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全球治理赤字:现实形态及其治理逻辑
2019年02月20日 09:43 来源:中国社会科学网 作者:陈鑫 字号

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  问题是发展的影子,人类社会在解决问题中不断发展,也在持续发展中不断面临新的挑战。近代以来,随着工业革命的不断推进,世界各国、尤其是欧洲各国不仅实现了经济建设的快速发展,同时也为人类社会带来了诸多的问题与挑战,威胁着人类的生存与发展。在此背景下,以德内拉·梅多斯(Donella Meadows)为代表的罗马俱乐部1972年发表了题为《增长的极限》的研究报告,并率先提出了“全球问题”这一概念范畴,表达了人们对于日益严重全球问题的关切。而后,以德国前总理勃兰特(Willy Brandt)为代表的28名国际知名人士为了解决全球问题,在1992年创造性地发起并成立了“全球治理委员会”,并于1995年发表了题为《天涯若比邻》的研究报告。同年,美国著名国际政治理论家詹姆斯·罗西瑙(James N.Rosenau)在《全球治理》创刊号中,又明确地界定了“全球治理”的概念内涵,即:“全球治理可以被认为是包括通过控制、追求目标以产生影响的各层次人类活动——从家庭到国际组织——的规则系统,甚至包括被卷入相互依赖的、急剧增加的世界网络的大量规则系统。”

  理论层面的创新并未带来现实层面的推进。冷战结束后,尤其是2008年以来,以霸权主义为代表的全球政治问题、以金融危机为代表的全球经济问题、以恐怖主义为代表的全球安全问题,以及以气候变化为代表的全球生态问题日益凸显,严重威胁着人类社会的生存与发展。令人遗憾的是,随着全球范围内各类挑战的增多,本应日趋完善的全球治理反而日渐乏力,甚至在某些方面还存在着严重的赤字。这也恰如习近平总书记所说:“我们正处在一个挑战频发的世界。和平赤字、发展赤字、治理赤字,是摆在全人类面前的严峻挑战。”

  一、全球治理缺乏民主性

  20世纪中期以来,随着二战硝烟的逐渐消弭,以美国为代表的西方发达国家为了维持战后秩序的长久稳定以及自身广泛的全球利益,先后在安全层面成立了以联合国为中心的国际安全体系,在经济层面建立了以布雷顿森林协定为核心的全球经济体系,并在此基础之上,确立了现行于今的全球治理体系。该体系作为西方国家掌控全球秩序的工具与手段,自形成伊始便有着两个鲜明特点:一方面,以主权国家为治理核心。自威斯特伐利亚体系形成以来,主权国家便逐渐成为国际社会中的活动主体,并一直延续至今,成为当前全球治理中的核心治理主体。另一方面,以“中心—外围”为治理结构。国家之间既有大小之分,也有贫富之别。在当今国际社会,以美国为代表的西方国家主导并操控着国际秩序,他们在各类全球治理中始终以“治理者”的身份处于“中心”地位。相反,实力相对较弱的广大发展中国家,由于缺乏相应的国际话语权和治理主导权,而不得不以“被治理者”的身份处于“外围”治理结构之中。

  冷战结束以来,随着民族运动的不断兴起,以及以信息技术为核心的第三次科技革命的不断推进,国际社会日渐呈现出“去中心化”、“分散化”的时代特征。在此背景下,原来的全球治理模式不断瓦解,以发达国家为核心的国际权力结构更是在深刻变化。一方面,国际权力逐渐由发达国家向新兴国家转移。上个世纪末,随着东欧剧变、苏联解体,持续了近半个世纪的冷战格局开始逐步瓦解。原本为冷战阴云所笼罩的广大发展中国家,在摆脱了美苏霸权统治后开始寻求经济建设以及自身发展。其中,以亚洲四小龙、金砖国家等为代表的新兴国家,凭借科学的发展规划,快速实现了国家腾飞,并逐渐成为推动全球经济发展的关键动力。据国际货币基金组织统计,金砖五国经济总量在全球的占比,已由2001年的17.71%上升至2009年的24.22%;在全球经济增长的贡献率方面,更是由1990年的-0.6%上升至2010年的60%。与此同时,原本作为全球经济主推手的西方国家,却在同一时期全球经济贡献率上,由原来的88.6%断崖式地下跌至30%。在经济发展中取得傲人成绩的新兴国家,随着自身实力的不断增长,开始以更为积极的姿态参与到全球治理之中,并在此基础之上不断寻求适于自身发展的权利与地位。另一方面,国际权力逐渐由国家向非国家行为体转移。新世纪以来,随着国际形势的不断变幻,各类非国家行为体日渐兴起。这其中既包括政府间、非政府间的各类国际组织,也包括跨国团体、跨国公司等各类行为体,同时还包括具有强大国际影响力的国际个体。这些非国家行为体的形成与发展,不仅深刻地改变着世界的权力结构,同时更对新时期的全球治理有着重要影响。可以说,在新世纪的今天,主权国家已不再是国际社会中的唯一主体,国际权力正逐渐向各类非国家行为体流散。

  随着国际权力的不断转移与扩散,以西方国家为中心、“中心—外围”为结构的全球治理模式已越来越不适应时代的发展。在此背景下,一些新兴国家及非国家行为体开始呼吁变革旧的全球治理模式,要求重新分配国际社会中各个行为主体的代表权和话语权,增进全球治理的民主性。对此,帕斯卡尔·拉米曾指出:“20世纪的许多架构和机构是按照过时的地缘政治原则设立的,其中地位日益衰落的参与方仍把持着过高的权力。许多重要的新兴强国实际上无法参与关键决策。必须改变这种状况以更好地反映当前和未来的需求。”令人遗憾的是,在如今的全球治理中,民主依旧只是可望而不可即。譬如,在最为重要的全球经济治理中,虽然2010年的G20峰会已同意向发展中国家转移6%的国际货币基金组织(IMF)投票权,但由于美国具有一票否决的巨大权力,使得这一IMF改革仍旧停留在书面之上,而未能获得真正实现。除此之外,全球治理在政治、安全以及生态层面同样也存在着大量的不平等,严重阻碍了各类全球问题的有效解决。

  二、全球治理缺乏机制性

  17世纪中叶,为了维护和平、寻求发展,历经三十年战火洗礼的欧洲人民签订了《威斯特伐利亚合约》,以平等、主权为基础的威斯特伐利亚体系由此形成。该体系作为人类历史上第一个真正意义上的国际秩序,一定程度上维护了世界各国的主权安全,同时也使得国际社会长期处于无政府状态之中。在此背景下,有效解决全球问题就必然要以科学合理的制度机制来作为保障,唯有此,国际社会的全球治理才能避免陷入无序的“无政府状态”之中。然而,当前的全球治理存在着制度重叠的现象。新世纪以来,旨在解决全球问题、保障人类发展的治理制度在全球范围内争相涌现,并在一定程度上缓解了全球治理的巨大压力。但由于缺乏必要的国际引导和有效的协调统一,现存的各类治理制度之间,或议题交叉重叠,或职能雷同重复,严重影响了全球治理的有效推进。气候变化领域的制度安排便是最好的例证。在生态问题日益严重的今天,国际社会为了更好地解决气候变化问题,先后形成了不同层面的治理制度。这其中既有联合国层面的气候变化专门委员会、环境规划署以及联合国可持续发展委员会,也有政府间的多边、双边气候制度,甚至还有各类民间的气候治理制度。但气候治理是一个科学、系统的工程,缺乏协调统一的制度安排,即便是数量众多也未必能产生良好效果,相反,甚至有可能相互掣肘,阻碍全球问题的有效解决。

  除此之外,全球治理中也存在着制度盲点。在日益严峻的网络安全治理层面,由于世界各国仍处于基本的协商和论坛阶段,缺乏必要的治理结构和制度化的合作框架,使得整个全球网络治理仍处在制度上的“空白”阶段。在国际法层面,美国戴维·鲁本(David Luban)还曾形象地指出:“国际刑法的制度建设还处在初级阶段,尽管充满希望,但像所有的新生儿一样,它还是脆弱的”,强调了在跨国犯罪领域全球治理的“空白”。与之相类似,全球范围内极地问题、太空问题日渐凸显,一定程度上暴露了全球治理中制度的“盲点”。

  三、全球治理缺乏有效性

  美国著名经济学家曼瑟尔·奥尔森(Mancur Olson)在《集体行动的逻辑》一书中曾阐述了“集体行动困境”理论。在他看来,具有共同利益的群体,并不一定会在共同利益的驱动之下而采取共同行动。相反,每个人所具有的自利行为,甚至可能阻碍集体行动的进行,并最终导致“集体行动困境”。无独有偶,英国著名学者哈丁(Hardin)在《公地的悲剧》中提出的“公地悲剧”理论(Tragedy of the commons),法国启蒙思想家卢梭(Rousseau)在《论人类不平等的起源和基础》提出的“猎鹿博弈”(SHG),同样表达了类似的集体行动问题。而新时期的全球治理,作为当前国际社会中规模最大的集体行动,同样不可避免地存在着这种“集体行动困境”。

  自威斯特伐利亚体系确立以来,民族国家便始终是国际交往中的政治个体,也是世界体系中的核心行为体。它们在个体理性的驱动之下,始终坚持“国家利益高于一切”的基本原则,并试图以最小成本,博取最大收益。也正因如此,作为民族国家的世界各国在面对具有公共性质的全球治理时,纷纷把国家的个体利益置于全球的集体利益之上,妄图以“搭便车”的行为来分享全球治理成果,从而实现以最小成本,获取最大收益的目的。气候治理层面的推诿、博弈便是这种“集体行动困境”的有力代表。由于气候治理具有明显的公共性质,并且直接关乎着每个国家的发展利益,所以即便世界各国在气候治理层面有着巨大的共同利益,但它们仍旧优先从本国利益出发,为了自身权益而激烈博弈,相互推诿,最终将全球范围内的集体利益束之高阁,不加考虑。西方发达国家,尤其是美国是气候治理中“集体行动困境”的最大推手。为了维护自身的核心利益,不仅在气候治理中逃避责任、无所作为,同时还将本属于自己的治理责任推卸给广大发展中国家,严重制约着全球气候治理的顺利推进。可以说,在今天的国际社会中,个体主义价值观与集体主义价值观的相互背离,不仅导致了民族国家体系中的利己主义与全球治理层面的集体要求严重脱节,同时更使得全球治理陷入一种两难的“集体行动困境”之中。也正因如此,困境之下的全球治理,由于难以摆脱民族国家利己主义的束缚,无法抵达帕累托最优状态,最终不得不长期处于一种低效的两难境地。

  四、“人类命运共同体”:破解全球治理赤字的新钥匙

  “历史总是要前进的,历史从不等待一切犹豫者、观望者、懈怠者、软弱者。”面对困难与挑战,面对生存与毁灭,我们不能做犹豫者,更不能做退缩者,唯有以勇者的姿态奋力进取、不断前行,束缚人类的链条才能被彻底打破。新时期以来,以习近平同志为代表的中国共产党人凭借自身强烈的责任与担当,创造性地提出了“人类命运共同体”这一科学理念。该理念作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,它倡导世界各国共同构建平等相待、互商互谅的伙伴关系;营造公道正义、共建共享的安全格局;谋求开放创新、包容互惠的发展前景;促进和而不同、兼收并蓄的文明交流;构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系,努力构建“持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽”的人类命运共同体。这不仅有力地诠释了共产党人的责任担当,彰显了中华民族的天下情怀,同时更为新时代的全球治理提供了有效的“中国方案”,成为破解全球治理赤字的新钥匙。

  实践是检验真理的唯一标准,任何学理分析终归都要回到现实层面的实践。面对世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化的深入发展,中国作为“人类命运共同体”理念的倡导国,理应在把握机遇、立足实际的基础之上,积极倡导“人类命运共同体”意识,不断增强“人类命运共同体”的国际认同,主动参与不同层面的全球治理,不断推进国际关系的转变与完善,促进全球经济的开放与发展,加强安全层面的合作与建设,增进世界文明的对话与交流,参与全球生态的治理与完善。唯有此,中华民族才能谱写出“中国梦”与“世界梦”的协奏乐章,真正实现中国发展与世界进步的同频共振;也唯有此,世界各国才能勠力同心、同舟共济,不断应对人类社会的各类问题与挑战。

  总的来说,“人类命运共同体”作为新时代全球治理的“中国方案”,它的现实构建既不是一蹴而就,也不是一帆风顺的,这是一个漫长且艰辛的实践过程。但即便如此,自强不息的中华民族有信心完成这一艰巨任务,勠力同心的世界人民更是有能力推动这一伟大历史进程。这也恰如习近平同志所说:“构建人类命运共同体是一个美好的目标,也是一个需要一代又一代人接力跑才能实现的目标。中国愿同广大成员国、国际组织和机构一道,共同推进构建人类命运共同体的伟大进程。”

  (作者系国防大学政治学院马克思主义理论专业博士研究生)

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