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参与全球贫困治理:中国的路径
2020年02月18日 08:59 来源:《国际问题研究》2019年第3期 作者:张晓颖 王小林 字号

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    内容提要:全球贫困治理面临贫困人口多、官方发展援助不足、南南合作缺乏共识等外部挑战以及贫困国家减贫能力弱并缺少社会发展所需的足够包容性等内部制约。改革开放以来,中国通过实践“三支柱”政策框架,坚持基础设施、农业和农村优先发展的战略,取得了巨大减贫成就。中国参与全球贫困治理的重点在于通过提升合作伙伴国家减贫能力,以投资和贸易促进合作伙伴的利贫性增长,并提升其包容性和多维度综合减贫的发展,夯实消除贫困的农业基础。中国消除贫困的经验是全球公共知识产品的重要组成部分,可供发展中国家借鉴。

    关键词:全球贫困治理、《2030年可持续发展议程》、中国减贫经验

    作者简介:张晓颖,北京大学经济学院博士后;王小林,复旦大学六次产业研究院副院长、教授。

 

   

  联合国《2030年可持续发展议程》设定的全球贫困治理目标是到2030年“在全世界消除一切形式的贫困”。实现这一目标需要构建全球贫困治理体系,其中不仅包括继续加强官方发展援助(Official Development Assistance,ODA),也包括加强南南合作。通过梳理中国减贫领域的成就与理念,结合全球贫困治理面临的主要问题,有助于明确中国参与全球贫困治理的路径,并为国际减贫合作提供借鉴。

  一、全球贫困治理的挑战 

  尽管在联合国层面,全球已就2030年消除一切形式的贫困达成共识,但从全球贫困人口规模和分布、ODA、南南合作、发展中国家自身能力以及经济增长和社会发展方式等方面的分析来看,全球贫困治理仍面临巨大挑战。

  (一)全球贫困人口规模大、分布不平衡

  第一,全球贫困人口规模大。世界银行2018年发布的全球贫困监测数据显示,按照2011年国际购买力平价(PPP)每人每天1.9美元的极端贫困标准估算,全球贫困发生率已从1990年的35.9%下降到2015年的10%,降幅达70%以上。但截至2015年底,全世界仍有近7.36亿极端贫困人口,撒哈拉以南非洲的贫困发生率高达40%以上,且贫困人口总数一直在增加。

  第二,全球多维贫困严重。从贫困的维度来看,除了收入贫困外,教育、健康以及包括家庭用电、饮用水、卫生设施等在内的多维减贫面临更大的挑战。贫困的表现并不仅是收入或消费的不足,它往往意味着贫困人口获得义务教育、基本公共卫生、生活水平等多方面能力不足。联合国开发计划署发布的全球多维贫困指数(MPI)从教育、健康、生活水平3个维度10个指标综合评估多维贫困状况,根据2018年监测结果,105个国家的13.4亿人口遭受多维贫困,占这些国家总人口的23.3%。这比世界银行1.9美元极端贫困标准衡量的全球贫困人口规模大得多。

  第三,全球贫困人口分布不平衡。从区域来看,撒哈拉以南非洲和南亚是面临减贫挑战的重点区域。以世界银行的极端贫困标准来看,1990年,撒哈拉以南非洲极端贫困人口只有2.78亿人,2010年增长到4.09亿人,2015年增长到4.13亿人。2030年以后世界极端贫困人口的90%将来自撒哈拉以南非洲。[1]以联合国开发计划署的MPI衡量,40.6%的多维贫困人口生活在南亚,41.6%生活在撒哈拉以南非洲。需要指出的是,全球多维贫困人口中有67%生活在中等收入国家。[2]这意味着,全球贫困治理不能仅仅关注低收入国家,中等收入国家的贫困治理问题同样不容忽视。

  (二)ODA难以满足全球贫困治理的融资需求

  20世纪60年代以来,由经济合作与发展组织(OECD)发展援助委员会(DAC)提供的ODA,即发达国家对发展中国家的发展援助,一直是全球贫困治理的主要资金来源。ODA通过双边和多边援助机制,最终分配给最不发达国家用于推进经济增长、应对通货膨胀、减少极端贫困等工作。目前来看,ODA主要存在以下两方面问题:

  第一,资金总量不足,难以满足发展中国家消除贫困的资金需求。尽管ODA的总量不断增长,但相对全球贫困治理的需求却远远不足。从人均ODA的接受水平来看,历史最高峰值也仅为人均21.19美元,与发展中国家巨大的减贫投资需求相比,微不足道。

  第二,有限的ODA资金使用结构上不合理,与发展中国家的需求匹配也不精准。ODA具有多种用途,如促进经济增长,稳定货币体系,推动经济社会结构调整以及消除贫困等,由此造成原本就有限的资金被分散用于多个领域。此外,ODA的资金分配与发展中国家需求的匹配并不精准。低收入国家中多维贫困人口只占全球多维贫困人口的28%,使用了42.1%的ODA;而中低收入国家多维贫困人口占全球多维贫困人口的比例高达66.0%,却仅使用了49.4%的ODA。[3]巴基斯坦、尼日利亚和印度这三个多维贫困人口数量巨大的国家,其人均接受ODA的水平却只有2.3美元、1.4美元和0.64美元。

  (三)现有的南南合作机制缺乏减贫共识

  除了ODA外,全球贫困治理的另一重要机制是发展中国家之间开展的南南合作。然而,无论是双边合作还是联合国倡导的第三方合作,其特点都是以项目为基础,缺乏宏观设计与规划,具有临时性、单一性、规模小等特点。例如,土耳其为满足非洲国家发展的特定需要,在非洲开展了“非洲农业发展计划”、“非洲健康计划”和“非洲职业培训计划”等,主要通过开展能力建设项目和提供社会服务等方式,如建学校和医院,[4]巴西则以向拉美国家和非洲葡语国家提供农业技术合作为主。

  除此之外,南南合作还缺乏共同认可的减贫合作理念和机制。发达国家对发展中国家的援助依据DAC章程,其中既包括了对资金数量的要求,也包括关于援助的原则、优先领域、优先国家等具体条款。但对于南南合作而言,尽管联合国一直在引导发展中国家间的合作,发展中国家也达成不少共识,但长期以来并没有形成专门针对消除贫困的合作原则或机制,南南合作始终处于相对松散的状态。即使近年来新兴经济体在国际事务中日渐活跃,建立了金砖国家领导人峰会等高级别磋商机制,但在发展合作领域仍然各行其是。

  (四)发展中国家自身减贫能力不足

  发展中国家自身减贫能力不足主要体现在三方面:

  第一,缺乏制定减贫战略规划的能力。尤其是撒哈拉以南非洲国家,长期在世界银行、国际货币基金组织(IMF)的影响和干预下,由国际发展专家主导制定《减贫战略规划文件》(PRSPs),自身没有能力依据国情独立自主地制定相应的减贫战略规划。国际组织在双边和多边援助项目实施过程中,其核心理念围绕良治(good governance)展开,通常包括有效的反腐、健全的问责机制、合理的公共资源管理体系及完备的法律等。[5] 相应地,对弱势人群进行赋权(empowerment),也就成为国际组织实施减贫项目的核心理念。在这种看似正确和正义的理念下,世界银行、IMF减贫工作的着力点在于通过提供援助项目,加强民主制度建设。但几十年的经验表明,民主的改善与贫困的减少之间缺乏必然的联系。

  第二,缺乏贫困监测评估的能力。这在南亚国家较为突出。例如,在世界银行贫困监测数据库中,南亚的样本覆盖度很低,一些国家既没有准确的贫困监测,更缺乏科学的贫困评估,对本国贫困状况的底数不清。这些国家有的国家甚至连一套可靠的数据也没有。

  第三,本国政府减贫战略和政策执行力不足。政府的缺位造成了在减贫领域的社会凝聚力不足,以及对促进减贫的跨区域基础设施和公共服务投入不足。此外,对于大多数撒哈拉以南非洲国家和南亚国家,区域性致贫原因特点突出,这些国家或地区的扶贫工作,严重依赖国际组织和非政府组织(NGO)。如印度的儿童贫困问题十分严重,每四个贫困人口中就有一个十岁以下的儿童[6],其主要原因是儿童受教育程度低,尤其是农村种姓较低的儿童,这些儿童的教育主要依赖当地的NGO开展。

  (五)经济增长的利贫性和社会发展的包容性不足

  长久稳健的经济增长是减贫的基础,利贫性增长(pro-poor growth)的关键是贫困人口的收入及其他权利的增幅是否高于非贫困人口[7]。从区域来看,撒哈拉以南非洲长期处于低水平且不稳定的经济增长状态,2016年国内生产总值(GDP)增速仅为1.3%。低增长导致就业市场低迷,不利于减贫。根据国际劳工组织的测算,2015年北非的失业率为全球最高,达12.1%,15~24岁的青年和女性就业率更低;在撒哈拉以南非洲,70%以上的工人虽然就业但处于弱就业,他们难以获得社会保障,收入极不稳定[8]。

  农业属于劳动密集型产业,是发展中国家最有利于减贫的产业,不但有利于解决粮食安全问题,消除饥饿,同时能够解决就业,并促进农村发展。然而,在撒哈拉以南非洲的农村,受气候、灌溉、技术等条件的约束,广种薄收的现象极为普遍,大部分农作物单位面积产量处于世界较低水平。在这种条件下,即使农业这种最有利于减贫的产业,在非洲的利贫性作用发挥的也并不好。在南亚和拉丁美洲,都存在土地分配极不公平的问题,贫困人口不能获得可耕种的土地,在减贫的基本制度安排上已经形成了增长不利贫的格局。

  社会发展的包容性考察的是一个政府是否改善了弱势群体,如老年人、妇女、儿童、残疾人、移民等参与经济、社会、文化活动的条件,以使其获得公平的发展机会。[9]因此,联合国《2030年可持续发展议程》的减贫目标不是简单地指向收入,而是消除一切形式的贫困,不让一个人落下,特别是强调教育、卫生等公共服务的公平获得,以改善社会包容性。但在那些贫困发生率高的国家,社会发展的包容性严重不足,政府在教育、医疗、社会保障等方面缺乏针对性政策,弱势群体的发展能力和抵抗风险的能力极弱。在撒哈拉以南非洲国家,教育、医疗及社会保障网络极不健全,国家对教育、医疗、社会保障的投入严重不足,2016年小学教育的完成率不足70%,卫生服务也不能普及,造成社会发展的包容性严重不足。 

  二、中国的减贫经验

  改革开放以来,中国减贫工作取得了举世瞩目的成就,是世界上脱贫人口最多的国家,这与一系列符合中国国情的制度设计和做法密不可分。

  (一)探索出“三支柱”公共政策框架并率先实现消除极端贫困目标

  改革开放四十年来,中国逐步形成利贫性增长、包容性发展和多维度扶贫的“三支柱”制度框架,有效地推动了中国减贫工作的开展。

  第一支柱:利贫性经济增长政策。改革开放后,通过实施土地家庭联产承包责任制、建立农产品价格市场,激活了农村劳动力与土地紧密、有效的结合,提高了农业全要素生产率,实现了第一轮大规模减贫。20世纪90年代通过融入全球化、工业化进程,中国利用外国直接投资(FDI)和本国劳动力红利优势,把农村富余劳动力与劳动密集型产业有效结合,提高了工业部门的全要素生产率和农村劳动力的非农就业,实现了第二轮大规模减贫。2008年全球金融危机以来,中国利用积极财政政策,把农村富余劳动力与基础设施建设和城市化建设相结合,使农民工资性收入占家庭总收入的比例上升,实现了第三轮大规模减贫。2013年以来,面对土地、劳动力红利不足等生产要素约束以及工业化的转型升级不利于贫困人口非农就业等问题,中国及时提出精准扶贫、精准脱贫方略,通过打赢脱贫攻坚战,在短期内实现了第四轮大规模减贫目标。经过这四轮大规模消除贫困的减贫历程,中国形成了有利于贫困人口脱贫的经济增长框架。

  第二支柱:包容性社会发展政策。中国包容性社会发展政策主要包括两个方面:一方面通过普及义务教育、开展教育扶贫,普及公共卫生服务、开展健康扶贫等措施,增加人力资本投资,推动更加公平的发展,阻断贫困的代际传递;另一方面建设覆盖城乡的最低生活保障制度,对贫困人口的基本生存给予现金救助以及推动养老、残疾、孤儿等弱势群体的保障制度。2013年以来,中国在实施9年义务教育制度的政策下,针对832个贫困县优先推动实施“9+3”共12年教育扶贫,把9年义务教育延伸,帮助贫困家庭学生完成3年高中阶段学习;部分深度贫困地区率先开展“3+9+3”共15年的教育扶贫试验,把学前3年学习纳入教育扶贫工作范畴。2016年以来,中国国家卫健委等部门出台《关于实施健康扶贫的指导意见》,组织对患有大病和长期慢性病的贫困人口开展分类分批救治,精准推进实施健康扶贫工程,保障农村贫困人口享有基本医疗卫生服务,防止因病致贫、因病返贫,为农村贫困人口脱贫提供健康保障。2017年,国家卫生健康委员会进一步提出健康扶贫工程:“三个一批”行动计划,即大病集中救治一批,慢病签约服务管理一批,重病兜底保障一批。

  第三支柱:多维度开发式扶贫政策。中国实施的开发式扶贫政策主要包括三方面。第一,针对贫困地区基础设施、生产条件的区域扶贫开发,提升贫困地区的经济增长能力,带动贫困人口增收脱贫。第二,针对贫困人口劳动、就业能力的开发,通过教育、技能培训、劳动力转移就业、健康扶贫等措施,提升贫困人口的增收、就业能力和人力资本。第三,针对贫困人口的生产生活环境,开展路、水、电、光纤等多方面的通村入户基础设施和公共服务建设。无论是从跨部门的政府减贫机构设置,还是“两不愁、三保障” [10]的减贫目标来看,中国实施的都是多维度减贫政策体系。

  1981~2014年期间,按照世界银行1.9美元极端贫困标准,中国贫困人口比例从88.32%下降到0.73%,超过8亿人口摆脱极端贫困。在打赢脱贫攻坚战中,中国实施精准扶贫、精准脱贫方略,通过开发式扶贫和保障式扶贫,着力实现2020年现行标准下贫困人口全部脱贫目标。按照中国当前的扶贫标准,2018年农村贫困人口减少到1660万人[11],贫困发生率下降到1.7%,到2018年底,中国1.9美元标准下贫困人口已经在统计学意义上不显著。

  此外,中国自1986年开始实施开发式扶贫以来,还建立了覆盖城乡贫困人口的最低生活保障制度。2018年中国农村最低生活保障标准平均为4833元/人。这个标准已经远高于世界银行1.9美元极端贫困标准。到2020年底,中国农村贫困人口将实现“两不愁、三保障”。因此,可以判断中国在2020年可以提前实现《2030年可持续发展议程》中消除1.9美元极端贫困人口以及多维贫困人口减半目标。

  (二)坚持“要想富,先修路”的基础设施普适路径

  可靠、有效的基础设施是经济增长、社会发展的关键因素,对利贫性增长作用明显。[12] “要想富,先修路”是被中国民众广泛认可的脱贫致富观。从《国家八七扶贫攻坚计划》开始,[13]中国政府始终将贫困地区的基础设施建设作为重点工作,在中西部的深山区、石山区、高寒地区以及革命老区和少数民族地区大力开展基础设施建设,修道路、建水坝、架桥梁,成为中国消除极端贫困的一条基本经验。

  40多年来,中央和地方政府不断加大对水、电、路、网(简称“四通”)等基础设施和公共服务建设投资力度,“四通”覆盖面不断扩大,教育文化卫生基础设施不断改善。截至2017年末,贫困地区饮水无困难的农户比重达89.2%,通电的自然村接近全覆盖,自然村通公路的农户比重达99.9%,通电话的农户比重达99.8%,通宽带的农户比重达84.4%。[14]在打赢脱贫攻坚战中,基础设施建设的范围已经拓展到包括路、水、电、信、网等在内的更广泛的基础设施,特别是数字基础设施建设已经成为消除贫困的一项重要内容。

  (三)始终坚持农业、农村、农民优先发展的次序

  中国是发展中国家,农业人口占比大,农业、农村发展是实现稳定就业、良好减贫的主要途径。中国长期重视“三农”问题,并在漫长的农业发展过程中积累了丰富的经验。无论是土地制度改革、农村劳动力转移、农业技术推广、培育新型农业经营主体,还是当前正在推动的乡村振兴战略,都是根据不同的发展阶段,针对农业、农村、农民存在的突出问题,以问题为导向,调整国家“三农”政策,把农业、农村、农民的发展放在优先位置。2004—2019年,连续16年,每年中共中央出台的第一文件(简称“中央一号文件”)始终是以“三农”为主题。据国家统计局数据,中国人均粮食产量从1978年的319公斤提高到2017年的477.21公斤,肉、奶、蛋产量和消费量稳步提升。中国成功地使8亿多人口摆脱饥饿。 

  三、中国参与全球贫困治理的路径

  中国的减贫主要是通过本国的经济体制改革、扶贫开发和最低生活保障制度建设实现消除极端贫困的目标。这使得中国虽然接受过双边和多边援助,但并没有走上一条依赖援助实现减贫的道路。作为负责任的大国,中国可以通过双边、多边合作、第三方合作等方式探索自身参与全球贫困治理的路径,为推动联合国《2030年可持续发展议程》作出贡献。

  (一)强化政府主导减贫理念,增强合作伙伴减贫能力

  中国在减贫战略规划、多维度的综合扶贫政策制定、贫困监测评估等方面都积累了丰富的经验,这些经验可以作为全球可持续发展领域的公共知识产品,为增强合作国家减贫能力提供可借鉴的经验。中国在减贫领域加强南南合作,是对援助国责任和能力的补充,而不是取代。这种合作可以应对一些减贫领域国际发展合作的结构性挑战。一方面,助力合作国家增强本国政府根据国情制定减贫战略规划和相应的政策体系,使得国际组织和外国政府的官方发展援助更加有效地服务于本国减贫战略目标。另一方面,助力合作伙伴方开展贫困监测、评估领域的能力建设,帮助发展中国家建立自己的贫困监测、评估体系,使得国家主导减贫具有科学客观的依据。

  (二)超越援助,以投资和贸易促进合作伙伴的利贫性增长

  一个国家消除贫困的前提条件是实现经济增长方式向利贫性增长转型。中国所强调的参与全球贫困治理,并非单向援助,而是强调与其他发展中国家平等互惠、合作共赢,是一种“横向合作”。这种合作共赢,要为合作国家经济增长方式向利贫性增长转型提供动力。这种动力机制,单纯依赖财政提供的ODA是不够的,因此必须更加强调通过开展投资和贸易合作,培育合作伙伴国家经济增长的动力,特别是私营经济的增长动力,推动合作伙伴国家建设有利于穷人的经济增长环境。发展中国家也希望通过“一带一路”倡议这样的合作机制,寻求团结发展的驱动力。中国的减贫成绩有目共睹,也成为众多发展中国家希望学习的内容。基于以上的供需驱动力,中国在“一带一路”倡议下,通过深化合作共赢来支持其他发展中国家的贫困治理是一条必然的路径。

  (三)加大人力资本合作力度,促进合作伙伴的包容性发展

  中国在消除极端贫困的过程中,始终坚持普及义务教育,保障基本医疗卫生服务。这也是中国“开发式扶贫”中始终坚持对人的开发这一根本经验,同样也是中国参与全球贫困治理应该坚持的路径之一。为提高其他发展中国家的人力资本,中国的援外项目中包含了大量的培训项目,这其中包括针对来华大学生的高校奖学金项目、针对政府官员的能力建设项目、针对当地青年的孔子学院项目等。除了在已有的双边、多边发展合作机制下,加强人力资本合作外,依托“一带一路”倡议,以合作伙伴方的人力资本需求为导向,加强医疗卫生、基础教育和职业技能领域的合作,对促进合作伙伴方包容性发展至关重要。需要注意的是,在数字“一带一路”的时代背景下,需要充分利用数字技术边际成本低、普及性快的特点,加强互联网教育、互联网医疗等领域的人力资本投资合作。

  (四)坚持多维度综合减贫理念,促进合作国家综合发展

  致贫的原因是复杂多元的,因而减贫的理念也应该是多维的。中国自1986年开始有组织、有计划、大规模地开展扶贫开发以来,一直坚持多维扶贫理念和路径。政府各个部门通过制定政策“组合拳”,改善贫困人口交通、电力、饮水、灌溉、教育、健康、住房等多方面的困难,最终使贫困人口多维度综合减贫。这种综合减贫的经验应该成为发展中国家消除贫困,特别是缓解多维度贫困的一条宝贵经验。

  (五)加强农业对外合作,夯实发展中国家消除极端贫困的基础

  极端贫困永远与饥饿现象伴生,消除饥饿必须夯实农业基础。一个国家消除极端贫困,从食物的视角来看,一是要有充足的食物;二是贫困人口能够公平地获得食物。因此,消除饥饿现象,既要增加合作国家的农业生产能力,又要改善合作国家的粮食供给和分配体系。世界上发生大规模饥荒现象的国家,既有粮食生产不足的原因,也有粮食供给和分配不公的原因。中国参与全球贫困治理,一方面充分发挥农业科学技术优势,另一方面也可通过知识分享和能力建设传递粮食供给和分配的经验和知识。此外,也需要注重发挥农业援助、投资、贸易的综合作用,鼓励私营部门和民间组织助力发展中国家实现2030年消除极端贫困的目标。

  四、结语

  联合国确定到2030年在世界各地消除一切形式的极端贫困,中国将是率先实现这一目标的发展中国家,这就使得中国可以以更加积极的态势参与到全球贫困治理中。中国减贫的理念和实践不可复制,但可为其他发展中国家的经济社会转型和消除极端贫困提供可借鉴的经验。以“一带一路”倡议为平台,通过基础设施互联互通、商品和贸易便利化以及人文交流等,中国可将减贫的利贫性经济增长、包容性社会发展和多维度扶贫开发的理念,分享给合作伙伴方,为人类减贫事业作出新贡献。

    参考资料:  

  [1] Christoph Lakner, Global Poverty in 2015: PovcalNet’s New Estimates and Improved Documentation, The World Bank, September 24, 2018, http://blogs.worldbank.org/opendata/global-poverty-2015-povcalnet-s-new-estimates-and-improved-documentation.(上网时间:2019年1月5日)

  [2] Alkire Sabina, Global Multidimensional Poverty Index 2018: The Most Detailed Picture to Date of the World’s Poorest People, 2018.

  [3] Alkire Sabina and Gisela Robles, Global Multidimensional Poverty Index 2017, 2017.

  [4] 张晓颖:“土耳其的国际发展援助”,李小云等主编:《国际发展援助——非发达国家的对外援助》,世界知识出版社,2013年,第182-187页。

  [5] Grindle Merilee, “Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in Developing Countries,” Governance, Vol.17, No.4, 2004, pp.525-548.

  [6] MPI in India, A Case Study: Global Multidimensional Poverty Index 2018, https://ophi.org.uk/multidimensional-poverty-index/mpi-country-briefings/.(上网时间:2019年3月1日)

  [7] C. Pattillo, S. Gupta, K. Carey, Sustaining Growth Accelerations and Pro-Poor Growth in Africa, IMF Working Paper, 2005.

  [8] International Labor Organization, “Facing the Growing Unemployment Challenges in Africa,” ILO News, January 20, 2016, http://www.ilo.org/addisababa/media-centre/pr/WCMS_444474/lang--en/index.htm.(上网时间:2019年3月1日)

  [9] The World Bank, “Social Inclusion,” https://www.worldbank.org/en/topic/social-inclusion.(上网时间:2019年5月13日)

  [10] “两不愁、三保障”是指贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障。

  [11] 国家统计局:“2018年全国农村贫困人口减少1386万人”,人民网,2019年3月8日,http://politics.people.com.cn/n1/2019/0308/c1001-30963694.html。(上网时间:2019年5月13日)

  [12] OECD, Promoting Pro-Poor Growth: Policy Guidance for Donors, Infrastructure, 2007, pp.17-20.

  [13] 1978年底,中国没有解决温饱的农村贫困人口有2.5亿。1986年,国务院成立了扶贫开发领导小组及其办公室,各省、区、市成立了相应机构。1994年,国务院制定并颁布了《国家八七扶贫攻坚计划》,要求集中人力、物力、财力,动员社会各界力量,力争用7年左右的时间,基本解决全国8000万贫困人口的温饱问题。

  [14] 国家统计局住户调查办公室:《中国农村贫困监测报告2018》,中国统计出版社,2019年,第6-7页、第350-351页。

 

  

  

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姓名:张晓颖 王小林 工作单位:

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