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美国对非外交的转向及特点
2019年01月18日 15:17 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:张萌 字号

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    2018年12月13日,美国公布了特朗普一项新的“非洲战略”。美国国家安全顾问博尔顿(John Bolton)在美国保守主义意识形态智库“传统基金会”发表讲话时强调,该战略“把美国人民的利益放在首位”,“做出的每一个决定,奉行的每一项新政策,以及投入的每一美元援助,都将巩固美国在该地区的优先权”。显然,特朗普政府试图通过该战略填补其上台执政以来对非外交的“真空状态”。然而正如美国媒体所评论的那样,如果仅仅是出于某些方面的外交博弈需要,而非真心诚意地以平等姿态和互惠立场来发展对非关系,特朗普将难以挽回其就任以来美国在非洲国家心目中迅速降低的影响力和好感度。

  奥巴马两次非洲之行留下政治遗产

  2008年当选美国第一位黑人总统时,奥巴马引起不少关注。而作为非洲后裔,奥巴马分别在第一届总统任期之初和实现连任后的第一年就出访了非洲大陆。这两次出访,既是这位世界唯一超级大国总统对非洲期望的回应,也确立和体现了奥巴马主政下美国对非洲政策的重点与调整方向。

  奥巴马与其前任小布什的非洲政策之间有着双重的密切联系:一层是继承关系,即延续美国自“9·11”事件以来确立的对非大战略的基本方向;另外一层是强化关系,即在接过小布什非洲政策衣钵的同时收缩了战线、强化了重点,在一些重大问题方面比小布什走得更远。奥巴马首次非洲之行及其第一任期的相关政策措施均表明,美国对非关系强调“民主、人权和良治”这套政治价值观的基本立场得以继续强化。与此同时,奥巴马政府在非洲的好斗性使得“9·11”事件后美国对非安全政策的军事化色彩进一步加重。

  如果说国际国内形势决定了奥巴马第一任期的非洲政策主要以继承和强化小布什的政治遗产为主,那么连任后奥巴马的对非政策则体现出了很大的调整性。2013年7月,奥巴马进行了他总统任上的第二次非洲之行。在这次访非过程中,奥巴马不仅大打亲情牌拉近与非洲国家的情感距离,而且高调宣布了“电力非洲”(Power Africa)和“贸易非洲”(Trade Africa)等一系列新时期美国对非关系的重大政策举措。总体上看,奥巴马通过此访,在其任满离职后为美国留下了打上其个人烙印的非洲政治遗产。这些政治遗产主要包括:提出“点亮非洲”的口号,以凸显美国对非援助的“新”思维;大幅提高对非贸易与投资等经济活动在美国对非政策中的地位,使之成为“和平时期”美国对非战略的核心;全面介入非洲事务,着力构建美非领导人峰会机制;更新“非洲青年领导人倡议”,新发起成立“华盛顿非洲青年领导人奖学金”。

  特朗普忽视非洲形成“外交真空”

  2018年1月,美国多家媒体曝光称,特朗普在白宫与部分国会两党议员开会讨论移民制度改革时,谈到来自非洲和海地等国的移民,质问美国为何要接收所有这些“粪坑国家”的移民。特朗普此言一出,立即引起非洲民众极大愤慨。非洲各国政府及其驻联合国代表纷纷谴责这一“令人震惊的、种族主义的和排外的”言论,要求特朗普收回这一言论并道歉。

  实际上,特朗普对非洲的忽视乃至蔑视远不止表现为一句口头上的侮辱。早在总统竞选过程中,特朗普就很少提及对非政策。上台执政后,特朗普在很长时间内不仅未提名和任命负责对非事务的助理国务卿,而且还任由美国驻多个非洲国家的大使职位空缺。包括奥巴马政府在内的此前历届美国政府做出的所有对非承诺几乎全部被特朗普搁置。在多边和双边外交场合,特朗普同样毫不掩饰其对于非洲事务的轻视态度。在德国汉堡G20首脑会议上,特朗普退出非洲工作会议。非盟主席法基访美期间,特朗普也非常失礼地在最后时刻取消了与其会面。相比之下,美国最高法院裁决支持针对一些中东非洲国家的移民限制令,则被特朗普视为其在国内政治方面所获得的一次重要胜利。

  然而,在特朗普眼中无足轻重的非洲却在近年来迎来了新一轮的发展机遇,并开始在国际舞台上扮演起越来越重要的角色。中国提出的“一带一路”倡议在非洲早已落地开花,并结出了早期成果。亚洲的日本、印度等国也持续不断地加大对非投资力度。在欧洲,尤其是德国和法国正优先考虑发展对非关系。中东地区与非洲国家在石油和天然气方面的对话及合作逐步深化。这些都越来越让特朗普感受到非洲所具有的无法忽视的战略价值。

  在这种背景之下,美国第一夫人梅拉尼亚展开的非洲之行被外界普遍视作特朗普为改善美非关系而做出的“试水”之举。据美国媒体报道,在为期5天的行程中,梅拉尼亚把访问的重点放在了关注儿童福祉上。在与到访各国第一夫人以及埃及总统塞西的会谈中,双方均未涉及美非关系中的任何实质性问题。显然,“夫人外交”固然可以帮助特朗普迈出改善美非关系的第一步,但正所谓“百巧输一诚”,缺少坦诚的心胸和真诚的帮助,再甜蜜的花言巧语,也难以弥补特朗普的粗言恶语给非洲国家和人民造成的情感伤害;再高明的奇谋巧计,也无法扭转美国当前对非外交的不利局面。

  美国对非政策的特点

  应该看到,尽管特朗普在处理对非关系时的种种不当行为,已经导致美国在非洲的影响力减弱,并招致非洲国家和人民的普遍失望和反感。但美国在历史上对非洲持续施加影响,为美国今天经营非洲积累了巨大的外交优势。历届美国政府在对非外交方面采取的总体战略和具体措施,许多至今仍在发挥着重要作用。

  第一,美国对非政策注重从政治和意识形态上影响非洲国家,发挥对非关系中的“制度优势”。

  意识形态工作一直被美国决策者视为美国外交的“制度优势”与不二法宝。在对非关系中,不论是冷战时期还是冷战结束至今,美国政府都高度重视在非洲推行其“民主”“自由”那一套政治价值观。而不论是奥巴马两次非洲之行对民主的大肆颂扬,还是《美国对撒哈拉以南非洲战略》都表明,意识形态工作仍将是新时期美国政府处理对非关系中丝毫不会放松的重中之重。

  第二,美国对非政策紧紧围绕其国家利益布局,既注重前后相承的稳定性,又能根据形势的发展和国家战略的需要及时进行调整,体现出了很大程度的灵活性。

  一方面,美国对非政策历来重视大战略考量。不论是冷战时期为同苏联争夺地盘而在非洲展开寻求“代理国”的努力,还是“9·11”事件后对非工作采取的经济先行、反恐第一的策略方针,都是根据时代的特点和美国国家大战略对国家利益的界定而确定的。无论是从历史上还是从现实看,美国的非洲政策从来就不是孤立的。以“9·11”事件为例,当美国把反恐置于国家安全战略的首要地位时,作为美国总体大战略构建的一部分,反恐立即成为美国非洲政策的第一要务。

  另一方面,美国对非政策也重视局部战术设计。例如,美国对非政策重视大国和地区效应,以南非、尼日利亚等国为中心,既体现出一贯重视地区大国和历史合作关系,又充分利用这些国家发挥支点和示范效应。而当2010年以来东非油气大发现提升了其战略重要性后,美国不仅很快就向乌干达派驻特种部队以抢占先机,而且奥巴马推出的“贸易非洲”也把首选之地放在东非,布局意味十分明显。此外,当非洲司令部落户非洲遇阻后,美国把在非洲的军事力量化整为零,力推军事作战小分队和无人机的部署,通过这种不那么“树大招风”的方式同样起到了掌控非洲局势的作用。

  第三,美国对非政策体现出多种政策工具并用的特点,可以从多个层面来影响非洲的局势与舆论形态,确保双边关系朝着自己想要的方向发展。

  美国对非政策除了从政治和意识形态上影响非洲国家,还注重发挥援助、经贸合作与军事等手段的综合作用,既有军事介入上的“硬保障”,又有价值观和文化宣扬方面的“软支撑”。例如,奥巴马第二次访非提出的“电力非洲”“贸易非洲”与“华盛顿非洲青年领导人奖学金”项目,与既有的《非洲增长与机会法》以及美军非洲司令部相互配合,使美国不仅可以掌握塑造美非关系整体面貌的主动性,也为其全面影响非洲国家发展构筑了完善的战略体系。这种立体性、全方位介入非洲事务的做法使得美国在其利益受到损害时,可迅速用多种政策工具做出反应以将这种损害降到最低。

  第四,美国政府历来重视给相关涉非项目贴上响亮的标签,以最大程度发挥其“名片效应”。

  应该注意到,美国历届总统深谙传播之道,不仅在每次访非之前就大肆造势,而且在推出相关看似对非洲老百姓有好处的项目时总会起个响亮的名头,贴上靓丽的新标签。初看起来这不过是些巧立名目的小把戏,但实际上美国在对非关系中重视“品牌意识”,蕴含着许多长远的政治考量。克林顿让后世记住了他的《非洲增长与机会法》,小布什推出了“总统防治艾滋病紧急援助计划”,而奥巴马两次访非也发明了“电力非洲”和“贸易非洲”这两个专有名词。这样做对美国的益处是显而易见的,不仅可以为总统留下属于自己的政治遗产,而且这些叫得响的名字不仅在非洲也在全世界起到了广而告之的作用。

 

  (作者单位:中国人民大学国际关系学院)

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