张凯:非洲地区安全问题及其治理机制

2023-02-07 来源:现代国际关系,2022(10):18-25.

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  近几年来,在新冠肺炎疫情、乌克兰危机及粮食安全、能源危机等多重因素影响下,非洲地区的安全问题增多,形势更加严峻。国家内部冲突外溢、军事政变回潮导致政局动荡、恐怖主义扩散、气候异常变化等一系列挑战凸显非洲地区人的安全与国家安全的脆弱性,区域安全秩序严重失衡。与此相应,非洲区域安全治理机制建设出现变化,和平与安全架构不断完善,其与区域治理架构以及非洲联盟与次区域的经济共同体等机制之间的协调不断增强,安全治理范围和功能不断拓展等。但是,非洲安全治理机制的自主运行能力仍受到诸多因素的制约,“非洲问题非洲解决”方式无法充分运用,持续不断的冲突未能得到有效遏制。有鉴于非洲国家的国情和区域形势,非洲安全治理需要以增强国家治理能力为导向,进而动员非洲国家的资源,加强国家之间的合作,以提高非盟安全治理的自主性。

  作者简介:张凯,中共中央对外联络部《当代世界》杂志社编辑部主任,主要研究非洲问题和中非关系。

  自实现民族独立以来,非洲国家一直将和平、安全与繁荣作为建设和发展的目标。为此,非洲联盟(非盟)《2063年议程》专门将建设“和平与安全的非洲”作为七大长期愿景之一,并在第一个十年(2013~2023年)执行计划中提出“2020年消弭枪声”的倡议,强调为实现《2063年议程》所确立的目标,必须结束所有的战争、内部冲突、基于性别的暴力、暴力冲突并防止种族灭绝。(1)1为推进非洲和平与安全建设,非洲国家领导人推动非洲统一组织向非盟转型,建立起覆盖冲突预防、冲突解决、冲突后和平建设等领域的“非洲和平与安全架构”(APSA),同时与联合国、欧盟及域外大国建立起不同程度的安全合作伙伴关系。然而,多元复合的安全治理机制和持续增多的安全合作伙伴未能带来充足的安全公共产品,非洲依然是世界上最不安全的地区之一。特别是近几年来,在新冠肺炎疫情、乌克兰危机、能源危机、粮食危机、气候变异等传统和非传统安全威胁影响下,非洲地区安全面临日益严峻的挑战。目前,联合国在世界共部署了12支维和部队,其中6支部署在了非洲,这反衬出非洲的不安全状态。非洲国家建构了覆盖地区和次地区的多元制度框架,积累了不少成功经验,但预防和遏制冲突、实现可持续和平的任务依然繁重而艰巨。

  

  

  冷战结束以来后,冲突和战争依然困扰着非洲的发展,非洲国家的内部冲突是非洲不安全状态的主要表现。有学者甚至认为,如果将着眼点从暴力冲突转向其他不安全的关键指标,如社会经济因素、人口变化、环境退化及治理问题,就会发现非洲似乎陷入了永无止境的安全困境之中。(2)2主权国家间争端、种族矛盾、恐怖主义、极端主义、反政府武装、传染性疾病、跨国有组织犯罪等几乎所有能够酿造冲突的因素,似乎都能在非洲不同的地区或国家找到生存的土壤。特别是近几年来在经济危机、治理危机和新冠肺炎疫情的冲击下,曾经有所缓和的传统安全挑战进一步浮出水面,加上恐怖主义、气候变化等非传统安全问题,恶化了非洲地区的安全形势。

  第一,国家内部冲突和暴力事件扩散、联动,加剧地区安全秩序的碎片化。2008年全球金融危机爆发后,非洲经济社会发展深受冲击,社会抗议和暴力事件大幅增加。以2011年始于突尼斯的社会政治剧变和利比亚的大规模内战为标志性事件,北非十多年来成为非洲大陆爆发抗议和骚乱最多的地区。(1)3除了苏丹、南苏丹、索马里等国家长期受到暴力冲突困扰外,之前总体较为稳定的一些非洲国家在多重危机影响下陷入政局不稳甚至内战的困境。例如,2018年,阿比·艾哈迈德(Abiy Ahmed)执政后,埃塞俄比亚政府开展了自由化改革,并未缓解种族矛盾和党派之争,反而助推冲突的迅速蔓延。各主要民族竞相崛起,加剧了竞争性精英间的敌意,触发了对民众的动员,从而改变了冲突的性质。(2)4到2020年11月,埃塞俄比亚联邦政府与提格雷人民解放阵线(Tigray People’s Liberation Front)爆发内战,从而导致该国安全局势进一步恶化。在南非,由于失业率居高不下、公共服务供给不足等因素影响,近年来多次爆发大规模排外行动。2021年6月,前总统祖马被判入狱引发的大规模骚乱,成为种族隔离制度结束以来最为严重的社会动荡。进入21世纪第二个10年,非洲依然面临严峻的安全形势。冲突和暴力事件从非洲国家内部外溢到地区乃至全非洲,除了北非、西非等历史上的不安全地带,东非、南部非洲曾经较为稳定的地区也出现政治动荡乃至冲突的局面。奥斯陆国际和平研究所(PRIO)研究显示,2019年非洲共有25场基于国家的冲突(state-based conflict),同比增加了4场。(3)52021年6月,联合国秘书长就非洲可持续和平与展问题所作报告指出,不稳定和冲突依然是非洲面临的主要挑战。从2015年至2020年,非洲暴力冲突和战争增长了30%,而与社会抗议相关的事件数量则增长了1倍。(4)62021年,非洲大陆共爆发了13051次抗议和骚乱,导致1297人死亡。(5)7非洲不仅没有形成覆盖整个大陆的和平区,反而在次地区层面出现越来越多、烈度不同的冲突点,非洲安全秩序呈现碎片化的特点。

  第二,军事政变在不少国家回潮并引发地区政治动荡,非盟安全治理规范遭遇挑战。历史上,军人通过发动政变攫取政治权力是很多非洲国家实现权力更迭的方式。冷战结束后,由于民主化浪潮、美欧国家及由其主导的国际组织对西方民主模式的兜售、非洲地区组织对“非宪法政府更迭”的零容忍态度等原因,非洲国家通过多党竞争选举实现政权更迭逐步成为国内政治权力转移的主导方式,而军事政变大幅减少。1952~2012年,非洲大陆共发生88次成功的军事政变。其中,63次成功的军事政变发生在1990年之前。(6)81991~2000年,非洲共发生15次政变,2001~2010年政变次数下降为8次,2011~2020年下降为5次。(7)9然而,2020年以来,形势逆转。2021年5月,马里在不到一年的时间里发生了第二次军事政变;同年,尼日尔、几内亚和苏丹相继发生军事政变;进入2022年,1、9月布基纳法索发生了两次军事政变,2月几内亚比绍发生未遂军事政变。在不到两年时间里,西非地区已发生7次军事政变,超过了21世纪第二个十年非洲发生的军事政变总量。随着军事政变的增加,军事管制和宪法停止实施的范围扩大,非洲西部等地区有关国家多党竞争的选举模式或中断或重组,政治秩序再现混乱,政治治理和制度建设陷入新的困境。非盟的“非宪法政府更迭”安全治理规范遭受严峻挑战。自2000年7月通过《洛美宣言》以来,非洲统一组织(非统)/非盟即对成员国通过军事政变等非宪法方式实现政权更迭的行为采取零容忍态度,并制定了相应治理规范。(1)102002年7月,非盟《关于建立和平与安全理事会的议定书》明确指出,当成员国发生违宪的政府更迭时,该理事会需要根据《洛美宣言》的规定施加制裁。(2)11这表明,军事政变在非洲已从国内政治议程进入地区安全议程,因而日益受到所有国家及其共同代表的重视和规制。近年来,针对军事政变在非洲多国再起甚至反复发生,非盟在大多数情况下对发生政变的成员国采取了暂停非盟成员资格等多种制裁措施,但效果并不明显。同时,非盟并未对所有发生军事政变的国家全部暂停成员资格,例如当2020年马里发生政变时被非盟暂停了成员资格,而2021年发生政变的乍得则没有被暂停成员资格。另外,非盟与地区经济共同体(主要是西非经济共同体)应对成员国政变的做法步调并不完全一致。这引发人们对非盟安全治理规范效用的疑虑,也有损非盟的权威。

  第三,恐怖主义多点散发,破坏程度持续升级。“9·11事件”后,恐怖主义日益成为全球安全的重大威胁之一,非洲地区恐怖主义组织的数量及其活动范围迅速扩展,所造成的死亡人数不断增加。非洲大陆比较活跃的恐怖主义组织已由2000年初的1个增长到目前的12个,活动范围涉及萨赫勒地带、东非之角、中非和大湖地区、北非以及南部非洲。(3)12“基地”组织和“伊斯兰国”在中东等地区受挫后扩大了在非洲地区的存在。基地组织通过“基地组织马格里布”(AOIM)、“伊斯兰人民阵线”(JNIM)扩大在萨赫勒地区的影响,通过索马里青年党扩大在东非地区的影响。2014年以来,非洲大陆的圣战反叛组织开始宣誓效忠巴格达迪和“伊斯兰国”,使“伊斯兰国”势力得以在非洲扩散。截至2021年9月,“伊斯兰国”声称在非洲拥有6个正式的省,分别在利比亚(2014)、阿尔及利亚(2014)、西奈(2014)、西非(2015)、索马里(2018)和中非(2019)。其中,“伊斯兰国—西非省”拥有2个分支,分别在乍得湖盆地和萨赫勒,“伊斯兰国—中非省”也拥有2个分支,分别在莫桑比克和刚果(金)(4)13随着“伊斯兰国”等极端恐怖组织的扩散,非洲地区的恐怖袭击活动呈“多点开花”态势,并且造成更加严重的平民伤亡。根据2022年3月的《全球恐怖主义指数2022》报告,因恐怖主义威胁,撒哈拉以南非洲特别是萨赫勒地区一些国家安全形势严重恶化。2021年,全球恐怖主义活动所导致的死亡人数中,撒哈拉以南非洲国家占到了48%,在死亡人数增加最多的10个国家中占有4个:布基纳法索、刚果(金)、马里和尼日尔。(5)14显然,与全球大部分地区相比,非洲面临更为严峻的恐怖主义威胁。

  第四,气候变异愈演愈烈,加剧了非洲地区安全的脆弱性。气候变化作为一种全球性挑战,已成为当今人类社会所面临的最为严重的威胁。气候变化与安全风险存在密切联系。根据世界经济论坛发布的《全球风险报告(2022)》,未来10年人类和地球所面临的三大最为严重的风险分别是“气候行动失败”“极端天气”和“生物多样性丧失”,而这三大风险都与气候变化相关。(6)15非洲不是全球气候危机的主要责任方,却要承担气候变异带来的巨大安全风险。一方面,非洲地区气温持续升高、干旱和洪涝等极端天气和气候事件频发,导致粮食安全、经济社会可持续发展承压,人的安全遭遇严重挑战。根据世界气象组织(WMO)发布的《2020年非洲的气候状况》报告,在非洲所有的次区域,气候变暖的幅度1991~2020年间要高于1961~1990年间。在撒哈拉以南非洲地区,一次洪涝或者干旱会使粮食不安全概率增加5~20个百分点,而未来10年每年用于气候适应的成本为300亿~500亿美元,相当于地区生产总值的2%~3%。(1)16在布基纳法索、尼日尔和苏丹三国,气候变化导致的人均GDP减少幅度超过20%。(2)17自2022年1月以来,东南部非洲地区遭受热带风暴和强降雨影响,马达加斯加、马拉维、莫桑比克、南非等国皆遭遇极端天气的冲击。仅南非夸祖鲁纳塔尔一个省在2022年4月就因强降雨的影响,400多人死亡、5700多所房屋遭完全损毁、近万所房屋遭部分损害,南非为此宣布进入“国家灾难状态”。气候变异带来的环境危机还引发人口迁徙、资源争夺,在种族关系复杂的非洲国家埋下了族群冲突的巨大安全隐患。(3)18另一方面,非洲国家应对气候变化的能力有限,气候政治的兴起使国家的安全受到冲击。气候变异是“威胁倍增器”(threat multiplier),不仅会恶化本已脆弱的局势,而且可能加剧社会紧张和动荡。非洲国家普遍面临治理赤字和能力缺失的困境,当政府无法消除甚或缓解气候变异带来的压力或冲击时,对政府的不满和不信任感就会上升,国家与社会的稳定面临的风险随之增大。因此,对非洲地区安全而言,气候变异是一种长期的系统性威胁。

  

  随着安全挑战的增多和安全形势的恶化,非洲国家在和平与安全领域加大力度谋求合作应对,推动非洲统一组织向非盟转型,赋予非盟对成员国内部事务进行干预的权力。非盟以非洲和平与安全架构为核心治理机制,强化与非洲地区经济共同体/地区机制以及联合国的协调与合作,试图通过集体力量和伙伴关系妥善应对冲突等安全挑战。其间,非洲国家更加强调“非洲问题非洲解决”的重要性,努力推进非盟的制度改革,提升非盟的自主能力,促使非洲安全治理机制不断推陈出新。

  第一,非洲和平与安全架构逐步充实和完善。非洲和平与安全架构包括非盟维护非洲大陆和平、安全与稳定的各类机制,主要由和平与安全理事会、大陆早期预警系统、贤人小组、非洲常备军以及和平基金五大支柱组成。其中,和平与安全理事会是非盟预防、管理和解决冲突的常设决策机构,在整体架构中发挥核心作用;大陆早期预警系统旨在通过情报收集和信息分析以预防冲突;贤人小组对和平与安全理事会和非盟委员会负责,职能是就和平与安全问题提供咨询及调解斡旋;非洲常备军计划以次地区为基础进行组建,是大陆层面的军事力量;和平基金则为非洲的和平与安全建设提供资金支持。(4)19地区经济共同体以及负责冲突预防、管理和解决的地区机制也是非洲和平与安全架构的组成部分。随着《关于建立和平与安全理事会的议定书》2003年12月开始生效,非洲和平与安全架构各大支柱的建设正式启动,但后续进展并不平衡。21世纪头十年,非洲和平与安全理事会、大陆早期预警系统、贤人小组实现了全面运行,但非洲常备军、和平基金的建设相对滞后,严重制约了非洲和平与安全架构的治理效能。进入21世纪第二个10年,非盟加大对非洲常备军建设的投入,加快了地区常备军建设进程,一些地区经济共同体/地区机制通过它对所在地区的冲突实施干预,如南部非洲发展共同体在莱索托、莫桑比克分别部署兵力,维护地区和平。同时,非盟按照详细的路线图规划加强常备军建设,先期还为补缺而建立了“非洲危机快速反应部队”,以及时应对地区安全危机。2020年12月,以“消弭非洲枪声”倡议为主题的第14届非盟首脑特别会议正式宣布非洲常备军的运行,同时决定解散非洲危机快速反应部队,这标志着非洲常备军建设进入了新阶段。同年,非盟和平与安全理事会会议决定,在非洲常备军框架下建立特种反恐部队(Special Unit on Counter-Terrorism),以应对日益严峻的恐怖主义和暴力极端主义形势。2021年非盟和平与安全理事会会议要求制定“关于提升非洲常备军的全面路线图(2021~2026年)”和“关于部署和使用非洲常备军的谅解备忘录”,以期加强非洲常备军的执行能力,促进非盟与地区经济共同体/地区机制在非洲常备军军事运作层面的决策协调。同时,和平基金建设也取得积极进展,自2018年以来相继建立董事会、信托委员会,组织管理架构不断充实。截至2022年8月,和平基金的资金规模已达3.2亿美元。(1)20作为非洲和平与安全架构的两大关键支柱,非洲常备军、和平基金建设的加快,既是非洲和平与安全架构完善的表现,也显示了非洲国家和平与安全建设的自主能力。

  第二,非洲和平与安全架构、非洲治理架构协同发展。非洲地区安全威胁是国家内部冲突外溢的结果,而冲突往往与治理相关,即严重的治理赤字导致国家的不稳定状态。为解决非洲冲突的深层根源问题、促进经济社会可持续发展,非盟于2010年建立非洲治理架构(African Governance Architecture)。非洲治理架构是水平的协调框架,它将非盟机构、地区经济共同体、非洲互查机制、非洲发展新伙伴计划、非洲和平与安全架构等利益攸关机制聚拢起来,通过政治对话、政策协调、经验分享等,促进非洲的民主和善治。非洲和平与安全架构和非洲治理架构都是泛非层面的平行制度框架,二者虽然在促进善治、保护人权和基本自由以及维护法治等方面存在任务重叠,但也有巨大差异,前者有着明确的冲突管理功能,后者则聚焦于消除冲突根源。近年来,非洲国家领导人在制度层面强化了治理与安全之间的关联,非盟的制度改革则为这种关联创造了条件。2018年,非盟正式启动制度改革,2020年取得重大突破,即非盟政治事务部同和平与安全部合并组成非盟政治事务、和平与安全部,作为非盟下设的行政机构,主要负责处理非洲的治理、和平与安全问题。非洲治理架构的秘书处之前设在非盟政治事务部,非洲和平与安全架构则主要同非盟和平与安全部关联,非盟政治事务、和平与安全部的组建是这两大架构协同发展的具体成果和制度保障。2021年7月,非洲治理架构组织召开高层圆桌会议,深入探讨将非洲治理架构同非洲和平与安全架构进行融合的实践模式。非盟政治事务、和平与安全委员班科勒·阿德耶(Bankole Adeoye)指出,非洲建设可持续和平需要实现范式的转变,即通过建设具有复原力的民主治理体系,从消除暴力冲突的症状转向消除冲突的根源。非洲安全研究所一项研究成果也认为,当非洲治理架构同非洲和平与安全架构协调应用时,二者的结构和功能框架可为危机解决提供一种综合的方式。(2)21加强非洲和平与安全架构同非洲治理架构之间的协同乃至融合,以提高非洲国家的治理能力、消除冲突的深层根源,已成为非洲安全治理机制建设的重点方向。

  第三,非洲安全机制的治理范围逐步扩大。非统时期,非洲安全治理主要聚焦于维持非洲国家间的领土边界现状,进而促进非洲国家独立后在主权原则下的和平相处,其核心是维持陆上安全。随着安全威胁来源的多样化,非洲安全治理的领域不断拓展,安全规范建设的范围持续扩大。这主要体现在两个方面。从地缘安全的角度看,由于来自海上的安全威胁不断增多,非洲海洋安全治理规范逐步出台。特别是进入21世纪以来,海盗活动、海上恐怖主义、毒品走私、人口买卖、非法捕捞等安全威胁在非洲日益严重,促使非洲国家加强海洋安全治理合作。在次地区层面,非洲国家先后制定并实施了“关于在西印度洋和亚丁湾打击海盗和武装劫持船只的行为准则”“关于在西部和中部非洲打击海盗、武装劫持船只和非法海上活动的行为准则”等一系列制度安排,为相关区域内国家在打击海盗等方面的合作提供了保障。(1)22例如,为加强几内亚湾的海上安全治理,西非国家经济共同体、中部非洲国家经济共同体和几内亚湾委员会于2013年举行首脑会议,推动域内25国共同签署了《预防与遏制海上犯罪活动临时行为准则》(《雅温得行为准则》),几内亚湾沿岸国海上治理的“集体安全”理念得以落地和践行。(2)23在非洲大陆层面,非盟相继通过“非洲综合海洋战略2050”、《非洲海洋安全和发展宪章》(《洛美宪章》)等文件,强调要在非洲常备军框架下加强海军能力建设,深化成员国海军军长或海岸警卫队队长间的协调,通过情报分享、联合行动、经验交流等,共同应对各类海洋安全威胁。同时,气候变异、网络安全等新兴议题成为非洲安全治理的重要组成部分。应对气候变异及其安全影响现已成为非盟大会、非盟和平与安全理事会的重点议题。非盟主要通过该领域的国家元首和政府首脑委员会、环境部长会议、气候变化谈判者集团等机制,在全球气候治理进程中表达非洲立场,维护非洲整体利益。2021年3月,非盟和平与安全理事会首次在国家元首和政府首脑层面召开以“非洲可持续和平:气候变化及其对非洲大陆和平与安全的影响”为主题的会议,强调要在非洲大陆层面建立框架以积极应对气候变化带来的安全威胁,同时决定建立应对气候变化的非盟特别基金。(3)24在网络安全领域,非盟于2014年6月通过《关于网络安全和个人数据保护的协定》,对非洲国家间在电子交易、个人数据保护、促进网络安全和打击网络犯罪等方面开展合作提出明确规范要求。显然,非盟通过一系列协定、决议和机制等深化了非洲国家之的安全合作,同时促进了非洲安全治理规范的多元化趋势。

  第四,非盟与非洲地区经济共同体/地区机制的协调日益增进。地区经济共同体是非洲一体化的基石,在其所属地区和平与安全事务中发挥着重要作用。(4)25非洲和平与安全架构的发展在很大程度上依赖地区经济共同体的承诺,因为如果没有地区合作,就不会有非洲常备军,大陆早期预警系统和贤人小组也会遭到严重削弱。(5)26因此,非盟与非洲地区经济共同体明确分工、加强协调与合作,对于非洲和平与安全架构的全面运行至关重要。2008年,非盟与非洲地区经济共同体/地区机制签署一项谅解备忘录,即“关于非盟、地区经济共同体和东非与北非地区常备军协调机制在和平与安全领域合作的谅解备忘录”。根据“谅解备忘录”,非盟和地区经济共同体/地区机制要遵循辅助、互补和比较优势的原则,加强在和平与安全领域的伙伴关系。基于“谅解备忘录”所确立的原则,非盟与地区经济共同体/地区机制作出了一系列增进彼此协调的制度安排,如非盟委员会主席和地区经济共同体/地区机制的负责人每年至少要召开一次会议,讨论和平与安全问题;高级别官员每年至少要召开一次会议,对优先合作领域的进展进行监督和评估等。2008年“谅解备忘录”明确了非盟和地区经济共同体/地区机制在和平与安全领域开展合作的原则、内容与机制,但是各方在具体安全问题治理中的角色并未明确界定,双方在一些问题上难免存在分歧和矛盾,在一些冲突的解决中甚至存在领导权之争。2016年,非盟制度改革启动,其中一项重要内容就是寻求解决非盟和地区经济共同体/地区机制之间任务和角色的重叠问题、明确劳动分工,以消除矛盾、加强协调,形成治理合力。在此基础上,非盟和地区经济共同体/地区机制于2019年正式启动年中协调会议,并在此次会议上通过“关于非盟委员会、地区经济共同体和成员国劳动分工”的报告,明确了各行为体在政策规划和制定、政策采纳、执行、监督和评估、伙伴关系、联合资源动员等方面的劳动分工。年中协调会议作为一项重大的制度安排,已成为非盟与地区经济共同体/地区机制协调政策的首要论坛,对于促进非盟和地区经济共同体/地区机制的合作发挥了重要作用。

  第五,次区域临时性安全联盟担当反恐重任。在非盟和非洲地区经济共同体等传统多边治理框架之外,一些次地区国家组建临时性安全联盟,以应对日益猖獗的恐怖主义问题。在这些临时性安全联盟中,比较有代表性的是萨赫勒五国组织(G5Sahel)、乍得湖盆地多国联合专责委员会(The Multinational Joint Task Force)和阿克拉倡议(Accra Initiative)。其中,萨赫勒五国集团于2014年由布基纳法索、乍得、马里、毛里塔尼亚和尼日尔五国组建,其联合部队(FC-G5S)2017年在非盟和平与安全理事会授权下开展首次军事行动,打击地区恐怖主义势力;乍得湖盆地多国联合专责委员会由喀麦隆、乍得、尼日尔、尼日利亚和贝宁等国于2015年联合组建,主要任务是应对博科圣地等恐怖组织的安全威胁,其军事行动得到非盟和平与安全理事会授权,其监督管理则由乍得湖盆地委员会(Lake Chad Basin Commission)负责;阿克拉倡议由贝宁、布基纳法索、科特迪瓦、加纳、多哥等国于2017年建立,2019年接纳马里和尼日尔为观察员国,2020年共同签署关于安全和情报合作的谅解备忘录,在成员国之间实行信息和情报分享、安全和情报人员培训,并开展联合跨境军事行动,以维护各国边境安全。这些临时性安全联盟是地区国家通过集体方式应对地区安全挑战的一种尝试,现已成为应对特定区域安全问题的首要选项。(1)27

  

  非盟在安全机制建设上的进展表明其安全治理能力有了明显提高。然而,从实践层面看,非洲安全治理机制的发展未能充分解决非洲面临的安全问题,甚至出现了非洲安全治理机制与非洲安全挑战同步共长的现象。从深层次看,非洲安全问题有其内在困境,这是安全形势长期难以稳定的根本症结。

  第一,非洲国家的脆弱性制约非洲安全治理机制作用的发挥。非洲安全治理机制要想充分发挥作用,需要主权国家的大力支持,然而,非洲很多国家积贫积弱甚或危机重重,不仅无法向非盟等地区组织提供充足的资源,反而因国家内部深陷冲突而成为非盟的治理对象。非洲国家的脆弱性本身就对非盟安全治理规范的建设和运用构成挑战,进而削弱非盟的权威。非洲国家的脆弱性尤其体现为国家权威不强,无力应对武装的非国家行为体带来的挑战,以致深陷内部冲突。为妥善解决频发的内部冲突特别是非宪法规定的政府更迭等问题,非洲国家加强政治承诺,在规范建设层面赋予非盟进行干预的权力。非盟宪章明确规定,根据非盟大会的决定,在发生战争罪、种族灭绝和反人类罪等严重罪行的情势下,非盟有权对相关成员国进行干预。非盟将“保护的责任”原则融入规范设计中,强调在特定情况下可以对成员国进行干预,从而使自身成为世界上最具干预主义色彩的地区制度。(2)28然而,主权原则依然是非盟成员国秉持的核心规范,特别是在面对危机时,成员国往往会通过各种策略来限制非盟的角色。一些国家会委婉拒绝非盟对其内部事务的干预,一些国家则阻挠非盟部署的维和力量执行任务,一些国家选择与地区经济共同体或者资源丰富的国际行为体合作。(3)29成员国频发的内部冲突需要非盟从集体安全的视角作出反应,但成员国在非盟角色问题上的不同立场和态度导致非盟在适用自身规范框架上产生不连贯性,进而使非盟的权威受到削弱。这突出体现在前述军事政变回潮与非盟安全治理之间的矛盾中,非盟因为对发生政变的国家并没有采取连贯一致的立场而遭到采用双重标准的指责,自身的权威也因此受到冲击。此外,非洲国家的脆弱性导致非盟无法从成员国动员和吸纳足够的资源来执行各类规划,非盟诸多安全治理行动缺乏持续的财力、物力支撑,因而难以实现预期目标。非洲治理意愿与治理能力之间的差距成为非洲安全治理面临的长期困难。(1)30

  第二,非洲安全治理机制的运行过度依赖域外行为体。由于无法从成员国汲取充足的资源,非盟的运行以及项目开支特别是安全治理方面的成本很大程度上要依靠域外伙伴的援助。2019年,非盟的总预算为7.263亿美元,其中3.065亿美元为成员国的会费,其余更多的4.198亿美元来自国际发展伙伴的捐助。(2)31非盟一直强调要用非洲方式解决非洲问题,但对域外伙伴的依赖又会限制非盟自主治理能力的发挥。在安全治理领域,非盟的多数行动需要依靠欧盟、联合国等域外伙伴的支持。为支持非洲和平与安全架构的运行及其安全治理,欧盟于2004年建立“非洲和平基金”(African Peace Facility),通过该机制向非洲提供的资金截至2020年已达24亿欧元。(3)32然而,欧盟的非洲和平基金条款影响了非盟的自主权和决策。非盟每次行动都要事先获取欧盟委员会与欧盟政治与安全理事会的认可。欧盟还要求非盟的行动应该获得联合国最宽泛意义的批准。2021年3月,欧盟为追求战略自主而建立预算规模更大的“欧洲和平基金”(European Peace Facility),取消“非洲和平基金”,新的欧洲和平基金并没有具体的目标领域,可同时对非洲之外的其他国家进行支持,这意味着欧盟不再有专门针对非洲的资金支持工具。新的机制可能加大欧盟对非洲和平与安全预算和行动资金支持的不确定性,进而使欧盟与非盟之间的不对等关系复杂化。(4)33与此同时,在新的欧洲和平基金框架下,欧盟可以通过双边渠道介入非洲国家的内部冲突,这可能会导致非盟在一些安全治理问题上被边缘化。另外,非盟与联合国建立了不同层次、不同功能领域的年度协调会议,双方在非洲安全治理领域开展了卓有成效的合作。非盟推进该合作的一个预期目标是,推动联合国以系统性方式对由安理会授权、非盟领导的和平支持行动提供可持续的资金支持。然而,由于联合国成员国在该问题上没有达成共识,非盟的这一诉求一直未能实现。非盟对域外伙伴资源的高度依赖性,使得其在处理与域外伙伴关系时往往处于不对等的地位,这在安全治理领域尤为明显。非盟的依附性越高,独立性就会越低,其关于如何使用资金的权限就越小。加上域外伙伴的支持尤其是资金支持并不稳定,一旦资金来源的持续性无法保证时,非盟开展的和平支持行动就会受到影响,非盟的信誉也会打折扣。

  第三,大国干预使得“非洲问题非洲解决”方式无法充分发挥作用。非洲国家建立和完善大陆与地区层面安全治理机制的主要目标是,探索运用非洲方式解决非洲问题,提高非洲安全治理的自主能力。然而,以美、法、英为代表的西方大国在非洲具有重要战略利益和国际影响,是非洲安全治理进程中的重要域外伙伴。它们一边通过政策协调、军事援助、联合演习、人员培训等方式对相关非洲国家施加影响,一边通过军事干预、政治调解、建立机制等方式直接参与应对非洲安全热点问题,以加强自身在非洲安全治理领域的话语权和影响力。它们的干预往往以自身利益为考量,在与非洲国家存有共同利益的前提下有时会与非盟进行某种政策协商,否则便会将非盟等地区安全机制边缘化,“非洲问题非洲解决”方式几无效果。以2011年利比亚危机为例,非盟试图通过调解斡旋的方式予以解决,然而,美、法、英等西方大国则推动联合国安理会通过1973号决议,对利比亚划定禁飞区;同时打着“保护的责任”的旗号,对卡扎菲政权实施军事打击,促成了利比亚政权的更迭。在西方干预联盟看来,非盟在利比亚危机中并非称职的斡旋者。事实上,面对西方大国的军事干预,缺乏资源和力量的非盟很难将“非洲问题非洲解决”方式落到实处。近年来,美国将大国竞争战略引入非洲区域层面,积极介入非洲和平与安全事务,根本目的在于维(转第33页)(接第25页)系并强化美国在这些地区或国家的军事存在和安全合作,为其全球层面的大国竞争战略进行布局。(1)34这不仅破坏了非洲整体战略环境的稳定性,而且妨碍了非盟等地区安全机制的运作,制约了非洲安全治理的自主性。

  

  自21世纪以来,非洲国家在非洲安全治理机制建设中投入巨大资源,赋予非盟在特定条件下对成员国内部事务进行干预的权力,并通过不断完善非洲和平与安全架构、加强非盟与次区域机制的协调等多种方式,持续提升安全治理能力,但是并未能够从根本上遏制冲突、实现稳定。有学者认为,非洲大陆上大多数非政府武装组织曾经试图推翻政府或分裂国家并建立新政府,如今更多是将武装斗争作为讨价还价获取资源的一种手段。前者在当今还有埃塞俄比亚内战,为争夺国家权力而爆发,但更多的冲突属于后者,即战争变成了一种经济议价的工具、一种生活方式乃至一种治理模式。(2)35这表明,非洲国家的内部冲突在向外扩散的同时又随着形势的变化而呈现新的面向,从而加剧了非洲国家的脆弱性,加大了安全治理的难度。在新冠肺炎疫情、乌克兰危机、大国竞争等多重因素叠加的影响下,世界进入新的动荡变革期,非洲安全治理迫切需要将发展与安全紧密结合起来,以发展保安全、以安全促发展,进而增强非盟等地区安全机制的资源聚集功能和自主性作用,在消除冲突的土壤之同时持续提升安全公共产品的供给能力。

  注释

  1“Flagship Projects of Agenda 2063,”https://au.int/agenda2063/flagship-projects.(上网时间:2022年2月25日)

  2Kwesi Aning and Naila Salihu,“The African Security Predicament,”in James J. Hentz ed, Routledge Handbook of African Security, Routledge, 2014, p.9.

  3(1)Stellah Kwasi,“Africa’s Rise in Protests is about More Than Macroeconomics,”ISS Today, October 7,2021.

  4(2)Tegbaru Yared,Conflict Dynamics in Ethiopia:2019–2020,East Africa Report 44, December 2021.

  5(3)所谓“基于国家的冲突”是指冲突方中至少有一方为国家,在一年内使用武装力量导致与战斗相关的死亡人数至少达25人。参见Júlia Palik, Siri Aas Rustad and Fredrik Methi, Conflict Trends in Africa 1989–2019, PRIO Paper, 2020.

  6(4)“Promotion of Durable Peace and Sustainable Development in Africa,”Report of the Secretary-General, United Nations, A/75/917–S/2021/562.

  7(5)“PSC Discussions in 2021 Show the Need for Greater Focus on Governance,”PSC Report, African Union, January 18, 2022.8(6)Issaka K. Souaré,“The African Union as a Norm Entrepreneur on Military Coups d’état in Africa(1952–2012):An Empirical Assessment,”The Journal of Modern African Studies,Vol. 52, Iss. 1,2014, p.69.

  9(7)Peter Fabricius,“African Coups Are Making a Comeback,”ISS Today, October 15, 2021.

  10(1)LoméDeclaration of July 2000 on the Framework for an OAU Response to Unconstitutional Changes of Government, AHG/Decl. 5(XXXVI), OHCHR, UN,July 2000.

  11(2)Protocol Relating to the Establishment of the Peace and Security Council of the African Union, African Union,Durban, July9, 2002.

  12(3)“PSC Report Interview:Finding a Libyan Solution to the Libyan Crisis,”PSC Report, African Union, September 30, 2020.

  13(4)Tricia Bacon and Jason Warner,“Twenty Years After 9/11:The Threat in Africa—The New Epicenter of Global Jihadi Terror,”CTC Sentinel, Vol.

  14, Iss. 7, September 2021.14(5)Global Terrorism Index 2022:Measuring the Impact of Terrorism, Institute for Economics and Peace, March 2022.

  15(6)The Global Risks Report 2022, World Economic Forum,January 2022.16(1)State of the Climate in Africa 2020, World Meteorological Organization, 2021.

  17(2)Mohamed Adow,“The Climate Debt:What the West Owes the Rest,”Foreign Affairs, Vol.99, No.3, 2020, p.63.

  18(3)Eoin F. McGuirk and Nathan Nunn, Transhumant Pastoralism,Climate Change and Conflict in Africa, BREAD, May 2021.

  19(4)Alhaji Sarjoh Bah, Elizabeth Choge-Nyangoro, et al., The African Peace and Security Architecture:A Handbook, Friedrich-EbertStiftung and African Union, 2014, pp.36-74.

  20(1)“Briefing on the AU Peace Fund,”Amani Africa, Addis Ababa, September 16, 2022.

  21(2)Yann Bedzigui,“Enhancing AU Responses to Instability Linking AGA and APSA,”https://issafrica. s3. amazonaws. com/site/uploads/policy-brief-113.pdf.(上网时间:2022年4月27日)

  22(1)Pieter Brits and Michelle Nel,“African Maritime Security and the LoméCharter:Reality or Dream?”African Security Review,Vol.27, No.3-4, 2018, pp.226-244.

  23(2)黎文涛:“几内亚湾海上安全问题及其多层级治理”,《现代国际关系》,2021年第7期,第30页。

  24(3)“984th Meeting at the Level of Heads of State and Government,”PSC/AHG/COMM.1(CMLXXXIV), March 3, 2021.

  25(4)非盟认可8个非洲地区经济共同体:阿拉伯马格里布联盟(UMA)、东部和南部非洲共同市场(COMESA)、萨赫勒—撒哈拉国家共同体(CEN-SAD)、东非共同体、中非国家经济共同体(ECCAS)、西非国家经济共同体(ECOWAS)、伊加特(IGAD)、南部非洲发展共同体(SADC)。

  26(5)Alex Vines,“A Decade of African Peace and Security Architecture,”African Affairs, Vol.89, No.1, 2013, p.104.

  27(1)张春、周琼:“非洲地区发展的体系性转型”,《现代国际关系》,2022年第2期,第41页。28(2)Noele Crossley,“The African Union and Human Protection:Towards a Regional Protection Regime,”African Security, Vol. 13, Iss.2,2020,p.4.29(3)Paul-Simon Handy and FélicitéDjilo,“Redefining the African Union’s Utility,”ISS Today, March 17, 2022.

  30(1)张春:“非洲安全治理困境与中非和平安全合作”,《阿拉伯世界研究》,2017年第5期,第107页。31(2)Report of the Board of External Auditors on the Consolidated Financial Statements of the African Union for the Year Ended

  31December 2019, African Union, February 2021.32(3)Towards a Comprehensive Strategy with Africa, European Commission, March 9, 2020.

  33(4)Bernardo Venturi, AU-EU Relations on Peace and Security,African Peacebuilding Network(APN), Social Science Research Council(SSRC),February 14, 2022.

  34(1)张宏明:“拜登政府的非洲政策:优先事项与本质内涵”,《西亚非洲》,2022年第4期,第82-83页。

  35(2)Jason K. Stearns,“Rebels Without a Cause:The New Face of African Warfare,”Foreign Affairs, Vol.101, No.3, 2022, pp.143-144.

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