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美国选举人团制度的不民主性分析
2020年03月10日 10:32 来源:《教学与研究》2019年07期 作者:聂露 字号

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    内容摘要:本文从制度规则、政治产出和社会评价三个方面,全方位分析了美国选举人团制度不民主性的表现与逻辑。在制度规则方面,制宪会议造就了该制度混合而非民主的本质,赢者全得规则民主性较低,选举人功能失效降低了民主质量。在政治产出上,选票不平等和关键州问题反映了政治平等的欠缺,少数票总统问题说明民主合法性不足,投票率走低意味着选民的消极参与。在改革选举制度的争论中,支持者要求更高的选举民主,反对者提出保守意见。

    关键词:选举人团制度;民主;美国总统选举;

    作者简介:中国政法大学政治与公共管理学院教授。

 

    关于美国选举人团制度,存在着两个流行的误解,这些误解均折射出该制度“公然侵犯基本民主原则”的特征。第一个误解是,人们通常认为美国总统选举制度是选举人团制度,但在美国宪法中根本没有“选举人团”这一词语,而只有“选举人”的表述。这一字之差标志着美国总统选举制度经历了民主的质性差异。另一个误解是,众所周知美国立宪之父汉密尔顿高度评价选举人制度“即使未臻完善,至少也是极为美好的”。但在制宪会议上,汉密尔顿更倾向于君主制,也为个人式民主辩护过,他是否热爱选举人制度却缺乏根据。汉密尔顿的溢美之词毋宁是一种宣传,是为了促使各州通过新宪法。这些误解意味着,美国选举人团制度的民主性比人们想象得更为复杂,甚至可能截然相反。为了对选举人团制度的不民主性进行全面分析,从学理上形成清晰的认知,本文将从美国选举人团制度的规则、制度产出和制度评价三个方面,探讨其不民主性的具体表现和逻辑。论文认为,美国选举人团制度存在比较广泛的不民主性和制度惰性,随着民主潮流的不断深入,该制度的不民主性面临着改革的临界压力。

  一、美国选举人团制度本身的不民主性

  美国选举人团制度本身具有不民主性,而且这种不民主性随着历史的变迁而变迁。从最初的形成过程来看,18世纪末期美国制宪会议所形成的选举人制度并非民主的产物,而是妥协的混合物。1860年后,美国各州都采用了普选和赢者全得规则来选举总统,随着各州选民直选权利的普及,赢者全得规则具有的不民主倾向使选举人制度转变为选举人团制度。迄今,选举人机制早已无法发挥提高选举质量的功能,却仍然保留着冗余和过时的形式。

  制度是政治的产物,因此带有政治的特征。美国选举人团制度最初是制宪会议的产物。制宪会议在行政官产生问题上的协商过程具有艰巨、冲突、仓促和妥协的特点,这些特点使该选举制度偏离了基本民主原则。其过程之艰巨,如同制宪会议研究专家法仑德所认为的,制宪会议中所有的困难相比行政首脑产生办法的决策,都显得“微不足道”。对此艰巨挑战,制宪代表们的方案彼此冲突,任何提议都无法取得多数共识。讨论较多的三种方案中,议会选举方案被否定,主要因为总统由议会选举产生,违反了三权分立的原则,可能造成总统与议员勾结。不同意人民直选方案的,在于代表们普遍担忧人民的政治判断和多数人暴政的可能。选举人方案面临着代表对选举人独立性的质疑。上述三种方案的支持者势均力敌,分歧持续到制宪会议接近结束。制宪会议的最后三天,经过三个月讨论而无果、普遍烦躁起来的代表们突然仓促通过了选举人方案。尽管原因并非那么明确,但代表们普遍承认该方案是妥协的结果,是调和大州和小州、联邦派和州权派、民主派和反民主派不同意见的唯一办法,也是大州民主派代表为了宪法能制定出来“对小州的一种贿赂”。

  受制度形成过程的影响,选举人制度的民主性即便从当时来说也非常之低。其具体表现是:第一,选举人机制实质是少数人规则。按宪法规定,选举人的产生被授权由各州议会决定。在当时绝大多数州,这意味着由议员这一少数人群体选择产生选举人,再由选举人这一少数人群体选举产生总统。因此,选举人机制意味着少数人选举的规则。第二,该制度以恐惧和避免大众民主为原则之一,表现出对民主价值和民主趋势的短视。由于大多数代表相信人民是难以驾驭的乌合之众,是秩序的持久威胁,因此人民直选方案在多次表决中都以绝大多数不同意的方式被拒绝。代表们还多次谈到应避免选举人受大众舆论影响。第三,对政党这一民主选举工具的狭隘理解和缺乏预见。哪怕是制宪会议民主派也仅仅从拉帮结派和阴谋诡计上理解派系的作用,还多次提及抵制派系活动对选举人的负面影响。选举人制度作为民主派思想的结晶,也带有先天短视的不民主基因。

  由于选举人制度民主性很低,所以当美国社会的民主趋势开始加强时,选举人制度很快就成了“宪政制度的第一个牺牲品”。从美国早期选举经验可知,除了第三届选举外,选举人制度没有正常发挥过预期的独立选择作用。即便是第三届选举,由于选举人选出的总统和副总统分属不同党派,执政冲突严重,也难说该选举制度提高了选举质量。

  从1800到1832年,选举人制度被实质性地改造,从选举人个体独立选择总统转变为选举人根据团体意志选择本党候选人,选举人制度随之演化为选举人团制度。转变的关键之处在于各州采行赢者全得规则,即在一个州内获得简单多数选民票的政党能获得该州所有的选举人票。上述演变发端于第三届总统竞选中杰斐逊败选成为副总统。为扩大其所在共和党的选举收益,杰斐逊指示弗吉尼亚州改变选举法,实行本州普选,但以赢者全得规则计票。这样,共和党在该州的相对优势就可以使其得到全部选举人票。随后联邦党也如法炮制。结果到1860年,各州无一例外均采行赢者全得规则。此后也有个别州恢复选区制,迄今为止除了缅因州和内布拉斯加州外,其他49个州都采用了赢者全得规则。

  赢者全得规则是一种民主性较低的计票方法,属于西方发达国家选举制度中的少数而非主流。与更加通行的比例制相比,赢者全得规则倾向于鼓励选民作出选择而非回应,有利于两党制,排斥其他政党,选票的比例性低和存在较多废票,所以公民更加不满意和民主质量更低。利普哈特的比较民主研究表明,在22个发达民主国家中,有18个实行了比例制或其变种只有4个实行多数制。在这4个国家中,法国采取的是两轮绝对多数选举制,英国在地方选举中采取了比例制,只有美国和加拿大还在实行简单多数制。

  在选举实践上,赢者全得规则易于导致安全州竞选乏力和竞选争议的问题。所谓安全州,指的是美国两党分别占有绝对优势或相对优势的35个州,占全国州数近70%。安全州基本上是两党竞选,在赢者全得规则的制度效应下,选票流向优势政党,第二党或其他小党几乎没有胜选希望。由于政治优势稳定,久而久之,安全州竞选格局固化,出现长期的一党执政。通常而言,该政党能够通过正式权力不断强化本党选举利益,同时第二党或其他小党更加缺乏竞选动力。相反,在两党势均力敌的州,赢者全得规则又易于导致选举争议或选票欺诈。这方面的一个典型例证是,2000年美国总统竞选中,在选票差距非常接近而选举结果非常悬殊的情形下,人工计票问题引发了戈尔和布什的司法诉讼大战。这次大战历时36天,美国联邦巡回法院、州最高法院、联邦最高法院等许多法院机构纷纷卷入,被称为前所未有的美国总统选举司法诉讼第一案。反思这次选举风波,必须考虑到赢者全得规则的关键作用。从制度效应上,赢者全得规则允许微小的选票差距带来极不成比例的选举结果,加剧而非缓和了可能的重大选举争议、选举操纵和选票舞弊。

  随着各州采行赢者全得规则导致选举人功能失效,取而代之的并非选民民主权利的提升,而是政党权力的强化。这一质变在选举人的提名、产生和选择意志等方面均有体现。从提名来看,选举人转而由政党提名,选举人的名称也逐渐从选择选举人的选票上消失。提名时,政党主要考察选举人候选对象对政党的服务,偶尔也看重他的拉票能力。选票上不再写选举人的名称,而是按组罗列或采用短名单。前者以本党总统候选人名称为标志,罗列出不同的选举人组。后者在选票上只写总统候选人的名称,选举人的名称彻底消失。由于计票机器的使用,短名单的选票形式更加普及。

  选举人的产生从多元方式变为直选,这似乎使选民获得了选举权,实质上却是将总统选举置于政党主导之下。美国建国初期,各州采取直选、议会选择、选区选择等多元方式选择选举人。到1860年所有采用议会选择方式的州和到1836年所有采用选区选择方式的州,全都改为采用直选方式产生选举人。表面上看,直选方式扩大了选民的选举权和增加了选举规模,提高了民主程度。实质上,新的直选方式相当于在一个面积辽阔的大选区选出多名选举人。它不利于选民了解选举人,削弱了选举人对选民的代表功能,淡化了选举人与选民之间的关联。随着选举人的淡出,政党的作用被强化——政党提名选举人和总统候选人,政党组织竞选,政党收获赢者全得计票的结果。因此,各州采用直选方式是选民获得选票而政党更能决定选举权的过程。

  在选择意志上,选举人服从政党意志这一点受到失信选举人制度的保障。自从实行赢者全得规则后,偶尔还有选举人根据个人意志而非政党意志投票。各州政党为了确保选举人服从政党意志,通过各州立法施加约束。在美国50个州里,迄今已有26个州明确规定,选举人必须按照普选结果投票,否则就被称为“失信选举人”。各州通过立法约束选举人独立选择的行为,在合宪性方面令人质疑。从宪法文本上看,各州议会有权决定选举人产生的规范,上述行为貌似合乎宪法授权。但从宪法及其第12条修正案关于选举人秘密投票的规定以及制宪会议来看,选举人独立选择总统才是立宪初衷。因此,失信选举人的州法涉嫌违背美国宪法意图。

  此外,选举人已经变成了摆设,但繁琐的制度程序却一直滞留到今天。选举人投票程序长达16项,花费一天以上的时间,各州支付数十人的津贴和差旅费用等。而它的功能如同俄亥俄州选举人团科恩所说“是肤浅的”。尽管科恩已经担任了6届选举人和5届州选举人团,但致辞时科恩明确建议废除选举人团制度,而代之以全民直选总统。如今,在各州统计选票后总统大选结果已经明了,却还要使用选举人程序再次投票选择总统。这种无用的程序滞留了近两个世纪,不能不说它降低了民主的效率。

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姓名:聂露 工作单位:

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