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特朗普政府北极政策的调整
2020年02月10日 10:31 来源:中国社会科学网 作者:郭培清 邹琪 字号

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    美国的北极政策是不断变化的。冷战结束后,北极的战略重要性有所下降,美国政府对北极地区的重视程度也相应降低。特朗普上台后推翻了奥巴马的北极政策,先是退出《巴黎气候协定》,后又解除奥巴马签署的北极能源开发禁令。就目前的政策及政策实践来看,美国的北极政策已发生诸多根本性转变,应予以关注。

    一 美国北极政策转变的背景

    随着冰川融化,北极地区的国际安全环境已发生深刻变化。北极地区不再是冷战刚结束时的“冷冻状态”,北极地缘环境呈现出如下新特点:

    第一,军事部署不断增加。军事安全是构成国家安全的核心要素,大规模军事部署无疑正在改变北极地区的安全态势。

    第二,经济规模大幅增长。得益于北极地区能源资源的开发,近年来中国、韩国、印度等国积极参与北极地区的商业活动,尤为亮眼的是中俄共同倡导的“冰上丝绸之路”。

    第三,北极治理机制趋向失效。北极理事会是北极地区最为重要的治理机制,冷战结束后,该机构有效促进了区域合作并将北极地区维持在低紧张态势。

    第四,域外参与者更加积极。欧盟、印度、新加坡等域外参与者都对北极事务越来越积极。域外国家和地区积极参与北极活动,一定程度上刺激了美国对北极地区的关注。美国看到了北极地缘环境的变化,认为美国在北极地区已经“落后”了。

    二 美国北极政策的调整

    一个国家是否重视某个领域,最直接最显性的表现就是军事参与是否积极。大量证据表明,美国政府正在向北极倾注更多外交和军事资源。

  (一)军事:力量重塑
  美国的五大军种海军、海岸警卫队、空军、陆军和海军陆战队近年来逐渐增加了对北极的关注。尤其在特朗普总统执政后,海军的北极行动可谓到达了新高潮。除了增加军事部署,美国还十分重视由其“一手创办”的北极海岸警卫队论坛,欲通过深化该论坛的合作来塑造美国的领导力。

   1 增强北极军事存在

   美国主要从以下几个方面开展军事部署:

   其一,增加北极军事基地及战斗力量。为对抗俄罗斯“侵略性手段”的威胁,美国增加了在北欧国家的军事存在。

   其二,各类北极军事演习呈爆发式增长。近年美国在北极地区的各类军事训练却空前增长。2018年3月,美国先是与加拿大举行了“北极鹰2018”军演,后又与英国进行“2018冰原训练”,3艘美英核潜艇参与其中“杜鲁门”号参与其中,是近30年来美国首次派遣航空母舰进入北极。 

   其三,重建第二舰队。美国海军第二舰队在冷战期间负责保护美国东海岸、北大西洋海域以及北约盟国。苏联解体后,奥巴马政府以削减国防预算为由解散第二舰队。2018年5月,美国宣布重建第二舰队,5辖区包括美国东海岸、整个北极圈、白令海峡以及挪威和俄罗斯沿海。

   2 深化北极海岸警卫队论坛合作

   在军事部署加码的同时,美国积极推动北极海岸警卫队论坛(Arctic Coast Guard Forum,以下简称 ACGF)合作。ACGF在美国海岸警卫队前司令楚孔夫特的推动下于2015年成立。ACGF的目标是维护北极地区的安全稳定、加强海上搜救能力、执行北极地区的军事和准军事化任务、执行北极国家的相关法律、支持各国海军开展北极活动,并最终构建北极国家之间的信任机制。该论坛未来走向深化还是边缘化主要取决于北极大国俄罗斯的态度。为配合ACGF,美国学者还建议建立北极跨部门联合部队。

  (二)经济:利己排他

   美国的北极经济政策及实践,表现出其唯利是图、利己排他的价值取向。

   1 推动北极油气开发

   特朗普十分重视能源开发,发布了“优先海上能源战略”,希望复兴煤炭、石油、天然气等传统能源行业。2017年12月,特朗普政府推翻奥巴马签署的禁令,批准在北极大部分海域开发石油天然气,解除了美国北极地区能源开发的政策障碍。特朗普上台后就大刀阔斧推动了该区的能源开发。特朗普主张“能源独立”,增加石油、天然气等传统能源的出口,将能助益特朗普政府及阿拉斯加州实现其目标。

  2 筹划北极开发银

  除了推动北极能源开发,美国也在积极推动成立北极开发银行(Arctic Development Bank,以下简称 ADB)。北极开发银行这一概念最早在2000年由美国著名北极学者奥兰·杨(Oran R.Young)提出,提出后并未得到重视,但近年来美国学者又频繁提出。ADB旨在争夺北极地区投资的话语权,直接影响“冰上丝绸之路”建设,其进程值得高度关注。提出建立ADB的美国学者大多具有官方背景,如薄布瑞克提出:“应当成立ADB,让北极国家在投资伙伴方面,除了中国能有更多选择。”北欧国家也对ADB持积极态度,希望从中获得资金,保障北极开发资金来源多元化。在美国的推动下,建立ADB很可能被提上日程。美国策划北极开发银行的目的直指中国,中国应当密切关注其进展,提前规制负面影响。

  (三)外交:域内联动

   美国认为其在北极地区处于“落后”地位,要重塑影响力,美国的外交选择是强化域内国家的联合、互动,在巩固盟友和伙伴的同时,缓和美俄分歧。

   1 巩固北欧盟友及伙伴

   北欧国家处于北大西洋的核心位置,尤其是“格陵兰—冰岛—英国(GIUK)”防线,是连接美国与欧洲,阻断俄罗斯南下的关键通道。美国“自2014年起已经大幅加大了对北欧地区的控制,通过同挪威、丹麦、瑞典、芬兰等国深化防务合作以介入该地区。”2016年10月,美国国防部发布《北极地区国家安全利益战略》,其中一项关键性战略目标是“加强同北欧盟友、伙伴的关系”。为了巩固与北欧五国的关系,美国采取了诸多措施:第一,高层领导人频繁互动。第二,拉近芬兰、瑞典与北约的关系。第三,维系北欧盟友的方式还包括制造俄欧之间的持续矛盾。第四,为维持对北欧国家的影响力,美国还干扰北欧国家与中国的合作。

   2 缓和与俄罗斯关系

   虽然美俄在北极相互增加军事震慑,但大国持续对抗并不符合国家利益,既对抗又合作是国际关系常态。美俄两国不会放任矛盾持续升级,而美俄在俄罗斯西向、南向和东向均存在难解的结构性矛盾,北向是达成合作阻力最小的地区。美俄已经在北极地区开展了诸多合作:第一,航道安全与搜救合作。第二,环境保护与原住民文化交流合作。第三,在规范北极地区渔业捕捞方面,两国亦有共识。第四,边防合作。

   北极地区与中东等热点区域相区隔,美俄合作正在从环境保护、原住民文化交流等“低敏感”领域向航道治理、边防合作等“高政治”领域发展。美俄均有意推动北极双边合作,未来两国可能会有更多合作。

   三 美国北极政策调整的影响

  美国内外政策的变化,增加了北极地区局势的不确定性,其政策实践对北极地区秩序产生了深远影响。主要体现在以下方面:

 (一)北极地区“再军事化”

  美国加强北极地区的军事部署带来的连锁反应,加剧了北极地区的紧张局势,北极地区有“再军事化”趋势。所谓“再军事化”,是指与苏联崩溃之后的北极沉寂阶段相比较而言,北极国家重新在北极开展军事竞争。首先,引起了俄罗斯的强硬回应。其次,中国也被美国卷入北极地区的军事威慑。美国对中国的遏制,已经不仅限于中国周边的南海、东北亚等地区,而是扩大到中国有着海外利益的北极。

  (二)北极成大国博弈“新疆域”

   美国兰德公司发布的报告认为,北极地区的紧张关系集中在北极的大西洋一侧而非北美一侧。北大西洋地区扼守北方航道西部出海口,是俄罗斯南下的关键要道,亦是“冰上丝绸之路”以及“一带一路”的西部支点地区。该区域现已集结俄罗斯、北约、美国、中国、英国、韩国等多方力量,北大西洋局势恐将更加复杂。美国增加军事存在的重点区域是北欧—北大西洋地区。从全球格局来看,在目前的中东博弈中,俄罗斯在叙利亚争夺战中暂居上风,美国屡屡失利。北极已经成为世界大国军事活动最活跃的地区之一,且热度不减。虽然发生直接对抗的可能性较小,但持续紧张状态显然不符合各方利益,如何给北极“降温”在考验着相关国家的智慧。

  (三)北极或可迎来“能源开发时代”

   北极地区政治上博弈、军事上对抗,经济领域却走向合作。特朗普推动北极地区能源开发,影响不仅限于其国内,对北极地区事务也有影响。首先,国际层面的北极治理议题将更关注能源开发。特朗普则支持能源开发,使得北极域内外国家基本达成一致态度。其次,带动其他北极国家跟进能源开发,改变世界能源格局。再次,推动域内外国家在能源贸易、能源开发技术以及环境保护方面合作。 

  四 美国北极政策调整面临的挑战

  尽管美国为维护其北极控制权采取了上述政策,但总体上看,还存在诸多阻碍因素。

 (一)北极决策部门整合尚未完成

  北极决策部门包括重要的人事以及组织机构,目前美国联邦政府中两者的整合都未完成,这一问题是阻碍美国北极能力提升的关键因素。部分负责极地政策的高级职位仍然空缺,包括国务院相关副国务卿、助理国务卿以及北极地区特别事务代表。此外,重要的政策制定和协调机构——白宫北极事务执行指导委员会(White House Arctic Executive Steering Committee)一直处于休眠状态。

 (二)北极政策资产难以延续

  特朗普与前总统奥巴马持不同的北极观,特朗普上台后不再重视气候议题,使得奥巴马辛苦建立起的政策资产倾覆。美国独特的政治体制使得国家领导人关注当下政绩,少有长期规划,政策资产的延续出现问题。随着领导人的更迭,美国北极战略也“朝令夕改”,政策无法延续使得美国北极安全利益的维护效率大打折扣。

 (三)阿拉斯加州与联邦政府存在矛盾

  阿拉斯加州与联邦政府在北极议题,如优先议程的设置、环境保护、原住民群体利益维护等方面存在诸多不同意见。阿拉斯加原住民群体认为,没有阿拉斯加,美国就不能成为北极国家。美国的北极政策应当将原住民自决权等置于优先事项,但美国国内的北极政策文件却鲜有提及原住民利益。此外,即使特朗普支持阿拉斯加推动北极能源开发,在能源开发收入分红方面,两者也存在重大冲突。

  (四)北欧国家的离心倾向

   尽管美国通过一系列举措巩固与北欧盟友的防务关系,但美国—北欧关系早已从二战后初期的绝对依附状态向控制与反控制状态转化。在应对俄罗斯的“威胁”时,包括瑞典、芬兰在内的北欧国家向美国靠拢;在美国触及北欧国家利益时,北欧国家的离心倾向又上升。尤其在特朗普的贸易保护政策下,美国—北欧的利益分歧在加大。除了经济分歧,北欧国家在防务方面也谋求小范围的独立。2018年11月13日,北欧五国在奥斯陆召开的国防部长会议期间签署了《北欧防务合作愿景2025》,虽然官方强调该协议是对北约现有协议的补充,不是军事联盟或政治联盟,但这已凸显出北欧国家已经不再完全信任美国提供的防务安全,因此一方面向美国索取更多防务资源,另一方面缓慢尝试自我防务建设。

   结语

   北极地区局势已发生深刻变化,特朗普政府通过增强军事力量、构建新的经济合作机制、拉拢北约盟友、缓和美俄关系,希望重组北极地区秩序,获取北极地区领导权。但是特朗普政府的北极政策面临内外环境的掣肘,现有北极政策难以实现其北极霸权。

 

  (作者单位:中国海洋大学国际事务与公共管理学院、中国海洋大学海洋发展研究院;中国海洋大学国际事务与公共管理学院。《国际论坛》2019年第4期。中国社会科学网 汪书丞/摘)

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