预期的现象是，美国冲击现有国际规则的主要目的，是为了排挤和打压中国，因为对美国霸主地位的可能挑战主要来自中国，正如2017年版《国家安全战略报告》对美国所面临主要威胁的判断。(29)但综合特朗普上台执政三年来对国际规则发起系统性冲击的实践看，其对国际规则的冲击在很多方面并不是围绕这一核心目标进行的，某些做法甚至持久地有害于这一目标的实现。

　　另外，现实主义对美国与国际规则关系的预期具有一定的模糊性。一方面，美国可能努力调整国际规则体系，以更好地应对中国可能形成的挑战，其做法包括联合其他国家有针对性地修改或重塑规则，降低中国的竞争优势；另行构建具有实质排他性的区域或跨区域机制，把中国排斥在新的规则体系之外；通过操纵规则的解释权和国际舆论，削弱中国崛起的合法性，等等。(30)另一方面，美国顺应国际体系中实力对比的变化，通过调整国际规则主动适应和容纳崛起国的利益诉求，也是符合现实主义预期的做法。(31)也就是说，两种看上去矛盾的做法，都是符合现实主义预期的。

　　特朗普政府冲击国际规则的做法，对现实主义的观点也形成一定的挑战，表现在以下几个方面。

　　首先，如果特朗普政府的做法是美国在相对衰落的状态下试图修改国际规则来获取更大利益的体现，代表了美国在相对衰落状态下的合理选择，那么，这种做法应该在奥巴马时期就发生，而不应该等到特朗普上台才发生这样的转变。因为自2000年以来，中国缩小与美国经济实力差距最快的时期是2008-2014年，而不是在此之后。(32)如果在相对衰落时期，美国的合理反应是通过大幅调整国际规则来获取更大利益，由此产生的另一个问题是，当前并不是战后美国首次出现相对衰落，美国在过去几次相对衰落时为什么没有采取类似的做法？

　　其次，如果美国广泛冲击国际规则是因为国际体系对其缺乏强有力约束的话，特朗普政府如此广泛地冲击既有国际规则，从美国的角度来说，并不是选择了一个良好的体系层面的时机。实际上，作为与美国大体匹敌的苏联的解体，为前者在冷战后秩序中按照其意愿行事提供了较长时期的有利国际空间。如果要系统地调整国际规则以更好地实现自身利益，美国在其实力优势最明显的时候如1999-2001年期间采取行动的代价更小、也更容易获得成功。从国际体系实力分布的角度看，特朗普政府时期，美国按照自身意愿改变国际规则的能力和条件并不是很理想，它明显不及克林顿和小布什政府时期有利。

　　最后，如果特朗普政府的政策变化是由于领导人个人因素造成的，则对现实主义形成更大的理论挑战。现实主义理论，包括结构现实主义以及当前较为流行的纳入国内政治变量的新古典现实主义，都强调结构因素所具有的首要性，相比之下，单元层次的因素只是作为中介变量发挥作用。(33)另外，即使把国内政治因素纳入考虑，在综合权衡多方面国内政治因素，如精英共识、精英凝聚力、社会凝聚力、政权脆弱性等情况下，(34)我们容易发现，特朗普政府冲击国际规则的国内政治条件远远谈不上有利，实际上，他面临着精英凝聚力下降、国内政治极化、精英对于系统冲击现有国际规则体系缺乏共识，以及“通俄门”、“通乌门”等国内政治掣肘，在这样的国际国内情况下，现实主义理论并不预期美国政府会对外采取如此激进和具有冲击性的政策。

　　特朗普政府上台以来，对诸多国际规则发起冲击，是其高度连续性的政策，并已经对国际秩序的稳定产生很大消极影响。特朗普政府的做法，对国际关系中的现实主义、自由制度主义以及建构主义提供了有重要理论意义的经验现象，促使我们对现有国际关系理论的有效性进行更深入的思考。此外，特朗普政府的做法，对于大国战略研究也提供了颇有特色的样本，其中值得分析的方面，不仅在于在什么样的国际国内条件下，美国政府会采取大幅冲击国际规则的行为，还在于作为过去国际秩序维护者的美国，其政府具体采取了什么样的策略和方式对国际规则体系发起冲击？体系内最强大的国家在冲击国际规则方面会走多远？这对于未来美国与其他国家的互动会产生什么样的影响？这些问题本身还要通过事实的演进来回答。本文将重点关注特朗普政府冲击国际规则的行为逻辑与具体方式，这对于理解特朗普政府的行为模式，思考国际秩序的演变具有重要意义。

　　二、特朗普政府改变国际规则的行动逻辑

　　特朗普在上台初期，就采取了对国际规则具有很强冲击性的做法，包括迅速退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)，宣布退出《巴黎气候变化协定》(以下简称巴黎气候协定)、联合国教科文组织、《全球性难民和移民协议》(以下简称全球移民协议)，并在他执政的第二年宣布退出《伊朗核问题全面协议》(以下简称伊朗核协议)、联合国人权理事会、《维也纳外交关系公约》中的《关于强制解决争端的任择议定书》、《美苏消除两国中程和中短程导弹条约》(以下简称中导条约)，启动退出万国邮政联盟(以下简称万国邮联)程序，威胁退出并重新谈判北美自由贸易协定(以下简称北美自贸协定)，等等。对于特朗普的做法，可以有两种不同的解释。

　　一种解释认为，特朗普个人有一种复杂的“奥巴马情结”。特朗普对这些国际组织和多边协议的反感，是其反奥巴马情绪的结果。罗伯特·托普林(Robert Toplin)认为，“特朗普批评奥巴马的长期记录似乎揭示了根深蒂固的敌意”。(35)美国有线电视新闻网分析员丹尼尔·戴尔(Daniel Dale)指出，特朗普在2019年前10个月提到奥巴马的名字537次，平均每天1.8次。(36)杰克·摩尔(Jack Moore)认为，特朗普唯一的意识形态似乎是：“不惜一切代价摧毁奥巴马所做的事。”(37)

　　另一种解释是，这并不是特朗普某种情绪化反应的结果，而是其具有高度一致性的政策，反映了特朗普政府与奥巴马政府很不相同的思维逻辑，它并非只是特朗普要消除奥巴马政治遗产的努力的体现。

　　在特朗普执政后一段不短的时期内，前一种观点都显得颇有道理。特朗普对TPP、巴黎气候协定、伊朗核协议、美国与古巴关系等方面的政策，都与奥巴马时期截然相反。实际上，在特朗普执政的早期，上面两种解释都能与事实较好地吻合。但随着时间的推移，第一种观点的说服力出现下降，因为特朗普政府对很多并没有明显奥巴马烙印的美国对外政策也发起猛烈的冲击。比较典型的是他对北美自贸协定发起的冲击，此外，他对北约的态度也与战后美国历届总统形成了鲜明对比。

　　由此，我们可以得到一个基本的结论：特朗普政府冲击国际秩序与国际规则的做法总体上是前后连贯的，其中很多做法并不具有反奥巴马的色彩。特朗普上台之初，给人们留下“逢奥巴马必反”的假象，实际上便利了他的某些政策操作，使他的一些做法没有在一开始就遭到来自国际社会的很大反弹。

　　特朗普政府冲击国际规则的行为模式具有以下特点。

　　首先，确立“美国优先”的指导原则，从根本上改变美国政府看待国际规则的视角，不再把维护国际秩序的长期稳定作为美国对外政策的核心目标之一，认为强化美国的实力比“领导世界”更为重要。特朗普是第一位公开质疑战后美国积极创立的国际制度体系的美国总统。他认为，美国被既有国际秩序安排“绑架”了，现有的同盟关系是一种负担，多边协议捆住了美国行动的手脚。他还质疑在世界各地保持美军存在的必要性，寻求把美国从沉重的全球事务负担中解脱出来。(38)

　　特朗普强调从利益的透镜去审视美国参与的国际协议。他在参加2017年联合国大会时发表讲话指出，“我们再也无法加入或参与一个美国得不到任何回报的单方面协议”。(39)特朗普政府的外交政策呈现“自私的现实主义”特性，而不像奥巴马时期强调用权力维护和巩固“以规则为基础”的国际秩序。(40)

　　特朗普在不同场合反复强调“美国优先”的原则，试图以此获取美国公众的支持，推动形成政策层面的共识。经过三年多的坚持，他的努力确实产生了一定效果。在特朗普政府的对外政策思维框架中，“美国优先”的原则压倒了几乎所有其他外交原则考虑，如自己签订的协议应该被不折不扣地执行、美国应该保持战略克制、讲求国际信誉，等等。随着时间的延续，“美国优先”逐渐成为美国外交政策中一种新形成的思维定式的核心成分。

　　其次，通过一套新的话语体系，改变美国政府的思维框架，形成美国与国际规则之间新的“适当性逻辑”。特朗普外交话语的一个重要特点，是极力在各种场合反复强调美国受到了不公平待遇，美国为其他国家付出了太多，而其他国家普遍在占美国的便宜。当他在一开始讲述这样的话语时，其他国家的人士会觉得不习惯，甚至要进行基于数据的认真反驳。但随着特朗普对此类观点的反复强调，国际社会对他的表述已经见怪不怪，逐渐适应了。

　　在2020年3月初美国股市出现大幅下跌，美联储紧急降息50个基点的时候，特朗普在社交媒体上表示，美联储正在降息，但“最重要的是与其他国家/竞争对手保持一致。我们没有在一个公平的场地上比赛。这对美国不公平”。(41)对于美联储降息这样一个纯粹的国家内部政策，特朗普也要强调美国受到了不公平待遇。这充分体现了特朗普政府逐渐形成的新的“适当性逻辑”的特点，即不遗余力地把美国说成是现行国际体系的受害者——那些富有的盟国对美国毫无感激之意，他们依赖美国的安全保护，却不付出应有的国防投入；恐怖主义利用美国的开放和宽容进行渗透，严重威胁美国的国家安全；贸易伙伴通过欺骗手段和不公平贸易扩大对美贸易顺差；新兴国家长期搭美国的便车，壮大了自己却削弱了美国的实力；美国花费大量精力在国际上传播民主，却徒劳无益，为此还制造了更多的仇恨而非对美国的感激，等等。(42)

　　再次，以颇为“顽强”的方式在国际上推进其政策，在各种阻力面前并不轻易知难而退。同时，不以盟友和对手作为政策区分的基本依据，而是坚持“有原则的现实主义”。所谓“有原则的现实主义”，不过是把“美国优先”原则与“现实主义”相结合，强调获取明确可见的实际利益，减少美国承担的国际责任。(43)特朗普在冲击国际规则体系方面政策推进的“执着”与“顽强”，使他成功地在两到三年的时间内，打破了大多数国家关于美国会遵守国际规则的预期，不得不认真对待美国决心改变国际规则体系的现实。

　　即使对于盟国，特朗普同样强调付出必须有明确可见的回报。他认为，美国利用其占优势的军事实力向盟国提供安全保护，盟国应该通过向美国提供更大份额的军费以增加美国军费的来源。(44)在“美国优先”的原则下，长期存在的盟国“搭便车”行为不再被允许。(45)但实际上，所谓盟国搭美国安全便车本身是一个值得探讨的问题，因为在盟国的驻军是美国维系其全球霸主地位的重要手段，美国可以从中获得巨大的收益。多个盟国还为美国的驻军分担了比例不低的费用。另外，欧洲国家搭美国便车的程度也显著地被特朗普政府夸大了。(46)特朗普政府不允许他国在安全上搭美国便车的实质，是要他国向美国进行更大规模和更公开的利益输送，其结果，使美国与盟国之间本来不对等的关系变得更不对等。(47)

　　最后，降低对多边主义的参与和承诺，在政策层面更多地转向单边主义，通过对他国采取双边施压的方式，迫使其他国家就范。在施压的过程中，特朗普一再强调美国所具有的实力优势，以及如果得罪美国会给他国造成的巨大代价，他频繁以国家安全为由向他国发出威胁，不惜有意制造关系中的紧张与冲突，通过增加对象国的代价、制造国际体系中的风险与不确定性等方式，迫使他国就范。

　　有非常多的例子显示出特朗普对多边主义的轻视。这方面一个值得注意的辅助事实是，即使美国在其战略文件中已正式把中国确定为主要战略竞争对手，特朗普政府对于付出大的代价来以多边主义的方式挤压中国并不积极。这不是因为特朗普看不到以多边方式挤压中国发展空间所具有的价值，而是因为如果要联合其他国家共同对付中国，就无法实现特朗普同时要从这些国家身上榨取更大利益的目的。由于特朗普政府追求的利益目标的多重性，使其放弃了这样一种通过增强西方盟国内部团结来针对中国的战略路径。未来特朗普政府不是不可能重新采用多边主义的方式针对中国，但其前提条件是，美国已经按照其意愿完成了对国际规则体系的重塑，使其在利益分配上进一步屈从于美国的意志。在这个目标实现之后，特朗普政府也可能从形式上回归对多边主义的重视，以降低其从有利的规则体系中汲取利益的成本。当然，这种前景到目前为止依然很渺茫。

　　三、特朗普政府冲击国际规则的几种模式

　　总体上，特朗普政府以“美国优先”为原则，以美国相对于其他任何单个国家所具有的实力优势为支撑，以单边主义和极限施压为手段，对既有国际规则体系发起了普遍冲击，试图以世界各国为代价，更好地实现美国自身的利益。不过，国际规则体系是一套十分复杂的系统，美国与现有制度和规则体系的关系十分复杂，美国在其中的利益也各不相同，为此，在操作层面，特朗普政府对不同的规则采取了不同做法。特朗普政府对国际规则的冲击，大体可以分为以下几种不同的模式。

　　(一)直接退出不利于美国且其难以改变的规则

　　第一种情况是，现有规则不符合美国的利益，但由于该领域的复杂性，美国没有能力去改变，或者即使不是完全没有改变的能力但事实上也很难予以改变，而且从中退出并不会给美国的物质利益带来很大的代价，对这一类机构、协议与安排，特朗普政府采取的主要做法是直接退出。

　　如前所述，截至2019年年底，特朗普政府已经退出或准备退出两个国际组织和六个国际协议。特朗普是美国历史上退出国际组织和条约安排最多的总统。表面上看，这是特朗普执政风格或某种情绪的体现，如有学者认为，特朗普政府“退群瘾”发作的根源在于两种根深蒂固的情绪。一是“受损”情绪，即认为美国在相关国际条约或组织中是吃亏的一方，如果相关条约或国际组织不能按照美国的意愿做出改革，美国不如一退了之；二是“受约束”情绪，即认为相关条约或组织约束了美国的行动自由，美国应摆脱其约束。(48)有人认为，“退出”外交是特朗普政府奉行“美国优先”价值观的必然结果。(49)还有学者认为，特朗普政府大规模退出各类国际机制是美国外交向内向型周期转换的表现。(50)这意味着，特朗普政府的退群行为，其背后体现了一种美国外交的周期性变化，这似乎隐含认为，如果美国不是特朗普执政，也会出现广泛的退群行为。但我们看不出特朗普退群行为中周期性因素有多明显的体现，特别是，当把经济低迷作为一个重要周期因素时，在特朗普执政的前三年即2017-2019年期间，美国经济的表现至少从数据上看还是相当不错的。

　　因此，我们认为，综合来看，特朗普并不是按照其个人的心情随意做出退出国际组织和国际协议的决定，在特朗普政府看似鲁莽的行为背后，往往都有仔细地考虑和精心地计算。

　　就联合国人权理事会和联合国教科文组织而言，从上述组织中退出，并不会对美国造成多少实质性利益损失。相反，美国退出这两个组织的做法本身还能对作为国际组织的联合国形成不小的心理压力。退出全球移民协议可以使特朗普更方便地执行其具有强烈排外色彩的移民政策。对于《维也纳外交关系公约》，美国也是选择性地退出其中的《关于强制解决争端的任择议定书》，而这并不会给美国带来什么实际的利益损失。

　　美国退出的另一个重要国际协议是巴黎气候协定，它本身非常不符合特朗普本人的经济观。特朗普2017年宣布退出时，着重描述了遵守该协定给美国造成的经济危害。他说，“如果遵守《巴黎协定》的条款及其对美国施加的严格能源限制，到2025年可能会使美国损失多达270万个工作岗位……到2040年，会造成接近3万亿美元的GDP(国内生产总值)损失和丧失650万个工业就业机会，家庭收入将减少7000美元”。“我代表的是匹兹堡的市民，而不是巴黎，对于任何不再服务于美国利益的条约，我保证将会退出或进行重新谈判”。(51)巴黎气候协定有两个重要的特点，一是不符合特朗普让制造业回流美国的根本政策需求，二是该协定涉及近200个缔约方，基本不可能在几年内对其重新谈判以达成一个符合美国意愿的结果。也就是说，这是一个既不符合特朗普视角下的美国利益、美国也没有能力去改变的协定，对于这样的国际协定，特朗普的态度十分坚定，他在上台后不到半年时间就宣布从中退出。

　　另一个退出更快的多边协议是TPP。TPP是奥巴马政府花费了接近两个任期的巨大努力终于达成的一个高水平、具有重要意义的自贸协定。协定高度契合美国在经济领域挤压中国发展空间的战略需求。(52)但特朗普在上台后几天之内就签署行政命令宣布美国退出。从形式上，这似乎充分体现了特朗普的任性和强烈的反奥巴马色彩。但结合之后特朗普广泛发动的贸易摩擦，以及对北美自贸协定成功的重新谈判看，特朗普宣布退出TPP，实际上是其高度连贯的重构全球贸易体系的相关政策的重要组成部分。TPP的成员中包括后来美国发起贸易摩擦的日本、加拿大、墨西哥等国。迅速退出TPP在两个方面有助于特朗普之后在贸易领域的政策：一是有助于打破其他国家关于美国会遵守已经达成的贸易协定，或者已经达成的贸易协定不可动摇的预期，这为美国冲击北美自贸协定奠定了心理基础。二是使美国在对日本、加拿大、墨西哥等国施加压力时可以更少顾忌和约束。这样一个协定，即使不是由奥巴马政府达成的，特朗普依然有很大的可能从中退出。特别是，要对TPP重新谈判是一件十分困难的事情。

　　在正式退出TPP之前，特朗普曾对其进行多次批评，认为它损害了美国的利益，不利于美国经济的发展。在竞选期间，特朗普曾在社交媒体表示，TPP冲击美国的商业和本土制造业，不能阻止日本操纵汇率，中国还有加入TPP的可能，这是一项糟糕的协议。(53)这都是为其上台后迅速退出TPP制造舆论，努力构造一种新的“适当性逻辑”。

　　相比之下，对联合国和世界贸易组织，特朗普采取了颇为不同的态度，他虽然一再表达对这两个组织的不满，但并没有轻言退出。因为退出这两个组织，会造成美国在一些重要领域的自我孤立，不符合美国的关键利益。这也明显地体现了特朗普政府在退出国际组织方面所具有的高度选择性，它的一些看似鲁莽的决定其实并不是轻率的，而是有其利益的算计。

　　(二)以退出相威胁推动规则的调整

　　第二种情况是，现有规则和安排不符合美国的利益，或者虽然美国从中获得了很大利益，但美国所获得的利益份额仍未达到特朗普的预期，而且，特朗普认为，美国有能力去改变现有的规则和安排，以取得更好的结果。对这一类协议与安排，特朗普政府采取的主要做法是协议再谈判，其中包括通过以威胁退出等方式对他国施压。

　　从经济的角度，这方面比较典型的例子是北美自贸协定和美韩自贸协定的重新谈判。这两者本来都是符合美国利益的，但特朗普政府通过对其重新谈判，试图获取更大的利益，并都取得了部分成功。在安全领域，比较典型的例子是特朗普政府对伊朗核协议的态度。

　　特朗普政府在对经贸协议重新谈判之前，一般会进行一定的舆论准备，其核心是强调这些协议对美国经济的损害。如在提出对北美自贸协定进行重新谈判前，特朗普表示这是美国签订过的最糟糕的协定，它扼杀了美国国内的工作机会；(54)在对美韩自贸协定重新谈判前，他称该协定是“摧毁美国的可怕协议”。(55)在特朗普的话语描述中，这些协定都对美国产生了非常糟糕的影响。然而，这些协定都是参与方在认为可以接受的条件下自愿签订的，它们是各方利益平衡的产物，并不存在美国吃亏的问题。特朗普提出对这些协定进行重新谈判，实质是不满于现有的利益分配，试图通过修改规则获取更大的利益份额。

　　特朗普政府在这方面采取的方式主要有两种：一种是在原有协定的基础上对其进行部分修改；另一种是直接推翻已有的协定，以达成更有利于美国的结果。

　　美墨加贸易协定和美韩自贸协定都是在原有基础上对部分内容进行修改。根据相互依赖理论的观点，(56)加拿大、墨西哥和韩国都对美国存在非对称性依赖，美国作为依赖性较小的一方，掌握更多的谈判主动权，有利用其优势地位在谈判中获得更大利益的潜在条件。加拿大、墨西哥和韩国对美国的依赖程度越深，其在谈判中做出妥协的可能性就越大。

　　韩国作为亚洲的主要经济体之一，其经济发展高度依赖对外贸易，2017年，美国分别是韩国的第二大出口国和第三大进口国。(57)2017年7月，美国贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer)与韩国就美韩自贸协定展开重新谈判。2018年3月，双方就修订的内容基本达成一致意见。在朝鲜半岛局势持续紧张的情况下，韩国高度依赖美国的安全保护。在经济和安全领域都高度依赖于美国，且这种依赖难以替代的情况下，韩国在双方的谈判中没有多少选择余地，很快做出了重大妥协。(58)

　　在谈判期间，为了加大对韩国的压力，特朗普宣布根据“232”调查结果，对韩国输美的钢铁和铝产品分别加征25%和10%的关税，这使韩国承受了很大压力。(59)作为谈判的结果，修订后的美韩自贸协定要求韩国单方面进一步向美国开放汽车市场。韩国获取的利益主要是美国对其钢铝产品的国别豁免。(60)与谈判前的原有状态相比，韩国获取的基本上是空洞的利益。美韩贸易谈判是特朗普上任后重新与他国开展贸易谈判取得成功最快的一次。

　　相比于美韩谈判，美国与加拿大和墨西哥的谈判更加曲折和复杂。早在特朗普竞选时，就提出重谈北美自贸协定。他认为，该协定造成了巨大的贸易逆差，损害了美国人的就业机会，需要重新达成一项更有利于美国的新贸易协定。(61)事实上，北美自贸协定本身符合美国的利益。在协定的推动下，美国与加拿大、墨西哥的贸易迅速增长。加拿大和墨西哥成为美国出口的两个最大目的地，占美国出口总额的三分之一以上。(62)根据美国贸易代表办公室的数据，美国与加拿大2018年的商品和服务贸易总值约为7185亿美元，在商品贸易方面，美国有191亿美元逆差，但在服务贸易方面，美国有282亿美元顺差。(63)加拿大方面2017年的一项分析认为，在美国，有近900万个就业岗位跟美国与加拿大的贸易有关，其中，仅在加利福尼亚州就涉及166万个工作岗位。(64)总体上，美国在与加拿大和墨西哥的贸易中并不是明显吃亏的一方，反而给美国带来了很大利益。但美国贸易代表莱特希泽指责，北美自贸协定使美国失去了至少70万个工作岗位。(65)

　　特朗普政府在经贸事务中的一个重要特点是，往往特别在意自身从与他国贸易关系中遭受的损失，而不太关注自身从中获得的收益。从这样一种视角出发，特朗普提出重新审定北美自贸协定的各项条款。美国、墨西哥和加拿大于2017年8月正式开启首轮谈判。按美国的计划，谈判将在2018年3月结束。但前几轮谈判的进展非常缓慢，加拿大总理特鲁多曾多次表示，宁愿不达成协定，也不会接受一项糟糕的协定。(66)

　　在三边谈判已经超过预设日期，陷入僵局之际，特朗普主要采取了两个策略：首先是反复表示不放弃退出的选项，并对加拿大和墨西哥采取时软时硬的做法，以动摇其领导人的意志。在谈判初期，特朗普强调如果达不成新协定，美国将退出北美自贸协定。(67)然而，墨西哥和加拿大仍坚持其谈判立场，不肯做出退让。在威胁之外，特朗普也向两国释放有限的善意。2018年3月，美国宣布对进口的钢铁和铝产品分别征收25%和10%的关税，但给予加拿大和墨西哥临时豁免。(68)这种做法与其说是释放善意，不如说是一种施加压力的策略。由于这一“示好”未能奏效，美国的态度再次转为强硬。6月1日，特朗普决定对加拿大和墨西哥的钢铝产品征收关税，加拿大和墨西哥也很快采取反制措施。

　　在此情况下，特朗普政府转变策略，对加拿大和墨西哥采取逐个击破的做法，先与这两方中力量较弱、对美国依赖程度更深的墨西哥谈判，再借此向加拿大施压。以双边而非多边的方式进行谈判，可以让特朗普政府更好地集中火力对单一国家进行极限施压。很快，这种做法收到效果。2018年8月27日，美墨首先达成协议。在墨西哥向美国妥协之后，加拿大在美洲市场中被孤立的风险骤然增大，这一前景迫使加拿大在与美国的谈判中做出更多的让步。2018年10月1日，特朗普正式宣布，美国与墨西哥、加拿大达成新的贸易协定，以取代已实施24年之久的北美自贸协定。(69)

　　推翻北美自贸协定，重新达成美墨加协定，是特朗普在经贸领域冲击既有规则的一个重要成功。特朗普政府成功地在比较短的时间内对一个已经稳定执行多年的多边贸易协定进行重新谈判，这在特朗普上台之前是国际社会很难想象的事情。整个事件充分体现了特朗普政府对国际规则的思维和行为特点，主要表现为以下几个方面：(1)在认为美国有能力打破既有规则的情况下，不惜采取强力行动打破过去行之已久的规则与安排，在这个方面只要美国有利益上的需求，就基本没有什么行为禁区。(2)在施加压力方面，特朗普可以说是无所不用其极，即使对友好国家的领导人，也不惜使用一些侮辱性的说法。如特朗普在谈判进展不顺利时，公然在社交媒体上指责加拿大总理特鲁多“非常不成熟和软弱”。(70)这虽然没有政治风度，但无疑会对特鲁多形成很大的心理压力。(3)特朗普的策略是软硬兼施、又打又拉、各个击破，可以说颇为灵活。美国对谈判内容的态度也并非僵化不变，而是有一定的妥协空间，必要时，美国在协议条款中也会做出适当的让步，这在美墨加协定中也有所体现，如美国最后同意保留加拿大坚持要求保留的反倾销与反补贴争端解决机制的相关条款等。(71)在不涉及自身的核心和直接利益上，美国的妥协空间较大，但其前提是美国从重新谈判中获得了净利益增量。

　　总体来看，至少从短期经济利益的角度，特朗普政府在贸易领域对现有规则的大幅度冲击取得了部分成功。特朗普政府在原有协定并不损害美国利益的情况下，向贸易伙伴提出重新谈判，创造对美国更有利的贸易条件，打破了外界对美国会遵守其达成的国际协议的预期。不过，特朗普并不甘于只是在经贸领域获取利益，他也试图在安全领域打破已有的安排，取得对美国更有利的结果。这方面的一个典型案例，是特朗普政府对伊朗核协议的做法。

　　2015年7月，伊朗与美国、英国、法国、俄罗斯、中国和德国达成核问题全面协议。该协议的达成是奥巴马政府取得的一项重要外交成果。特朗普上台后，多次威胁要退出。特朗普的威胁受到伊核协议所有其他参与方不同程度的反对，但他依然在2018年5月8日正式宣布退出。(72)美国退出伊朗核协议不能归入美国对待国际规则的第一种方式——直接退出。其主要区别在于，对于第一种类型的国际规则，美国是在认识到无力或非常难以改变的情况下，通过一退了之，从而与之基本上脱离关系，也不再受其束缚。美国退出相关制度与组织后，并不需要、也不准备采取重要的后续政策。也就是说，在第一种情况下，美国只需要“破”，不需要“立”。但伊朗核协议的情况与之不同。美国的目标并不是要废除该协议，回到一种无协议状态，或者变成剩下的协议履行情况与美国无关的状态。相反，特朗普政府希望“以退为进”，通过威胁退出和实际退出，加大对伊朗的压力，迫使伊朗做出更大的让步，以达成一个对美国来说更为有利的新协议。

　　在宣布退出伊朗核协议的声明中，特朗普使用了他一贯的论调，声称这个协议是在伊朗不守信用的情况下谈判的，“协议给了伊朗政权太多，换来的却太少”。(73)之后，特朗普政府加大了对伊朗的压力。2018年8月6日，特朗普签署行政命令，对伊朗的金融、金属、矿产、汽车等领域进行制裁。(74)11月5日，美国全面恢复因伊朗核协议而取消的经济制裁措施。当日，美国财政部外国资产控制办公室决定对伊朗的700多个个人、实体、航空器和船舶实施制裁。(75)按照美国财政部的说法，这标志着美国对伊朗的经济压力达到了有史以来的最高水平。进入2019年，美国对伊朗制裁的力度进一步上升，特别是从2019年5月起，禁止任何国家购买伊朗的石油。(76)美国发动针对伊朗的“次级制裁”，对全世界违反美国制裁令同伊朗开展经贸合作的企业实施次级制裁，对同伊朗有合作关系的外国实体进行金融服务和支付工具方面的限制，以最大限度地从经济上孤立伊朗。(77)在安全方面，美国对伊朗施加的压力也显著增大，其最高点是发动针对伊朗军方领导人苏莱曼尼的袭击。

　　特朗普政府对伊朗的打压几乎无所不用其极，但经过近两年的时间，依然无法实现使伊朗屈服的目标。特朗普政府在经济领域和安全领域冲击已有规则安排的做法具有很大相似性，表现为不惜打破过去来之不易的成果，提出令人意外的要求，在施压方面尝试各种手段，绝不轻易知难而退，同时在策略上也都表现出一定的灵活性。(78)但特朗普政府在安全领域收效甚微，这可能跟问题领域的不同性质有关。经济利益的分配往往可以做各种更精细的调整，而且即使经过调整，其他参与方如加拿大、墨西哥依然可以从与美国的经贸往来中获取巨大的利益。安全问题则不同，其中灵活调整的空间相对较小，伊朗很难通过让步来获得可靠的利益，却可能因此将自身置于危险的境地。在安全问题上，还存在着较为严重的承诺问题，即伊朗如何相信特朗普政府的承诺是可信的，而不是其更大索求的前奏。(79)相比于经济问题的重新谈判，对安全问题的重新谈判要求更高水平的信任，需要以伊朗相信美国会遵守协议、其他国家能够约束美国使其遵守协议为前提，而特朗普宣布退出伊朗核协议的做法本身就使伊朗无法对美国保持信任。

　　特朗普政府对次要的全球性国际组织使用这一策略也获得了部分的成功。这方面的典型例子，是其对万国邮联规则的冲击。2018年10月17日，美国宣布启动退出万国邮联的程序，因为特朗普政府认为其“终端费”政策对美国不公平，全球多国都在国际邮件计费问题上占美国的便宜。(80)美国表示，将最晚于2020年1月1日自行决定终端费率。如一年之内有关谈判取得成效，美国将撤回退出申请。(81)美国的做法，无疑是试图通过展示退出的可能性向万国邮联施加压力。

　　美国的施压产生了效果。2018年10月26日，万国邮联行政理事会秋季年会决定加快终端费改革谈判进程。2019年7月，经三分之二成员国书面投票同意，万国邮联定于2019年9月24日至26日在日内瓦召开第三次特别大会。(82)9月25日，有153个成员国的代表参加的万国邮联第三次特别大会审议通过国际终端费改革方案，美国确认将继续留在万国邮联。万国邮联事实上是在美国的压力下修改了规则，对美国做出了利益妥协。特别是，最后通过的改革方案规定，2018年进口函件业务量超过7.5万吨的国家，2020年7月1日起可提前实行自定义终端费体系，(83)而在协议通过时，只有美国一个国家达到了7.5万吨的标准。(84)我们不难看出这一规定所具有的为美国量身定做的性质。

　　万国邮联很难承受美国退出的后果，虽然退出本身也会给美国带来不小的成本，但特朗普展现了其强硬的一面，最终万国邮联的其他成员国做出妥协，委员会通过一个从多边费率体系向自定义终端费体系过渡的折中方案，这虽然不完全如美国的意，但已经是对美国做出的很大让步。这是特朗普政府改变全球性国际组织规则的第一个成功案例，美国白宫贸易顾问彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)表示，万国邮联改变其原有的国际规则，展现了一种全新的特朗普外交，这一外交的重要原则是：像万国邮联这样的国际组织必须尊重美国的权利并为其会员服务，而不是被那些试图扭曲其规则的不良国家用作储钱罐。(85)

　　(三)瘫痪组织机能与降低组织能力

　　并不是所有对美国而言不够友好的协议和规则都需要退出，特别是有些重要的国际组织，如联合国和世界贸易组织，如果美国退出，会在国际上造成明显的自我孤立的后果，这将严重违背美国的国家利益。同时，由于这些国际组织是全球性的，将其推倒进行重新谈判是极其困难的事情，基本上没有在几年内取得成功的可能性。但特朗普政府也不甘于老老实实地接受这些国际组织及其规则的约束。在此情况下，特朗普政府更倾向于对其采取瘫痪组织职能或降低组织能力的策略，增大其运行的困难，降低其运转的能力，期待组织内其他成员做出对美国有利的改变。这一做法还可以在客观上降低国际组织及其规则对美国的约束。(86)

　　以世界贸易组织(WTO)的争端解决机制为例。世贸组织的争端解决机制由美国主导建立，美国对其规则加以利用的同时，其他成员也逐渐学会利用争端解决机制来反制美国。2018年4月4日，中国就美国“301”调查项下对华500亿输美产品征税，向世贸组织争端解决机制提起磋商请求，正式启动世贸组织争端解决程序。(87)7月16日，中国在世贸组织追加起诉美国“301”调查项下对华2000亿美元输美产品实施的征税措施。(88)9月18日，就美国向中国加征2000亿美元输美产品关税的建议措施，中国再次在上诉机构追加起诉。(89)在中美贸易战中，中国在世贸组织的争端解决机制内一年三次起诉美国，这对美国来说是很难接受的事情。此外，在美国于2018年3月对中国发起贸易战时，一直在多个领域追随美国反华政策的澳大利亚，其外长毕晓普(Julie Bishop)却主张美国通过世贸组织解决与中国的贸易争端，(90)这也令美国颇感难堪。显然，世贸组织及其争端解决机制的存在，不利于美国利用其实力优势迫使其他成员对美国做出大幅让步的企图的实现。由此，特朗普政府对世贸组织规则的冲击难以避免。

　　特朗普多次在公开场合批评中国滥用发展中国家地位，抱怨世贸组织对美国不公平。在2018年2月公布的《贸易政策议程》中，美国明确提出要明智且公平地改革世贸组织，目的是让违反规则的成员负责。(91)与在其他问题上的理由如出一辙，特朗普政府认为世贸组织需要改革的理由是美国在组织内遭到不公平对待，认为世贸组织过分强调发达成员和发展中成员的差距，组织内将近三分之二的成员通过将自己指定为发展中成员，而享受组织框架内特殊的优待和承担更少的责任。(92)特朗普的抱怨中有不少夸大其词的地方，因为对于发展中成员，世贸组织并没有给出一个明确定义，各成员在这个方面有自己的政策空间。(93)如美国贸易代表办公室于2020年2月10日发布通告，取消包括中国在内的25个经济体WTO发展中成员优惠待遇。这是自1998年以来，美国首次调整WTO成员发达程度列表。而且，名单的调整完全是根据美国自己制定的标准进行的。(94)

　　除了公开批评世贸组织对美国不公外，特朗普也曾威胁要退出世贸组织，但并没有将其想法付诸实施。另外，美国是最常使用世贸组织争端解决机制的成员。自世贸组织成立以来，截至2020年2月29日，美国共提出124宗诉讼，相比之下，中国大陆共提出21宗诉讼(香港地区、台湾地区也发起过诉讼)，日本提出27宗诉讼，俄罗斯提出8宗诉讼，欧盟提出104宗诉讼。(95)美国提起的诉讼数量远远超过任何其他单个成员。世贸组织关涉美国的重大利益，退出世贸组织会对美国造成很不利的结果，因为这同时也解除了其他成员对美国的义务，而其他成员相互之间的贸易却可以继续稳定地进行。

　　除口头威胁外，美国政府还通过阻挠世贸组织上诉机构法官选任的方式，使该机构无法正常运作。通过瘫痪其争端解决机制，避免出现太多对美国不利的结果。世贸组织的上诉机构由7名成员组成，成员任期四年，可连任一次，机构内成员的任免由世贸组织争端解决机构的所有成员通过协商一致的方式决定。每个上诉案件由3名机构成员进行处理。自2017年11月22日至2019年2月25日，关于上诉机构成员的选任议题在争端解决机构会议上被讨论14次，但均因美国的反对而未能达成一致。(96)到2019年12月10日，机构内的美国籍法官托马斯·格雷厄姆、印度籍法官巴提亚届满卸任，上诉机构仅剩一名中国籍法官赵宏，无法达到议事和审查所需的最低人数，陷入停摆状态。(97)让世贸组织上诉机构陷入瘫痪，可以使美国减少在对其他成员使用关税和其他制裁措施时所受到的约束，这样美国可以在世贸组织规则之外更加随意地对其他成员加征关税。使上诉机构陷入瘫痪，也是美国对世贸组织施压的一种方式，以迫使其向有利于美国的方向做出改变。

　　特朗普政府还试图从财政资金入手瘫痪世贸组织。美国是世贸组织资金的最大提供者。2019年，美国提供的资金占世贸组织秘书处和上诉机构秘书处预算的11.59%，排在第二位的是中国，提供的资金占其预算的10.1%。(98)迫于美国要求停止向世贸组织上诉机构提供资金的要求，世贸组织成员于2019年12月就世贸组织2020年预算达成一致，其结果，世贸组织2020年的预算为1.972亿瑞士法郎(约2亿美元)，并将上诉机构成员的年度支出限制为不超过10万瑞士法郎，比全额拨款减少了87%，还将该机构运营基金的支出上限定为10万瑞士法郎，比之前减少了95%。(99)

　　鉴于美国对世贸组织的资金支持比重较大，美国大幅减少其资金支持将对世贸组织的日常运作造成颇为不利的影响。由于美国对改革世贸组织持强硬态度，尽管欧盟与中国都在努力寻求替代性的办法，但短期内难以找到各方满意的解决方案。在世贸组织上诉机构停摆的情况下，美国可以绕开世贸组织规则的制约，更好地发挥其经济实力的杠杆向他国施压。

　　作为许多国际组织的最大财政支持者，美国从资金方面入手迫使国际组织向自己妥协，其短期作用颇为显著。除了大幅削减会费，美国的另一做法是拖延缴纳会费，这方面的典型体现是其对联合国的态度。2018年9月，特朗普在联合国大会演讲时表示：“美国显然是全世界最大的对外援助提供国，但没什么人给我们什么。因此，我们正在认真审查美国的对外援助。”(100)2018年，美国承担了联合国22%的常规预算以及28%的维和预算，但鉴于其认为联合国的决策和行动并没有充分实现美国的利益，特朗普宣布，美国不会支付超出联合国维和预算25%的份额，由此出现近两亿美元的差额。(101)因不满联合国分管反恐事务的副秘书长弗拉基米尔·沃龙科夫(Vladimir Voronkov)对联合国反恐办公室某场会议的安排，美国决定取消对这一机构200万美元的资助，并降低出席会议的美国代表的级别。(102)

　　削减资金支持和拖延缴纳会费是美国向联合国施压的常用手段，美国是拖欠联合国会费最多的国家，截至2019年10月，美国拖欠联合国2019年的会费6.74亿美元，并累计拖欠约10.55亿美元。(103)美国拖欠联合国会费并不是简单的意气用事，或者出于自身资金压力，而是一种精心的向联合国施压的行为。《联合国宪章》第十九条规定，当一国拖欠会费等于或超过其前两年所应缴纳的数额时，联合国会取消该国的投票权。尽管美国拖欠的会费数目可观，但并没有超过其两年的应缴费用。由于美国等国家拖延缴纳会费，导致联合国出现严重的财政问题，不得不削减开支和减少对部分项目的支持，未来不排除联合国因财政问题在某些方面向美国妥协的可能。

　　(四)规则外行事

　　特朗普政府冲击国际规则的第四种方式是，在其他国家实行一种规则的同时，以我行我素的方式单独实行另外一套规则，并通过其持续的行动，迫使他国事实上接受美国独特的行为方式，由此，出现美国和其他国家基于两种不同规则的行为状态，这实际上是赋予了美国在规则上的例外权力。

　　在现代国际关系中，国家名义上是以平等的身份开展对外活动，国家的对外行为受到规范国际关系的国际惯例、国际条约等的制约。美国作为全球霸主，以其强大的经济和军事实力为后盾，按照一套与他国不同的规则来行事，做出一些只有美国能够采取的行动，这在二战后的国际体系中并不是一种新现象。(104)但特朗普政府把这种情况进一步向前发展，使美国在规则之外行事的范围和程度都出现扩展。

　　这方面十分典型的是特朗普政府在国际上广泛实施的“长臂管辖”。“长臂管辖”使美国以国内法的名义对他国行为提出苛刻的要求，但美国自身却享有行动的自由。在特朗普时期，美国对“长臂管辖”的广泛和随心所欲的运用达到登峰造极的程度，但国际社会对此未能形成有效的约束。

　　在特朗普政府不断扩大“长臂管辖”的适用范围，放宽其适用条件的背景下，中国官方对“长臂管辖”给出了明确的界定，认为“‘长臂管辖’是指依托国内法规的触角延伸到境外，管辖境外实体的做法”。并指出，“近年来，美国不断扩充‘长臂管辖’的范围，涵盖了民事侵权、金融投资、反垄断、出口管制、网络安全等众多领域，并在国际事务中动辄要求其他国家的实体或个人必须服从美国国内法，否则随时可能遭到美国的民事、刑事、贸易等制裁”。(105)

　　国家间立法管辖权的分配，本身是一个十分复杂的国际法问题。美国法院在这方面采用了一条十分宽松、伸缩空间很大的“效果”原则：无论行为发生地有多远，只要该行为的影响或效果及于美国境内，美国就主张域外管辖权。该原则遭到世界上多数国家的反对。(106)“效果”原则虽然不是公认的国际法规则，但美国依然按照自己主张的原则行事，这样，美国实际上是根据与其他国家不同的规则来行动。

　　在执行层面，美国把标准定得很宽，如《国际紧急经济权力法》规定，在美国国家安全保障和经济利益遭受重大威胁时，美国政府可冻结、没收外国持有的资产。(107)《反海外腐败法》规定，任何外国人或外国公司的雇员，只要通过美国的邮件系统进行通信，或使用隶属于美国的国际商业工具进行腐败支付，就满足了“最低联系”要求。“不论是电话、邮件还是银行转账，只要和美国发生了联系，美国就具有管辖权。”(108)

　　美国在实施“长臂管辖”方面制定了一系列法律，如《武器出口管制法》《出口管制条例》《国际紧急经济权力法》《以制裁反击美国敌人法》等等。值得注意的是，即使没有直接违反上述法律法规的证据，只要美国针对的对象是用美元结算，美国就认为该行为与本国的金融系统发生了联系，根据美国联邦刑法，就可受到美国刑法的域外管辖。(109)美国的相关法律规定从形式上看既适用于美国公司也适用于外国公司，但在执行层面，很难避免选择性执法。如《反海外腐败法》名义上是为了反对国际上的腐败，但统计美国的实践可以发现，该法针对的对象大多是外国公司，总部在美国的公司或其高管很少受到追究。(110)

　　美国自我主张的“长臂管辖权”并不被国际社会所公认，但美国政府依然我行我素。由于“长臂管辖权”本身具有一定的模糊性，且对其解释和执行主要由美国的司法和行政系统进行，这就使其在很大程度上成为美国政府手中可以根据需要灵活使用的工具。特朗普上台执政后，随着加大与中国战略竞争的力度，美国行政机关不断扩大“长臂管辖权”的适用范围，放宽适用条件，对中国滥用“长臂管辖”的倾向变得更为明显。根据斯坦福大学法学院的统计，截至2020年2月28日，在《反海外腐败法》涉及的对象中，中国以66例居于首位，远高于排在第二位的伊拉克(24例)。(111)

　　这方面的典型例子是美国以涉嫌违反其对伊朗的出口禁令为由，对中国的中兴通讯股份有限公司(简称“中兴通讯”)进行的制裁。美国对中兴通讯的制裁表面上是一个美国的司法问题，但客观上，美国利用了中兴通讯对自身市场的严重依赖，迫使其通过做出巨大让步与美国达成和解协议。美国强迫中兴通讯更换董事会、要求派遣美国执行小组进驻中兴通讯的做法，也超出了对事件本身进行处罚所需遵守的正当程序原则。中兴通讯作为一家公司，在美国的强大压力下，缺乏基本的反抗能力，只能被迫签署协议认罚和解。

　　另一个典型案例是，特朗普政府在单方面宣布退出关于伊朗核协议后，为达成其政策目标，于2018年11月宣布对进口伊朗石油的第三国公司进行制裁，但允许包括中国在内的若干国家逐步减少进口，直到2019年5月减少到零。2019年5月，美国取消对所有国家的豁免令，禁止所有公司再进口伊朗石油。2019年7月，中国国有能源企业珠海振戎由于“违反”美国对伊朗的石油购买禁令受到美国财政部的制裁。(112)2019年9月，美国政府又对6家中国公司及其5名高管进行制裁，禁止美国公民和公司与被制裁的公司打交道，冻结这些公司和个人在美国的财产或收益，禁止向他们支付或者转让任何美国资产。(113)这6家公司仅仅因为用美元结算或者使用美国的互联网通信，就被美国行使“长臂管辖权”，显然没有什么合理性可言。这充分显示出特朗普政府在行使“长臂管辖”方面走得有多远。美国财政部不经过司法程序就直接冻结这些公司和个人在美国的财产或收益，也不符合正当程序的基本要求。

　　面对美国越来越滥用“长臂管辖”以达成其自我设定的对外政策目标，对他国企业在美业务运营造成很大风险的情况，部分国家试图通过制定有针对性的“阻断法”来予以应对。早在1996年，欧盟就通过《反对第三国立法域外适用的条例》(简称《阻断条例》)，以应对美国基于《赫尔姆斯—伯顿法》《达马多—肯尼迪法》等国内法可能对欧洲企业进行的次级制裁，支持欧盟企业在古巴、伊朗和利比亚继续开展合法的贸易活动。此后，美国同意限制《赫尔姆斯—伯顿法》和《达马多—肯尼迪法》部分制裁条款对欧盟企业的效力。

　　2018年5月，特朗普政府宣布退出伊朗核协议，特别是要对与伊朗开展业务的公司进行制裁。在此背景下，欧盟迅速采取行动，于6月通过修订后的《阻断条例》，之后还出台与之配套的实施规定和实施指南。(114)虽然欧盟从法律意义上采取了阻断措施，但《阻断条例》在实践中很少得到执行。鉴于美国在国际体系特别是在国际金融体系中的强势地位，以及很多欧洲公司对美国的技术、设备或许可协议的依赖，这些公司往往会自愿遵从美国的限制和要求，以免给自己带来更大的麻烦。总体上，欧盟《阻断条例》的象征意义大于实际作用。

　　这一事实体现了两个重要方面的意义：首先，《阻断条例》本身代表了一种政治立场，体现了欧盟对美国单边经济政策合法性的质疑，说明美国的做法在国际上不受欢迎，它并不是一种合理或者“适当”的做法。其次，它充分显示了美国在当前的国际体系中自行其是的能力。面对美国的做法，《阻断条例》并不是一种真正有效的防护措施。欧盟这个发达国家的强大联合经济体尚且难以有效应对，其他国家更难有还手之力。而且，欧盟《阻断条例》的重点在于阻断，就是希望减少美国“长臂管辖”的不合理做法给其造成的伤害，而不是试图通过反制措施来迫使美国取消“长臂管辖”。它本身是一种完全防御性的措施，这样的条例即便有一定的效果，对美国的行为也不会造成根本性影响，由此在经济强制领域客观上形成两个规则体系并行的态势。在此态势下，虽然一些学者建议中国完善自身的阻断法律建设，(115)但客观上，即便中国制定了相关阻断法律，中国企业基于自身在美国开展业务的考虑，也不得不把重点更多地放在避免违反美国“长臂管辖”的相关规定上，以免给自身造成惨痛损失。其结果，虽然中国政府不承认美国的“长臂管辖权”，但大多数企业不得不在事实上适应其存在。如果美国的行为长期持续，各国采取“阻断措施”的防御性做法不能真正取得有效成果，其结果将意味着美国的做法被大多数企业所接受或默许，这本身会使美国在国际规则方面获得一种特殊地位。

　　自2017年1月上台执政以来，特朗普政府在三年多时间内，对国际制度及其规则体系发起了广泛的冲击。特朗普政府对国际规则的冲击是普遍性的，其范围涵盖了经济、安全、文化、气候变化等诸多领域。特朗普政府对国际规则的冲击不是情绪化的反应，不只是代表其对国际组织价值观的变化，而是精心选择的行为，是其逻辑连贯的对外政策的重要组成部分。特朗普政府冲击国际规则的行为模式具有以下特点：一是明确以“美国优先”为指导原则，从根本上转换美国政府看待国际规则的视角。二是建立一套新的话语体系，极力把美国塑造为现有国际规则体系的受害者，以形成美国与国际规则关系中新的“适当性逻辑”。三是不顾面临的国际阻力，持续强有力地推进其政策，不以盟友和对手作为政策区分的基本依据，坚持“有原则的现实主义”，强调获取明确可见的实际利益。四是在政策层面转向单边主义，不惜通过有意制造紧张与冲突来增大对象国承受的压力，迫使其他国家就范。

　　特朗普政府冲击国际规则体系的目的在于，试图以世界各国的利益为代价，更好地实现美国自身的利益。基于国际规则体系的复杂性，特朗普政府对不同的规则领域采取了不同的做法，大体可以分为四种模式。一种是现有规则不符合美国利益，但美国也没有能力在几年内使其发生大幅改变，而且从中退出并不会给美国的物质利益带来很大损害，对这一类机构、协议与安排，特朗普政府采取的主要做法是直接退出。第二种情况是，现有规则和安排不符合美国的利益，同时特朗普认为，美国有能力去加以改变以取得更好的结果。对这一类协议与安排，特朗普政府采取的主要做法是在大力施压的基础上进行协议再谈判。第三种情况是，美国虽然对相关规则不满意，但从中退出的代价太大，且很难推动国际社会做出改变，在此情况下，特朗普政府更倾向于采取瘫痪组织职能或降低组织能力的策略，以此减轻国际组织及其规则对美国的约束。第四种情况是，美国在某些领域超越于国际规则对其他国家的约束，以自行其是的方式单独实行另外一套规则，并迫使他国事实上接受美国独特的行为方式。

　　在美国与国际规则关系的问题上，令人意外的不仅是特朗普政府对国际规则体系发起的冲击之广泛与猛烈，还在于国际社会对于特朗普政府的这种做法缺乏强有力的反击。其结果，特朗普政府在不太长的时间内，打破了其他大多数国家关于美国会遵守国际规则的预期，并在改变国际规则方面取得了部分成功，这既体现在双边规则方面，也体现在多边规则方面。特朗普政府对国际规则体系的冲击也遇到不小的阻力，但阻力主要来自其他国家维护自身利益的努力，而不是各国联合反对的结果。总体上，国际社会在联合反对特朗普政府冲击国际规则体系方面的努力不多，也没有取得明显的成效。

　　特朗普政府的做法会产生长期的国际后果，特别是会造成世界各国对国际制度和国际规则信心的长期下降。因为它清楚地显示，大国对国际规则的冲击可以达到什么样的程度，这也使人们从心理上很难排除未来这种情况再次发生的可能性。特别是，在这个过程中，国际体系以及美国国内政治对特朗普政府的行为都未能形成很有效的制约。相反，如果各国能够在某一个时间阻止住特朗普政府的做法，重新建立起国际规则的权威性，将是对国际秩序的长期稳定十分有益的事情，但这种情况，到目前还只是一种想象。

　　特朗普政府对国际规则体系发起强有力冲击的做法，对国际关系理论也提出了挑战，特别是如何用国际规则来真正有效地约束大国权力，这个曾经看似在一定程度上得到解决的问题，现在看来远不是那么乐观。从国际关系理论的角度，特朗普政府冲击国际规则体系的做法，提供了一个大国如何改变国际规则体系的重要案例。这个案例的特殊价值在于，首先，它发生在国际社会已经建立起十分复杂的制度与规则系统，且其已经稳定运行几十年，它们在观念层面已经较为深入人心的背景下，这与一些制度在其运行尚不稳定情况下面临的冲击在性质上存在根本的不同。其次，这是一次持久而连贯的行动，且发生在多个领域，为人们进行深入的过程追踪以辨析不同理论的解释力提供了充分的案例。此外，这个冲击是由霸权国发起的，且是在霸权国并不处于明显的衰落期(至少在2017-2019年是如此)进行的，这也对霸权稳定论等国际关系理论提出了有价值的经验困惑，由此也衍生出国际关系领域值得深入探讨的问题。

　　（1）如澳大利亚民众的认知变化，参见澳大利亚罗伊研究所近几年的民意调查，特别是Alex Oliver,The Lowy Institute Poll 2018,Sydney:Lowy Institute for International Policy,2018; Natasha Kassam,Lowy Institute Poll 2019,Sydney:Lowy Institute for International Policy,2019。

　　（2）Stephen D.Krasner ed.,International Regime,Ithaca:Cornell University Press,1983,p.2.

　　（3）Robert O.Keohane,"International Institutions:Two Approaches",International Studies Quarterly,Vol.32,No.4,Dec.1988,pp.379-396.

　　（4）Douglass C North,Institutions,Institutional Change and Economic Performance,Cambridge:Cambridge University Press,1990,p 3.

　　（5）Ibid.,p.40.

　　（6）Martha Finnemore,National Interests in International Society,Ithaca and London:Cornell University Press,1996,p.22.

　　（7）安德鲁·肖特：《社会制度的经济理论》，陆铭、陈钊译，上海财经大学出版社2003年版，第33页。

　　（8）青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海远东出版社2001年版，第38、40页。

　　（9）阎学通：《国际领导与国际规范的演化》，载《国际政治科学》2011年第1期，第1～28页。

　　（10）罗伯特·基欧汉：《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》，苏长和等译，上海人民出版社2006年版；Douglass C.North,Institutions,Institutional Change and Economic Performance,p.6。

　　(11)张宇燕：《利益集团与制度非中性》，载《改革》1994年第2期，第97～105页。

　　(12)Robert Gilpin,War and Change in World Politics,New York:Cambridge University Press,1981,pp.42-43.

　　(13)John J.Mearsheimer,"The False Promise of International Institutions",International Security,Vol.19,No.3,Winter 1994/95,pp.5-49.

　　(14)John J.Mearsheimer,"A Realist Reply",International Security,Vol.20,No.1,1995,pp.82-93.

　　(15)刘丰：《国际利益格局调整与国际秩序转型》，载《外交评论》2015年第5期，第46～62页。

　　(16)Robert O.Keohane and Lisa L.Martin,"The Promise of Institutionalist Theory",International Security,Vol.20,No.1,1995,pp 39-51.

　　(17)罗伯特·阿克塞尔罗德、罗伯特·基欧汉：《无政府状态下合作的达成：战略与制度》，载肯尼思·奥耶：《无政府状态下的合作》，田野、辛平译，上海世纪出版集团2010年版，第253页，

　　(18)Stephen D.Krasner ed.,International Regime,p.357.

　　(19)约翰·伊肯伯里：《大战胜利之后：制度、战略约束与战后秩序重建》，门洪华译，北京大学出版社2008年版，第53页。

　　(20)Douglass C.North,Institutions,Institutional Change and Economic Performance,p.95

　　(21)林民旺、朱立群：《国际规范的国内化：国内结构的影响及传播机制》，载《当代亚太》2011年第1期，第136～160页；马建英：《国际气候制度在中国的内化》，载《世界经济与政治》2011年第6期，第94页；李明月：《国内规则与国际规则互动论析》，载《国际观察》2018年第4期，第1～22页。

　　(22)正如消防员主动进入着火的建筑，不只是因为这是谋生的一种手段，而且因为接受了消防员的角色，认为这对他们来说是一种“适当”的行为。参见James G.March and Johan P.Olsen,"The New Institutionalism:Organizational Factors in Political Life,American Political Science Review,Vol.78,No.3,1984,pp.738-49; James G.March and Johan P.Olsen,"Institutional Perspective on Political Institutions",Governance,Vol.9,No.3,1996,pp.247-64。

　　(23)约翰·伊肯伯里：《自由主义利维坦：美利坚世界秩序的起源、危机和转型》，赵明昊译，上海人民出版社2013年版，第95页。

　　(24)李向阳：《国际经济规则的形成机制》，载《世界经济与政治》2006年第9期，第67～76页。

　　(25)Robert Jervis,"Unipolarity:A Structural Perspective",World Politics,Vol.61,No.1,2009,pp.188-213.

　　(26)虽然面临国际政治中多种现象的冲击，自由制度主义者看上去依然对其理论观点保持一定的自信，参见Daniel Deudney and G.John Ikenberry,"Liberal World：The Resilient Order",Foreign Affairs,Vol.97,No.4,July/August 2018,pp.16-24; G.John Ikenberry,"The End of Liberal International Order?",International Affairs,Vol.94,No.1,2018,pp.7-23。

　　(27)只需要美国认为中国从既有规则体系中获取了更大利益，而不需要事实上中国获取了这样的利益。

　　(28)高程：《从规则视角看美国重构国际秩序的战略调整》，载《世界经济与政治》2013年第12期，第81～97页。

　　(29)National Security Strategy of the United States of America,The White House,Dec 2017,p.25.

　　(30)高程：《从规则视角看美国重构国际秩序的战略调整》，第81～97页。

　　(31)刘丰：《国际利益格局调整与国际秩序转型》，第46～62页。

　　(32)2010-2014年，中国经济总量从6.1万亿美元上升到10.4万亿美元，美国经济总量从15万亿美元上升到17.5万亿美元，双方经济总量的差距从2010年的8.9万亿美元缩小到2014年的7.1万亿美元。到2018年，中国经济总量上升到13.6万亿美元，美国经济总量上升到20.4万亿美元，双方经济总量的差距为6.8万亿美元，与四年前相比变化不大。相关数据参见世界银行数据库，https://data.worldbank.org。

　　(33)关于新古典现实主义对结构因素与国内政治因素的关系的认识，参见诺林·里普斯曼等：《新古典现实主义国际政治理论》，刘丰、张晨译，上海人民出版社2017年版，第二、三章。

　　(34)这是兰德尔·施韦勒在其分析中强调的四个国内政治变量，参见兰德尔·施韦勒：《没有应答的威胁：均势的政治制衡》，刘丰、陈永译，北京大学出版社2015年版。

　　(35)Robert Brent Toplin,"Strange Obsession:President Trump's Obama Complex",January 1,2020,https://historynewsnetwork.org/article/174073.

　　(36)"Trump's Obama Obsession Drives His Foreign Policy",January 1,2020,https://edition.cnn.com/2020/01/07/politics/trump-obama-obsession-foreign-policy/index.html.

　　(37)Jack Moore,"Donald Trump's only Policy Agenda seems to be 'Undo Obama Stuff'",August 10,2017,https://www.gq.com/story/donald-trump-undo-obama.

　　(38)沈雅梅：《特朗普“美国优先”的诉求与制约》，载《国际问题研究》2018年第2期，第96～111页。

　　(39)Fact Sheets of the White House,"President Donald J.Trump at the United Nations General Assembly:Outlining an America First Foreign Policy",September 20,2017,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-united-nations-general-assembly-outliningamerica-first-foreign-policy/.

　　(40)赵明昊：《“美国优先”与特朗普政府的亚太政策转向》，载《外交评论》2017年第4期，第106～134页。

　　(41)Morgan Chalfant,"Trump Criticizes Fed Rate Cut as Insufficient:'More Easing and Cutting!'",The Hill,March 3,2020,https://thehill.com/homenews/administration/485673-trump-criticizes-fed-rate-cut-as-insufficient-more-easing-and-cutting.

　　(42)戴维·斯基德莫尔：《特朗普的外交政策与“离经叛道”》，载《亚太安全与海洋研究》2017年第4期，第13～16页。

　　(43)赵明昊：《“美国优先”与特朗普政府的亚太政策转向》，第106～134页。

　　(44)马博：《特朗普“美国优先”外交理念与对华外交思维初探》，载《东北亚论坛》2017年第5期，第58～67页。

　　(45)Randall Schweller,"Three Cheers for Trump's Foreign Policy:What the Establishment Misses",Foreign Affairs,Vol.97,No.5,September/October 2018,pp.133-143.

　　(46)Lucie Béraud-Sudreau and Nick Childs,"The US and Its NATO Allies:Costs and Value",IISS,July 9,2018,https://www.iiss.org/blogs/military-balance/2018/07/us-and-nato-allies-costsand-value; Randall Schweller,"Three Cheers for Trump's Foreign Policy:What the Establishment Misses",pp.133-143；周方银：《有限战略收缩下的同盟关系管理：奥巴马政府与特朗普政府的政策选择》，载《国际政治科学》2019年第2期，第1～34页。

　　(47)参见孙学峰：《东亚准无政府体系与中国的东亚安全政策》，载《外交评论》2011年第6期，第32～48页；孙学峰：《等级视角下的美国单极体系走向》，载《外交评论》2015年第2期，第80～103页；Victor D.Cha,"Power P lay:Origins of the U.S.Alliance System in Asia",International Security,Vol.34,No.3,Winter 2009/10,pp 158-196; Yuen Foong Khong,"The American Tributary System",The Chinese Journal of International Politics,Vol.6,No.19,2013,pp.1-47。

　　(48)张帆：《美国“退群瘾”频发，搅动世界几何》，载《检察风云》2018年第23期，第7页。

　　(49)邢瑞利：《特朗普政府的“退出主义”外交探析》，载《和平与发展》2019年第4期，第17～33页。

　　(50)吕晓莉、刘婧文，《周期理论视角下特朗普政府“退群行动”动因探析》，载《国外理论动态》2019年第5期，第101～111页。

　　(51)"Statement by President Trump on the Paris Climate Accord",The White House,June 1,2017,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-president-trump-paris-climate-accord/.

　　(52)相关讨论可参见李向阳：《跨太平洋伙伴关系协定与“一带一路”之比较》，载《世界经济与政治》2016年第9期，第29～43页；舒建中：《美国与“跨太平洋伙伴关系协定”：贸易权力的重构》，载《世界经济与政治论坛》2014年第6期，第30～44页；孙溯源：《美国TPP战略的三重效应》，载《当代亚太》2013年第3期，第12～13页；王玉主：《区域公共产品供给与东亚合作主导权问题的超越》，载《当代亚太》2011年第6期，第76～94页；李向阳：《跨太平洋伙伴关系协定：中国崛起过程中的重大挑战》，载《国际经济评论》2012年第2期，第17～27页。

　　(53)Adam Taylor,"A Timeline of Trump's Complicated Relationship with the TPP",The Washington Post,April 13,2018,https://www.washingtonpost.com/news/worldviews/wp/2018/04/13/a-timeline-of-trumps-complicated-relationship-with-the-tpp/.

　　(54)Julie Hirschfeld Davis and Alan Rappeport,"After Calling Nafta 'Worst Trade Deal',Trump Appears to Soften Stance",The New York Times,March 30,2017,https://www.nytimescom/2017/03/30/business/nafta-trade-deal-trump.html.

　　(55)Leslie Shaffer,"Trump's Aggressive Drive against One 'Horrible' Trade Deal may Break Down",CNBC,September 2,2017,https://www.cnbc.com/2017/08/29/us-south-korea-trade-deal-trumps-drive-against-horrible-korus-may-break-down.html.

　　(56)参见罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈：《权力与相互依赖》，门洪华译，北京大学出版社2011年版。

　　(57)"Korea,South",Central Intelligence Agency,December 14,2019,https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/ks.html.

　　(58)此前，美国也多次利用美韩之间的不对称依赖状态迫使韩国屈服，以更好地配合美国的战略需求，但这更多地体现在安全领域。参见Victor D.Cha,"Power play:Origins of the U.S.Alliance System in Asia"; Jae-Jeok Park,"A Comparative Case Study of the U.S-Philippines Alliance in the 1990s and the U.S.-South Korea Alliance between 1998 and 2008",Asian Survey,Vol.51,Number 2,2011,pp.268-289。

　　(59)特朗普政府的相关决定参见："Presidential Proclamation on Adjusting Imports of Steel into the United States",The White House,March 8,2018,https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-proclamation-adjusting-imports-steel-united-states/; "Presidential Proclamation on Adjusting Imports of Aluminum into the United States",The White House,March 8,2018,https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-proclamation-adjusting-imports-aluminumunited-states/,"President Trump Approves Section 232 Tariff Modifications",The White House,March 22,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-trump-approves-section-232-tariff-modifications/。

　　(60)全小莲：《中美贸易战背景下的美韩FTA修改方案评析——兼论中国的应对》，载《武大国际法评论》2018年第2期，第100～116页。

　　(61)Emily Stephenson and Amanda Becker,"Trump Vows to Reopen,or Toss,NAFTA Pact with Canada and Mexico",Reuters,June 28,2016,https://www.reuters.com/article/us-usa-election/trump-vows-to-reopen-or-toss-nafta-pact-with-canada-and-mexico-idUSKCN0ZE0Z0.

　　(62)James McBride and Mohammed Aly Sergie,"NAFTA's Economic Impact",Council on Foreign Relations,October 1,2018,https://www.cfr.org/backgrounder/naftas-economic-impact.

　　(63)https://ustr.gov/countries-regions/americas/canada.

　　(64)Niall McCarthy,"Nearly 9 Million U.S.Jobs Depend on Trade with Canada",Forbes,June 12,2018,https://www.forbes.com/sites/niallmccarthy/2018/06/12/nearly-9-million-u-s-jobs-depend-on-trade-with-canada-infographic/#51acb9d4538e.

　　(65)John Geddes,"How Many Jobs Has NAFTA Really Cost the U.S?",August 16,2017,https://www.macleans.ca/politics/ottawa/how-many-jobs-has-nafta-really-cost-the-u-s/.

　　(66)Amanda Connolly,"Trudeau:Canada could Walk away from NAFTA over 'Multiple Issues'",Global News,January 31,2018,https://globalnews.ca/news/3997855/justin-trudeau-nafta-negotiations/.

　　(67)Phil Levy,"Trump's NAFTA Withdrawal Threat is Real",Forbes,January 22,2018,https://www.forbescom/sites/phillevy/2018/01/22/the-nafta-withdrawal-threat-is-real/#5b6fae5d6458.

　　(68)David J.Lynch,Heather Long,and Damian Paletta,"Trump to Offer Temporary Tariff Exemption for Canada and Mexico",The Washington Post,March 8,2018,https://www.washingtonpost.com/business/economy/trump-considering-temporary-tariff-exemption-for-canada-andmexico/2018/03/07/7735c4d2-225a-11e8-badd-7c9f29a55815_story.html.

　　(69)关于NAFTA谈判过程中特朗普政府的策略，参见刁大明、宋鹏：《从〈美墨加协定〉看美国特朗普政府的考量》，载《拉丁美洲研究》2019年第2期，第80～94页。

　　(70)Amanda Connolly and Rahul Kalvapalle,"'Meek,Mild and Dishonest':Trump Lashes out at Trudeau after PM Contradicts Him in Public",Global News,June 10,2018,https://globalnews.ca/news/4265020/trump-tweets-about-trudeau-g7-trade/.

　　(71)魏红霞：《〈美墨加协定〉谈判中的各方利益博弈》，载《拉丁美洲研究》2019年第2期，第44～56页；张小波、李成：《论〈美国—墨西哥—加拿大协定〉背景、新变化及对中国的影响》，载《社会科学》2019年第5期，第27～39页。

　　(72)"President Donald J.Trump is Ending United States Participation in an Unacceptable Iran Deal",The White House,May 8,2018,https://www.whitehousegov/briefings-statements/president-donald-j-trump-ending-united-states-participation-unacceptable-iran-deal/.

　　(73)"President Donald J.Trump is Ending United States Participation in an Unacceptable Iran Deal".

　　(74)"Executive Order Reimposing Certain Sanctions with Respect to Iran",The White House,August 6,2018,https://www.whitehousegov/presidential-actions/executive-order-reimposing-certain-sanctions-respect-iran/.

　　(75)"U.S Government Fully Re-Imposes Sanctions on the Iranian Regime as Part of Unprecedented U.S Economic Pressure Campaign",U.S.Department of the Treasury,November 5,2018,https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm541.

　　(76)"US Banned the World from Buying Oil from Iran",May 1,2019,https://afric.online/11827-us-banned-the-world-from-buying-oil-from-iran/.

　　(77)刘畅：《特朗普政府伊朗政策评析——兼论其在中东的逆动》，载《和平与发展》2019年第6期，第39～52页。

　　(78)如在对伊朗进行军事打击方面有时又表现出克制的一面，包括叫停对伊朗打下美国无人机的军事报复，以及即使在伊朗方面并不积极的情况下，也反复表示愿意与伊朗领导人进行会谈。

　　(79)关于承诺问题的讨论，参见Robert Powell,"War as a Commitment Problem",International Organization,Vol.60,Issue 1,2006,pp.169-203。

　　(80)参见特朗普于2018年8月3日签署的备忘录，"Presidential Memorandum for the Secretary of State,Secretary of the Treasury,Secretary of Homeland Security,Postmaster General and Chairman of the Postal Regulatory Commission",The White House,August 3,2018,https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-memorandum-secretary-state-secretary-treasury-secretaryhomeland-security-postmaster-general-chairman-postal-regulatory-commission/。

　　(81)"Statement from the Press Secretary",The White House,October 17,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-press-secretary-38/.

　　(82)《万国邮联第三次特别大会新闻通气会实录》，中国国家邮政局，2019年10月14日，http://www.spb.gov.cn/hd/zxft_15555/xwfbh/201910/t20191014_1945687.html。

　　(83)同时需在2021-2025年间向万国邮联支付共计4000万瑞士法郎(即每年800万瑞士法郎)的补偿金。参见《万国邮联第三次特别大会新闻通气会实录》。

　　(84)中国所在的第3组国家在2020-2025年间，出口国际小包终端费将较2019年累计增长164%。参见《万国邮联第三次特别大会新闻通气会实录》。

　　(85)"Press Statement by Dr.Peter Navarro",U.S.Embassy and Consulate in Poland,November 25,2019,https://pl.usembassy.gov/press_navarro/,

　　(86)特朗普政府基于利益的考虑，对不同的国际组织和国际规则发起冲击，其背后是基于美国利益和调整相关领域国际规则的难易度考虑，因此，虽然看上去特朗普政府退出了不少国际组织和国际条约，但实际上其政策并非是一种简单的制度收缩，而是采取了不少进取行为。关于特朗普政府的制度收缩的论述，参见温尧：《退出的政治：美国制度收缩的逻辑》，载《当代亚太》2019年第1期，第4～37页。

　　(87)《商务部新闻发言人就中国在世贸组织起诉美国301征税建议措施发表谈话》，中国商务部，2018年4月4日，http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ag/201804/20180402728557.shtml。

　　(88)《中国在世贸组织起诉美国301征税建议措施》，中国新闻网，2018年7月16日，http://www.chinanews.com/gn/2018/07-16/8568556.shtml。

　　(89)《中国在世贸组织追加起诉美国对2000亿美元中国产品的征税措施》，新华网，2018年9月18日，http://www.xinhuanet.com/2018-09/18/c_1123449985.htm。

　　(90)Julie Bishop,"Interview with Kieran Gilbert",Sky News,March 8,2018,https://foreignminister.gov.au/transcripts/Pages/2018/jb_tr_180308.aspx.

　　(91)"President Donald J.Trump's Policy Agenda and Annual Report for Free,Fair and Reciprocal Trade",The White House,February 28,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-policy-agenda-annual-report-free-fair-reciprocal-trade/.

　　(92)"Memorandum on Reforming Developing-Country Status in the World Trade Organization",The White House,July 26,2019,https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/memorandumreforming-developing-country-status-world-trade-organization/.

　　(93)张生：《世界贸易组织改革背景下发展中成员的特殊与差别待遇问题》，载《太平洋学报》2019年第11期，第65～77页。

　　(94)美国贸易代表办公室(USTR)把二十国集团(G20)成员和全球贸易份额高于0.5%的经济体都归入不再享有优惠待遇的类别。USTR的清单参见Federal Register/Vol.85,No.27/Monday，February 10,2020/Notices,p.7614,https://ustr.gov/sites/default/files/Designations_Notice_2020-02524.pdf。

　　(95)参见世界贸易组织网站：https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_by_country_e.htm。

　　(96)石静霞：《世界贸易组织上诉机构的危机与改革》，载《法商研究》2019年第3期，第150～163页。

　　(97)《WTO上诉机构正式停摆，美国可放开手脚打贸易战》，BBC中文，2019年12月11日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/business-50741543。

　　(98)2019年，各成员向世贸组织提供的资金及其所占份额，参见世界贸易组织网站，https://www.wto.org/english/thewto_e/secre_e/budget_e/budget2019_member_contribution_e.pdf。

　　(99)Bryce Baschuk,"WTO Members Agree on a 2020 Budget,Averting Jan.1 Shutdown",Bloomberg,December 5,2019,https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-12-05/wto-members-agree-on-a-2020-budget-averting-jan-1-shutdown.

　　(100)《特朗普总统在第73届联合国大会发表讲话》，美国驻华大使馆和领事馆，2018年9月25日，https://china.usembassy-china.org.cn/zh/remarks-by-president-trump-to-the-73rd-session-of-the-unitednations-general-assembly-new-york-ny/。

　　(101)Laura Hillard and Amanda Shendruk,"Funding the United Nations:What Impact do U.S.Contributions have on UN Agencies and Programs?",Council on Foreign Relations,April 2,2019,https://www.cfr.org/article/funding-united-nations-what-impact-do-us-contributions-have-un-agenciesand-programs.

　　(102)《不满联合国反恐机构会议安排 美国撤赞助》，新华网，2018年6月29日，

　　http://www.xinhuanet.com/world/2018-06/29/c_129902912.htm。

　　(103)John Fritze and Deirdre Shesgreen,"Pay Freeze at the UN? Trump Administration Owes the United Nations $1 billion",USA Today,October 9,2019,https://www.usatoday.com/story/news/politics/2019/10/09/donald-trump-dismisses-united-nations-deficits-says-others-should-pay/3917554002/.

　　(104)Victor D.Cha,"Powerplay:Origins of the U.S.Alliance System in Asia"; David A.Lake,Hierarchy in International Relations,Ithaca and London:Cornell University Press,2009.

　　(105)《〈关于中美经贸摩擦的事实与中方立场〉白皮书》，中国国务院新闻办公室，2018年9月24日，http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/37868/39004/39015/Document/1638348/1638348.htm。

　　(106)巴里·卡特、艾伦·韦纳：《国际法》(下)，冯洁菡译，商务印书馆2015年版，第877页。

　　(107)该法的具体条文参见美国财政部网站，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/ieepa.pdf。

　　(108)"United States V.Christian Sapsizian",U.S.Department of Justice,June 9,2015,https://www.justicegov/criminal-fraud/case/united-states-v-christian-sapsizian-et-al-court-docket-number-06-cr-20797-pas.

　　(109)参见肖永平：《“长臂管辖权”的法理分析与对策研究》，载《中国法学》2019年第6期，第39～65页。

　　(110)强世功：《帝国的司法长臂——美国经济霸权的法律支撑》，载《文化纵横》2019年第4期，第84～93页；肖永平：《“长臂管辖权”的法理分析与对策研究》。

　　(111)http://fcpastanford.edu/geography.html.

　　(112)Michael R.Pompeo,"The United States to Impose Sanctions on Chinese Firm Zhuhai Zhenrong Company Limited for Purchasing Oil from Iran",U.S Department of State,July 22,2019,https://www.state.gov/the-united-states-to-fimpose-sanctions-on-chinese-firm-zhuhai-zhenrong-company-limited-for-purchasing-oil-from-iran/.

　　(113)Michael R.Pompeo,"The United States Imposes Sanctions on Chinese Companies for Transporting Iranian Oil",U.S.Department of State,September 25,2019,https://www.state.gov/the-united-states-imposes-sanctions-on-chinese-companies-for-transporting-iranian-oil/.

　　(114)《阻断条例》的实施规定为Commission Implementing Regulation(EU)2018/1101 of 3 August 2018，具体条文参见https://eur-lex.europa.eu/eli/reg_impl/2018/1101/oj；《阻断条例》的实施指南为Guidance Note-Questions and Answers:Adoption of Update of the Blocking Statute(2018/C 277 I/03)，具体条文参见https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ%3AJOC_2018_277_I_0003。

　　(115)佟欣秋：《基于国家主权的反垄断法域外管辖权的实现机制》，载《大连海事大学学报》2010年第4期，第60～64页；何波：《欧盟阻断法令情况及对中国的启示》，载《国际贸易》2019年第10期，第90～96页。