南极条约协商会议（简称“协商会议”）是南极治理中的决策机构，协商国通过在协商会议上制定治理规则，来共同维护南极大陆的开发与管理。协商会议根据《南极条约》第9条创立而来。1959年，美国等12个国家签订《南极条约》，旨在冻结南极领土主权，提倡开展科研合作与信息交流，有效引导各国在南极的行为，维护南极地区的和平。其中，作为最重要的保障措施，协商会议依据《南极条约》而立，其独立于联合国系统。最初，协商会议成员仅限于协商国。随着经济社会的发展以及国际社会的施压，参加协商会议的成员扩增至《南极条约》缔约国、相关政府间组织、非政府组织以及企业。在众多成员中，仅协商国具有决策权，对南极事务进行管理和决策。在1995年之前，协商会议每两年召开一次，会议出台具有法律效力的实质性决定被称为“建议”。在1995年之后，协商会议每年召开一次，出台的决策被称为“措施”。首次协商会议召开于1961年，在将近六十年的时间里，该会议机制发生了一些显著变化，一定程度上反映出南极治理的趋势，亦为新时期我国积极参与南极治理提供了实践前提。

　　一、南极条约协商会议机制的历史变迁

　　1991年，以《关于环境保护的南极条约议定书》（简称《议定书》）的出台为标志，南极治理出现大的转向，环境保护成为南极治理中的首要议题。同年，协商会议机制发生显著变化。由预备会议和协商会议两种流程改为仅保留协商会议，相继增设环境保护委员会、秘书处，以及会间联络组等，组织结构日益完善。

　　早期协商会议机制包括预备会议和协商会议。所谓预备会议，是指在当届协商会议召开之前举办的会议，目的是为即将到来的协商会议做准备。每届协商会议都召开一次到数次预备会议，协商国在预备会议上进行实质性的工作。这些实质性的工作包括确定协商会议议程，就各个议题进行深入讨论，其间充斥大量的外交折冲，最终达成共识。对于重要议题，预备会议亦会制定出相关“建议”的草案。预备会议曾在协商会议机制中发挥重要影响的原因在于，各方会在预备会议上明确各自的底线，有效降低政策博弈的不确定性，提高决策效力。从1991年第16届协商会议开始，预备会议的功能逐渐减弱。如今，预备会议已完全退出南极治理机制的舞台。除此之外，早期协商会议包括开幕式大会、全体会议、工作组会议、非正式协商以及闭幕式大会。除开幕式大会和闭幕式大会对外开放之外，其他协商均秘密进行。全体会议是协商会议中最为正式的会议，协商会议中所有议题首先在全体会议上进行讨论，然后再决定接下来的处理方式。与全体会议相比，工作组会议由专家参加，各国代表凭兴趣出席。对于所讨论的议题，如果专家的意见达成一致，会作为建议草案提交给协商会议；如果无法达成一致，即停止会议，专家们在私下进行非正式协商。

　　20年前，协商会议组织结构一度极为稳定，机制平稳运转。进入20世纪80年代，协商会议开始面临来自联合国有关国家的利益诉求。第三世界试图建立以联合国为中心的南极制度，遂以联合国为平台向南极条约体系发起挑战。在第三世界的压力下，协商国开始调整与完善协商会议的组织结构，提升体系的合法性，以应对联合国有关各方的诸多诉求。在此背景下，协商会议机制发生了三个方面的重大变化：

　　第一，增设环境保护委员会。作为协商会议的咨询机构，成立于1998年的环境保护委员会每年在协商会议期间举行会议，主要职能是负责向协商会议提出与《议定书》及其附件执行有关的建议，以及形成相关决议，为协商会议提供政策协调。环境保护委员会是协商会议在环境保护问题上的咨询机构，不具有独立的主体资格。委员会成员包括《议定书》的缔约国代表。环境保护委员会的讨论成果以“建议”的形式向协商会议提交，会议批准后成为具有法律效力的措施或程序性的决定。截至2020年，环境保护委员会已召开22次会议。

　　第二，设立常设秘书处。在早期的协商会议中，由于常设秘书处的缺失，各国只能通过外交渠道交流信息和传递文件，信息无法有效、及时传达，为南极治理带来诸多不便。除此之外，这也导致历届协商会议只能由主席国承办，而一旦轮到缺少承办资质的国家，则很容易出现轮空的现象，对南极治理造成一定程度的中断。在1989年第15届协商会议上，美国首次提出设立秘书处。经过多年协商，南极条约秘书处于2004年在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯建立。秘书处在履行原有大会秘书处职能外，负责在协商国之间传递信息，完成协商会议的日常行政工作。在协商会议上，秘书处提交文件，专门列为“秘书处文件”。常设秘书处的成立，表明协商会议机制得到进一步完善。

　　第三，设立“会间联络组”。会间联络组是指在闭会期间，协商国就某个需要讨论的议题而专门组建的工作组。20世纪80年代，迫于国际社会的压力，协商国采取了一系列措施提高协商会议的公开性和透明性，预备会议的秘密举办已经不合时宜，遭到废弃。与此同时，南极治理中的事务急剧增长，在预备会议取消后，仅仅依靠每年两周的协商会议无法解决南极治理中存在的现实问题。因此，协商国决定创立会间联络组，闭会期间由某个国家担任召集人，就协商会议上未能解决的问题形成讨论意见后上报环境保护委员会，再由环境保护委员会提交协商会议。

　　二、中国参与南极条约协商会议面临的挑战

　　目前，我国参与协商会议主要面临两个挑战：一是我国制度性话语权较弱；二是“中国南极威胁论”对我国参与南极治理造成阻碍。

　　首先，我国在协商会议机制中的制度性话语权较弱，体现在对会间联络组的参与极为有限。协商会议机制的发展趋势是，会间联络组在协商会议机制中的比重增加，越来越多的实质性议题，或者需要解决的具体问题，交由会间联络组在闭会期间进行讨论，并给出措施草案。因此，担任召集人的国家在相关议题上具有较大的发言权和影响力。但是，我国目前对会间联络组的参与度不够，尤其是对中小议题的关注度不足，严重制约了我国在会间联络组的影响力。

　　其次，我国参与南极治理面临“中国南极威胁论”的挑战。一些国家认为，中国是南极条约体系的主要挑战之一，他们担心中国等新兴发展中国家会不断冲击南极条约体系的稳定性，对老牌协商国构成威胁。事实上，我国是南极条约体系坚定的支持者和维护者。自1985年成为协商国以来，中国严格奉行《南极条约》领土主权冻结原则、科研合作原则，以及环境保护原则，积极维护现行南极治理机制。目前，有关“中国南极威胁论”的表述早在2009年中国在冰穹A地区建立中国南极昆仑站、成为南极治理“第一梯队”之后，出现在国外的一些文章和专著中，并于2013年之后有所增加。此后，中国提出指定冰穹A地区为特别管理区的议案，也遭到一些协商国的否决。可以看出，随着中国参与南极治理实力的强大，相应地引起了诸多国家的恐慌，这也构成了我国参与南极治理的阻碍。

　　三、中国需做好积极应对策略

　　中国高度重视南极的治理和发展。在《南极条约》和南极条约协商会议等法律、机制的保障下，为促进南极国际治理进入和平、稳定、合作的新时代，2017年5月23日，第40届南极条约协商会议在北京开幕。这是中国1983年加入《南极条约》、1985年成为南极条约协商国以来，首次担任东道国。实践证明，加强保护是和平利用南极的基本前提，合理利用是发挥南极价值的题中之义，平衡兼顾是南极国际治理的基本理念。与此同时，南极条约协商会议机制的历史性变化，也为新时期我国积极参与南极治理提供了现实前提。

　　首先，关注中小议题，培养相关外交人才和专家，广泛参与到各类会间联络组，以此总结南极治理的相关经验，为制度性话语权的争取奠定基础。南极治理相关的中小议题常在会间联络组中进行讨论与处理，中国应利用机会将之转化成为我国获得南极治理权力的有利途径。当前南极治理实践表明，就特定议题主持会间联络组或者参与其间讨论，易形成对己有利的方案。因此，在南极治理中，我国应将聚焦点扩大到各类中小议题中，并将更多精力投入会间联络组，培养一支精通南极治理的综合人才队伍。此外，积极开展多领域治理实践，争取相关议题会间联络组召集人的资格，深入组织参与国际南极议题讨论，在实践中探索南极治理新路径。

　　其次，多角度、全方位降低“中国南极威胁论”的负面影响。这可以从以下三方面着手：第一，国家层面颁布中国的南极战略行动方案，完善南极治理的国内立法工作，制定中国南极行为的法理依据，以降低国外“南极威胁论”的论调。第二，以加强国际合作的方式减少国家间误解，尽最大限度保障信息公开透明。第三，建立与中国南极战略相符的对外传播机制，讲好中国南极故事。“为人类和平利用南极做出贡献”，是中国参与南极治理自始至终的目标与担当。因此，加快构建完善南极条约体系的智慧方案，重点发展南极科学研究和环境保护，积极探索南极旅游及南极生物勘探等治理难题，打造南极“人类命运共同体”，是未来需要向世界传递的中国南极故事切入点。

　　（作者系北京大学国际关系学院博士后）