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美国“新中亚战略”:调整还是继承?
2020年03月16日 15:57 来源:中国社会科学网 作者:曾向红 字号

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  2020年2月以来,美国在中亚地区动作频频,令人瞩目。2月初,美国国务卿迈克·蓬佩奥在访问英国、乌克兰、白俄罗斯之后,继而访问了哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦两个中亚大国,并与中亚五国外长在塔什干召开了新一轮“C5+1”会议;随即,2月5日公布了新的中亚战略——《美国的中亚战略(2019—2025):加强主权和促进经济繁荣》;2月29日,经过长达一年多的谈判,美国与塔利班签署了有关美国从阿富汗撤军的和平协议。从以上举动不难发现,美国为扩大在中亚地区的影响力、实现从阿富汗撤军的目标,对其中亚政策进行了适时调整。根据新中亚战略,美国将俄罗斯等在中亚有重要影响力的国家称之为“邪恶势力(malign actors)”,明确要在中亚地区加大遏制“邪恶势力”的力度;不再提及小布什、奥巴马政府时期推进的“中—南亚地区一体化”政策,并将中亚地区视为一个相对独立的地缘政治板块;期望中亚国家为美撤军阿富汗提供帮助,明确将阿富汗视为中亚地区一部分;重新界定美国在中亚地区的比较优势,如在国际金融机构和全球规范议程设置中的主导地位、拉拢欧盟等盟友为其推进目标提供助力。

  在某种程度上,新中亚战略顺应和反映了美国全球战略的调整,如在全球范围内加大对中俄的遏制力度、希望从旷日持久的海外战争中脱身。不过,相对于变化,美国新中亚战略的延续性更加明显。有国内外观察家认为,美国新中亚战略不过是“旧瓶装新酒”,“以旧处方应对新形势”。的确,如果将美国新中亚战略置于1991年中亚五国独立以来的发展进程中可以发现,新中亚战略的调整幅度并没有那么明显。将中亚地区视为一个相对独立的地缘政治板块,不过是美国为取悦中亚国家在外交话语所作的调整,中亚在美国全球战略中的地位是否真正得到提升,还需要进一步观察(如美国是否在机构设置上做出相应的改变)。整体而言,尽管冠之以“新中亚战略”,但调整后的美国中亚政策仍延续了美国介入中亚事务近三十年来的固有思路,这种延续性同样值得关注,它们甚至是影响美国中亚政策未来走向更为重要的因素。大体而言,美国的新中亚战略在四个方面具有明显的继承性。

  长期战略始终未变

  美国在介入中亚事务近30年的过程中始终追求三个方面的战略目标:其一,遏制俄罗斯、中国和伊朗;其二,致力于将中亚国家整合到西方自由主义秩序之中;其三,塑造中亚国家的发展方向和地缘政治取向。美国知名中亚问题专家史蒂芬·布兰克早在2000年就对此做了总结:“在中亚与高加索地区,美国采取了一种参与和扩大民主国家共同体的战略……美国的目标在于将这些国家在经济、政治和军事上不可逆转地整合(integrating)进西方国家体系中,也使它们日益成为与俄罗斯展开国际竞争(international rivalry)的焦点……中亚和高加索地区是一个敏感的区域,可以用来检验美国参与战略及其军事成分的合理性,该战略的目标在于按我们期待的方向对该地区的环境进行塑造(shape)。”

  美国在中亚地区追求遏制、整合与塑造三重战略目标,在《2020年美国中亚战略》中得到了淋漓尽致的体现。该文件明确指出:“美国在这一地区的主要战略利益包括:该地区各国可根据自身条件,自由地与一系列伙伴追求政治、经济和安全利益,以建立一个更加稳定和繁荣的中亚;与全球市场相连通,并对国际投资开放;拥有强大、民主的制度、实施法治、尊重人权。”根据美国对西方自由主义国际秩序的理解、对世界上主要国际金融机构的掌控,以及对民主、人权等价值观的推崇可以发现,《2020年美国中亚战略》中对在中亚地区追求三方面战略利益的陈述,分别对应遏制、整合与塑造这三个战略目标。从2000年布兰克对美国中亚政策的总结,再到《2020年美国中亚战略》明晰了三个战略目标可以发现,在长达三十年的时间里美国追求的战略目标始终未变。虽然国际形势和外交政策的改变会导致美国在具体政策目标(民主、安全、能源等)方面不断进行调整,但这些调整并未改变美国介入中亚事务的长期追求。

  指导理念始终如一

  美国介入中亚事务有其思想基础,即冷战时期遏制战略的残余或称“零和博弈”思维、“文明冲突论”与“民主和平论”三者的复杂混合。这三种思想基础,前一种并非学说或理论,而是一种战略思维,也是一种典型的传统地缘政治思考模式;后两种则是美国学术界提出的理论学说。性质虽然有所不同,但它们均在潜移默化之中影响相关人员对中亚政策的构想。美国将遏制战略、“文明冲突论”与“民主和平论”作为其中亚政策的指导思想,与冷战结束的历史背景息息相关。冷战结束,中亚国家获得独立。在介入中亚事务的过程中,美国需要汲取必要思想资源来为其构建新世界秩序和与这些独立国家开展对外交往提供思想指引和政策建议。由于这些思维的盛行以及相关理论在当时得到热捧,它们迅速成为指导美国拟定中亚政策和开展对外交往的思想基础。

  时至今日,美国在制定中亚战略或政策的过程中,依旧不可避免地受到上述思维方式与理论观点的影响。就冷战时期遏制战略的残余影响而言,尽管冷战已经过去30年,但美国决策者仍下意识地从零和博弈的角度看待与中俄等大国的交往,包括中俄在中亚地区开展促进地区稳定的活动。这也是美国学术界在分析大国在中亚地区的互动时鼓吹“新大博弈”的重要原因。

  至于“文明冲突论”,则是美国在面对差异时将之视为威胁的又一理论依据。美国自中亚国家独立伊始即对中亚地区伊斯兰因素忧心忡忡,“9·11事件”的发生加剧了美国的这种恐惧。事实上,中亚地区的确存在极端主义、恐怖主义威胁,但同样不能否认的是,无论是美国学术界还是政界,都存在夸大中亚地区动荡风险的“危险话语”认知,试图为美国扩大在该地区的存在赋予合法性。这显然受到“文明冲突论”的影响。理论对人们思维的影响是持久的,即便是特朗普政府,依旧难以摆脱对该“理论”的依赖。纵观《2020年美国中亚战略》,零和博弈思维、“文明冲突论”与“民主和平论”对该战略的影响随处可见。新中亚战略文本使用“邪恶势力(malign actors)”一词描述俄伊等国,是美决策者受到三种思维影响最为集中的反映。

  安全、经济、民主仍是政策目标主要考量

  《2020年美国中亚战略》对美在中亚地区追求的政策目标总结为六项,即支持和加强中亚各国以及整个地区的主权和独立、减少中亚地区的恐怖主义威胁、扩大并维持对阿富汗稳定的支持、鼓励中亚与阿富汗互联互通、推进法治改革和尊重人权、促进美国在中亚的投资和发展。对于这六个方面的政策目标,实际上可总结为安全(包括阿富汗)——第一、第二、第三、第四项,经济(包括能源)——第六项,在第四项中也有所体现,民主——第五项。而安全、经济与民主,构成1991年以来美国中亚政策一以贯之的关注议题,也是美国始终在追求的政策目标。如小布什政府的国务卿科林·鲍威尔在谈及中亚政策时指出,美国在中亚地区致力于均衡推进安全、民主与经济三重目标:“自由、繁荣及和平是不可分割的原则,或者说是不可分割的政策目标。它们能够彼此叠加。因此,用以追求其中之一的政策,不可避免要求能同时追求所有这三个目标”。《2020年美国中亚战略》也坦承,美国“在过去三十年中一贯支持中亚国家的安全、发展和繁荣”。尽管这一表述有意无意地忽略了政治层面的目标,但文本中存在大量有关“民主”“人权”“改革”“善治”等表述,并强调要“促进传播美国的价值观”。由此可见,尽管由于形势的变化和理解上的差异,造成美决策者对安全、经济与民主这三重政策目标的官方表述有一定的出入,但它们始终是美国在中亚地区追求的政策目标。

  当然,三重政策目标的优先排序在不同阶段会发生变化。如1991—1994年间,美国着重关注的是安全议题,政策重心在于与哈合作以销毁、转移苏联解体后遗留在哈境内的核武器;1995-2000年间,美国中亚政策的重点转向经济领域,主要关注与里海沿线国家(主要为阿塞拜疆与哈萨克斯坦)开展能源合作;2001-2005年间,美积极介入中亚事务,加快推进与各国的安全合作,甚至在中亚建立了两个军事基地,旨在为美在阿富汗开展军事行动提供支持;2009年以来,由于阿富汗局势迟迟无法实现稳定,并且美在中亚地区推进民主的企图遭遇重大挫折,美开始淡化其中亚政策的意识形态色彩,优先将与中亚国家合作推动阿富汗问题的解决作为中亚政策的重心。由此可见,《2020年美国中亚战略》对美政策目标的罗列并不新鲜,只不过是其2009年以来在该地区优先追求安全目标、兼顾经济发展和促进民主改革的延续。

  C5+1机制的作用与意义得到认可

  美国倡导将中亚国家整合进西方自由主义治理体系之中,而整合的主要方式是美国及其盟友主导的多边机制,如世界银行、国际货币基金组织、欧洲复兴开发银行、亚洲开发银行等。正因这些机制为美国在中亚地区追求整合这一战略目标做了各自的贡献,故《2020年美国中亚战略》对这些机制特别予以提及。事实上,虽然这些机制早已存在,但为了避免在介入中亚事务时受到多边机制的掣肘,美国一向倾向于通过双边方式与中亚国家开展合作。而对于该地区在苏联解体之后创建的多边机制,如上海合作组织、集体安全条约组织等,美国认为其参与等同于赋予其竞争对手以更多的地区合法性。如此一来,美国青睐通过双边方式介入中亚事务的传统得以延续,直至2015年囊括美国与中亚五国外长C5+1机制的出现。C5+1由时任美国务卿约翰·克里参与创建,是奥巴马政府中亚政策中的重要成果。特朗普上台以来,虽宣称要全面清理奥巴马政府的外交遗产,但令人意外地接受了C5+1机制。特朗普政府对C5+1网开一面的具体原因不得而知,最有可能的解释是C5+1的性质符合特朗普倾向于在外交行动中采取单边行动的偏好。C5+1并非真正的多边机制,只不过是美与中亚国家双边关系的放大。由于缺乏正式的议事规则、决策程序、奖惩机制等多边机制的要素,尤其是基于美与中亚国家实力相差悬殊的事实,美国几乎可以主导该机制议程的设置,这有助于美国贯彻其意志和维护其利益。

  在《2020年美国中亚战略》中,特朗普政府对C5+1机制寄予厚望。文件强调:“为保持中亚国家的主权、独立和领土完整,美国与包括欧盟和C5+1机制各国在内的志同道合伙伴进行磋商和协调,最大限度地开展合作。”据其自身的统计,美国通过该机制共向中亚地区投入了3400多万美元,相关支持领域包括安全、经济互联互通、环境等。对于未来的工作重点,《2020年美国中亚战略》罗列的议题包括与该地区各国共同应对传统安全挑战、联合开展反恐和打击暴力恐怖主义的行动、协同开展边境安全合作以促进阿富汗稳定等。由此可见,该机制未来的工作重点是安全,而非经济。在2020年2月3日召开的最新一次C5+1会议中,蓬佩奥与中亚五国外长讨论了中亚国家在阿富汗进程中可以做出的贡献、各方开展维护边境安全的联合行动、促进经济和能源发展的地区合作等议题,并承诺向乌兹别克斯坦提供100万美元的援助,以增加阿乌之间的贸易和其他联系。可以看到,尽管力度有限,但C5+1机制仍将是美国介入中亚事务、扩大其在地区影响力的重要抓手。

  结语

  鉴于美国对中亚政策的历次调整和变化均会对地区格局和中亚形势产生一定的影响,此次美国实施新中亚战略也会带来一系列后果。如美明确以零和思维对待中俄在中亚地区的活动,可能会引发俄罗斯等国的反击,从而加剧大国在中亚地区的权力争夺;将阿富汗视为中亚地区的一部分,希望中亚国家为美撤军后维护阿富汗稳定做出贡献,然而,美仓促撤军不仅会令阿富汗局势变得更加复杂,而且也有可能造成各种风险外溢至中亚国家,进而威胁到该地区的稳定。就前景而言,尽管美国高调宣布新中亚战略,但考虑到其延续性,以及内外形势令美不可能对中亚地区进行大规模的投入,可以预料,美国寄希望通过实施新战略迅速提升在中亚地区的影响力是不现实的。

 

  (作者系兰州大学政治与国际关系学院副院长、兰州大学中亚研究所教授)

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