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“退出外交”与全球治理秩序 ———种制度现实主义的分析
2019年11月07日 09:24 来源:《国际政治科学》2019年第1期 作者:任琳 字号

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    内容提要:美国诉诸全球治理秩序具有功能性诉求,在治理各类全球性问题的同时避免伤害美国利益;在功能性治理之外,美国诉诸全球治理秩序更看重其权力属性,借此划分权力等级,获取得自治理的非中性收益,谋求领导权。现实中,功能属性实际上消融了权力属性,美国得自秩序的权力优势在一定程度上开始出现下降态势。对于美国“退出外交”的分析局限于既有理论流派的泾渭分明与特朗普个性外交的掩饰,因此很难准确理解“退出外交”的产生机制、影响和实质。本文试图从制度现实主义的视角出发予以分析,寻求现实主义与制度主义理论之间的通约性,借助权力与制度两种分析变量,进一步认知作为一种制度制衡手段的“退出外交”。

    关键词:特朗普/“退出外交”/制度现实主义/制度制衡/全球治理秩序/领导权

    作者简介:任琳,中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员。

    标题注释:本文还得到了国家社会科学基金青年项目“新安全观视野下新兴国家参与全球治理的制度性权力建构及其路径选择”(项目编号:14CGJ012)的资助。

 

  本文提出的“退出外交”也可被称为“退群外交”,用以概括美国总统特朗普上台后在全球治理多边建制层面做出的退出表态,包括退出巴黎气候协定、联合国教科文组织、北美自贸协定等,以退出或威胁退出为手段,借以实现一定的政治与经济目标。一改往日高举自由主义秩序大旗的常态,特朗普主政下的美国单边退出既有国际多边机制,做出了反建制的表态。①统观美国“退出外交”涉及的内容、领域和组织形态乃至退出的落实情况,可谓各有千秋。

  本文的“退出外交”主要涵盖了实质性的退出和威胁退出(表1中斜体文字)两种,适用广义的“退出外交”内涵。从某种意义上讲,威胁退出是“退出外交”的一种战略手段,是一种策略性的战略欺骗,有其特殊功效。毕竟,美国不是真的要“退群”,而是通过退出和威胁退出,达到重建国际秩序的目标。表1展示了美国“退出外交”发生的问题领域、退出状况和机制形式等基本情况,囊括了截至本文定稿时退出涉及的领域。退出和威胁退出的作用机制、策略和方式存在差异,但二者都从属于广义的“退出外交”范畴。

  

  本文涉及的两类退出具有共性特征:第一,当美国感到其相对权力优势不断下降并达到一定的容忍程度时,其于是选择退出或威胁退出,并最终谋求重置(reconfiguration)、加强排他性和非中性权力,进而强化领导权。第二,当原有制度的功能使他国得益,美国会出现应对制度溢出效应的退出;还有由于不满于多边秩序消耗了本国的权力资源,美国会出现应对制度消耗效应的退出。各类退出都发生在美国领导权相对衰落的时代背景之下,且随着新兴国家的崛起日益明显,美国的敏感度骤然增加,容忍度大大下降,退出的幅度和范围也不断扩大,达到历史最高水平。基于以上特点,本文的研究范围②限于此类美国在经贸及相关领域的一系列退出行为,主要包括威胁退出世界贸易组织、北美自贸协定、美韩自贸协定和万国邮政联盟。

  围绕“退出外交”与美国维持全球治理秩序领导权之间关系的争论有很多。就产生原因而言,不少欧美学者认为,美国退出某些责任和义务,反映了美国实力相对下降与无力承担高额治理成本的现实,也反映出美国主导的自由主义秩序遇到了问题,有待调适与升级。③就产生结果而言,美国彼得森国际经济研究所所长亚当·波森(Adam Posen)表示出对美国逐渐从全球领导者退位的隐忧。④还有学者担心,这种反建制行为可能给美国带来巨大的损失,乃至失去自由主义秩序保护者的身份⑤,美国因此衰落⑥(只是围绕“特朗普现象”是美国衰落或因或果方面有所争议⑦),抑或带来全球多边主义的末日⑧。就政策特殊性而言,有学者认为,特朗普的个性外交导致美国的外交决策不再具有延续性,特朗普做出诸多反常规和情绪化的退出行径,愈发增加了美国对外政策及其对外部世界影响的不确定性。⑨但也有研究认为,特朗普的政策取向并非标新立异,反而是延续了美国外交追求领导权的传统,没有带来那么多不确定性。例如,其所主张的在对外事务中保持战略收缩、保守和孤立主义的传统可以追溯到托马斯·杰斐逊总统,甚至与奥巴马的部分外交理念也并无太大差异⑩。亨利·基辛格(Henry Kissinger)的评价甚至是非常乐观的,认为正是特朗普的反常规表现,可能给美国带来预想不到的战略机遇(11),只是此举是否会冲击全球多边治理秩序并不在美国寻求自身利益的考虑范畴之内。

  特朗普的“退出外交”是美国退出其长期主导的全球治理秩序、放弃领导权之举吗?“退出外交”的产生机制与作用机制如何?既有理论并不足以回答上述问题。对特朗普的行为动机理解不到位,忽视其中偶然性与必然性之间的矛盾互动关系(忽略讨论秩序时也无法规避战略意图(12)),很可能误判。由此,本文力主丰富和发展现有理论,更深入分析特朗普“退出外交”的本质,并探讨“退出外交”与全球治理秩序之间的互动关系。

  此外,退出往往是一种自下而上的行为。相比于组织和组织秩序的主导者,退出是处于相对弱势的消费者引进市场竞争机制,以实质性的或威胁性的“改换门庭”为手段(13),目的是退出某组织,寻求替代性选择,抑或是制造压力,迫使组织提高绩效。在国际关系视域下,虽然退出多边国际组织并不一定是处于相对弱势的国家所特有的行为取向,但按照一般的思维逻辑,大多数情况下的退出也绝非具有秩序领导权的大国所为,毕竟选择退出,可能会危及其已有的领导地位,甚至动摇秩序系统的稳定,成本极高。一般意义上我们理解的退出,是相对弱势、被秩序主导国质疑合法性、处于边缘地位或具有离心力的国家迫于形势做出的选择(14),例如朝鲜曾退出联合国,本来就颇具离心力的英国做出退出欧盟的决定等。这些案例中退出的国家都不是处于组织中心的秩序领导国,其承担的退出成本,可能来自大国的无视、排挤或惩罚,并非系统性的成本。但是在平行秩序里,对抗双方中的一方退出两者共处的多边机制则另当别论,例如,苏联威胁退出联合国就与美苏对抗的形势密不可分。

  实际上,作为秩序领导国的美国在历史上就曾多次退出多边国际机制。(15)“退出外交”展示出的战略收缩、孤立主义、保护主义等也在如小布什时期等的美国外交中出现。“退出外交”并非特朗普执政时期所特有,也从侧面说明以往的国际问题研究并未足够重视秩序主导国(大国)退出多边国际机制的现象,对其产生和作用机理研究不足。认识到先前对大国退出机制的研究不足,分析此轮退出相比以往退出的差异性和共性,有助于更进一步厘清特朗普此轮“退出外交”的产生机制和作用机制,这将对我们判断未来大国关系、国际形势与全球治理秩序的走向大有裨益。

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姓名:任琳 工作单位:

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