内容摘要：

关键词：

作者简介：

　　中国与全球治理之间的关系，最值得讨论的问题之一正是中国在“全球治理转型”中的作用。“全球治理转型”的题中应有之义是中国不仅让世界治理自己，而且自己能够去治理世界。

　　自从20世纪80年代中国加入国际金融机构（国际货币基金组织和世界银行）和联合国系统下的国际经济组织（如联合国开发计划署）以来，中国实际上就进入了一个长期的“被”全球治理、尤其是“被”全球经济治理的过程。

　　2012年2月，世界银行在中国发布一个题为《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》的报告。这份报告的问世被评价为是“中国政府和世界银行合作历史上首次进行如此重大而着眼长远发展的战略性研究”。然而，这一报告的发表，也引起了一次不大不小的争论风波。这类争论风波也许太过政治化（牵涉到现存的中国国有企业的前途问题和中国国有企业作为中美关系中的一个越来越突出的因素）。

　　美国在世界银行的主导性是国际社会公认的，也是美国承认的，是美国担当“世界领导”的标志和手段之一。世界银行自从20世纪40年代末成立到现在，一直由美国人掌管。就在发表《2030年的报告》的同时，世行经历着行长“换届”的过程。与以往不同，这次“换届”有了更多的也更合格的来自发展中国家的行长候选人，美国第一次感到对世界银行的控制遭到了挑战。尽管有些美国人根本不在乎这类挑战，但奥巴马政府还是不敢大意，不得不做一些形式上的改变，以便安抚挑战者和不满者，让世界觉得美国也要“与时俱进”地“领导”世界银行。最终奥巴马政府提名了一名韩裔美国人，而不是一名经济学家或出身华尔街的银行家或前政府高官，来继续掌管世界银行。

　　客观地看，在过去近30年的时间里，国际金融机构在中国发展的方向上一直施加了其作用和影响。以世界银行为例，中国走向市场经济，以及中国维持“发展（增长）是硬道理”的长期局面，与世界银行的参与是分不开的。世界银行一直认为，市场和增长是解决贫困问题的主要手段。同时，世界银行为了加强与中国的合作，也日益重视发挥中国的作用。而且由于世界银行在中国试验的成功，也使得这个全球发展机构得以成功转型。世界银行似乎已经与中国形成了更加双向的互动关系。

　　类似于世界银行，国际货币基金组织（IMF）和联合国开发计划署（UNDP）等许多其他国际经济组织在中国过去的发展中都发挥了重大作用。IMF在中国的货币改革中发挥了也许是一种不可或缺的作用。不同于世界银行，UNDP的“人类发展”概念在中国的影响越来越大，也许是中国后来重新反思“GDP至上”以及提出“科学发展”和“增长方式的转型”的一个知识来源。

　　自2005年9月时任美国常务副国务卿的佐立克（Robert BZoellick）提出，要求中国做现存国际体系中的“负责的利害攸关方”（responsible stakeholder），美国一直要求中国在国际上“按规则办事”。美国闭口不谈、也不可能谈到底是“什么规则”、“谁的规则”这类问题。因为在美国看来，不言而喻，“国际规则”当然是现行国际规则，而现行规则都是在美国主导下形成的。不过，在中国的质疑之下，不耐烦的美国似乎开始明确“什么规则”和“谁的规则”这类基本问题，但并没有实质内容。比如，最近，美国要求中国和东盟就“南中国海”（即我国南海）争端尽快制定有约束力的国际“行为准则”。因为美国强调国际公海“通行的自由”，将来的南海各方行为准则，也无非是以“通行的自由”为中心。

　　美国以及其他西方国家，甚至不少亚洲国家，都在不断要求中国“按照国际规则办事”，好像中国从来“不按照国际规则办事”一样。这制造了一个天大的谎言。截至目前为止，中国加入了几乎所有的政府间国际组织和有约束力的国际公约。中国加入了《联合国海洋法公约》和《京都议定书》，美国则从来没有加入《联合国海洋法公约》（具有讽刺意味的是，2012年，为了在世界海洋事务上对付中国的兴起，美国准备加入这一公约），更退出了《京都议定书》。中国是第一个于2003年签署了包括“不使用武力解决争端”内容的《东南亚友好合作条约》（TAC）的国家，而美国则迟至2009年才签署该公约。

　　让中国“按照（现存西方主导的）国际规则办事”就是全球治理（全球治理作为动词）中国。

　　其实，全球金融危机前后出现并一直争论至今的所谓“华盛顿共识”与“北京共识”之争问题，并不是一个真问题，而是一个建立在极大误解基础上的假问题。伴随着中国的市场化经济改革，在国际金融组织和世界贸易组织（WTO）的介入下，中国的宏观经济政策和宏观经济体制实际上也是按照“华盛顿共识”一步步地改革和演变的。如今，中国的宏观经济政策之所以能够和西方进行协调与合作（包括在G20等非正式架构下），是因为中国的经济体制与西方的经济体制的趋同和接近。所以，中国本来就是“华盛顿共识”的一部分。中国支持非洲的“中非合作计划”（FOCAC），以及为促进全球发展而与世界银行建立起来的新型伙伴关系，都是在“华盛顿共识”下进行的。“华盛顿共识”也有一个适应和改进的过程。中国在过去的发展中并没有创造出什么“北京共识”。如果说有“北京共识”的话，那也不过是改造过的“华盛顿共识”，或者是“华盛顿共识”的其中一个种类。

　　国际规则和国际规制并非一成不变。要通过国际规则和国际规制统治或者治理世界，就要在创设、导引和成立国际规则和国际规制方面带头。欧盟在全球气候治理上就是这样。当前包括中国在内的国际社会都在争议“欧盟碳排放交易体系”（ETS），特别是欧盟计划从2013年起将整个航空业都纳入该体系。欧盟这样做，遭到了中国等国的批评和抵制。欧盟已经在体制上准备通过该体系治理气候变化。其他国家对欧盟的简单批评和抵制无济于事，最好的办法也许不是批评和抵制，而是实行同样的政策。因为只有这样，才能一方面迫使欧盟对其政策和体制有所调整和放松；另一方面，也向欧盟看齐，并与欧盟、联合国等进行宏观经济政策协调。

　　一个令人担心的危险是，中国在全球气候治理方面并没有争取占据国际规则和国际规制的制高点，到头来只能继续被欧盟等在气候治理上领先的行为体所治理。

　　我举这些例子，是想说明一点：过去30年在我们看来的所谓中国的“国内”发展和变革，其实，绝对不是严格意义上的“国内”治理。从全球治理，或者从其他国际行为体（例如西方国家及其主导的国际经济机构）的角度看，全球治理的最主要内容之一就是对中国的治理。也就是说，中国一直是全球治理的对象和目标。

　　中国如今提供给诸如非洲和阿富汗等许多国家的援助是不附加条件的，尤其著名的是“不附加政治条件”。但是，自20世纪80年代以来，作为国际经济组织援助的接受国，中国却接受、落实了国际经济组织设立的援助条件。在亚洲金融危机期间，IMF曾经迫使一些国家（如印度尼西亚等）接受苛刻的援助条件。这段历史在包括印尼人在内的世人心中，应该都还是鲜活的记忆。国际金融机构过去向中国附加的条件，我们知道的不多，但肯定是有条件的，而且也一样严格。

　　外国和国际经济组织治理中国的过程和事实说明：中国一直是“被”全球治理的。而即使是承认这一点，也是需要相当的勇气。因为，世界银行和IMF，甚至UNDP等等国际经济组织，并不会在美国或者欧洲的国内发展中发挥作用。普通美国人也不知道这些机构或者对这类机构漠不关心。我们当然知道，第二次世界大战结束时拟定的这些“战后安排”，只是除了世界银行一度是为了欧洲（西欧）的复兴，主要针对的对象都不是西方国家。但是，西方通过国际经济组织对非西方世界的介入，帮助维持和强化了西方对世界的统治。

　　如今，许多事情正在发生也许是转折性的变化。

　　一方面，如上所述，世界银行等国际金融机构在中国发挥的作用继续存在且仍在扩大。但另一方面，中国也越来越明显地影响国际金融组织。

　　在当前的全球金融危机下，由于不能有效地介入解决金融危机的过程，国际金融组织自身也面临着严重的危机，包括资源不足、“治理结构”老化、“新兴国家”和发展中国家在其中的代表性不够、决策过程和效率存在各种问题等等。为了生存和转型，国际金融组织不得不更加重视中国的作用。

　　中国仍然看重现存国际经济秩序，仍然孜孜以求努力加入国际金融组织。中国在全球金融危机期间因为分别向世界银行和IMF“增资”而出了大力，与此同时，中国也要求提高在上述国际金融组织中的投票权。不仅如此，中国也希望改革IMF的“特别提款权”（SDR），以便让人民币与美元、欧元、英镑、日元等一道成为国际储备货币。截至目前为止，还没有任何一个发展中国家的货币是国际储备货币，人民币若能成为国际储备货币，就是创造了世界经济历史的记录。

　　所以，一个在世界经济体系中变化了的中国，似乎不再仅仅是“被”全球治理，而是也要开始去治理世界。

　　这就是当前的“中国参与全球治理”的宏大背景。

　　此次全球金融危机带来的一个结果是，“全球治理转型”的时代命题已经提出，并且，各种力量开始推动全球治理的转型。

　　全球治理的转型为中国从被全球治理到参加全球治理、在全球治理中发挥更大的作用提供了机会。中国治理世界应该构成全球治理转型的一部分。

　　然而，中国治理世界的时代是否已经到来？这样说是否为时太早？我们拿什么（通过什么方式）去治理世界？我们是在现存的全球治理框架（架构）内治理世界，还是试图在新的框架（架构）中治理世界？

　　人们往往陷入非此即彼的简单思维中而无法自拔。比如有一种观点认为，中国已经加入现存世界秩序（不管如何定义和理解它），且许多的中国人和中国机构都属于现存秩序的“最大受益者”，所以中国不应该挑战现存秩序，而是应该坚持“不挑战”；况且，中国如果要挑战现存秩序，在力量上尚不具备。而另一种观点则认为，现存秩序的弊端在这次金融危机中再次暴露无遗，现有国际制度（机构）无法根治资本主义的内生顽疾；中国加入现存秩序不是“搭便车”，而是付出了巨大的代价；西方的主导与非西方的缺少代表性与发言权正说明了现存秩序的不公正性和不合理性；改革并不一定能让现存秩序良好运转；况且，从联合国到国际金融组织，其改革仍然是小修小补，不触及西方统治的根本，而是强化西方领导的世界秩序。所以应该“另起炉灶”，建构新的世界秩序。

　　确实，维持并强化现存秩序和制度，或另起炉灶建立新秩序，是两种截然不同甚至存在着水火不容的冲突的观点。中国若要转向治理世界，当然要面对和回答这个最为基本的问题。

　　截至目前为止，在理论上，中国并没有很好地回答这一极难回答的大问题。在实践上，中国面对这一问题采取了“模糊策略”。中国倡导建立了基本上没有西方参与的“上海合作组织”（SCO）、推动东亚（东盟国家加中日韩）货币合作（类似建立亚洲货币基金组织）以及推动建立“金砖国家”集团（BRICS）（包括建立不同于世界银行的“金砖发展银行”），但却小心翼翼地重申：这些地区合作和全球合作（集团化）倡议并不是寻求传统国际关系意义上的政治军事结盟，无意形成针对西方的排他性的国家集团，更无改变目前国际规则的企图。

　　2008—2009年，为了动用“新兴大国”（即非西方力量）的资源对抗金融危机和挽救西方经济，西方“七国集团”（G7）及其衍生的“八国集团”（G8）决定召开“二十国集团”（G20）峰会，并且一度向非“八国集团”的成员国开出空头支票，让“二十国集团”而非昔日的“八国集团”成为“国际经济合作的主要平台”（2009年G20匹兹堡峰会《联合声明》）。这一声明被“新兴大国”，甚至是整个发展中世界，都当作了全球治理发生变革的重大积极进展。不过，G20独立主导全球经济治理的设想随即也遭到了一些西方国家的强力抵制。比如加拿大、日本、英国和法国等都坚持主张“G8和G20并存”，并让“G8领导G20”。

　　西方仍在竭力维持现有全球治理体系中的主导权，而非真正改革国际金融组织。这在2011年的IMF总裁更替和2012年的世界银行行长“换届”中都得到具体细致的反映。欧美分别“卫冕”了IMF和世界银行的领导权，预示着在未来5年西方主导世界经济治理的局面仍将持续。5年后，中国、印度和巴西等“新兴大国”能否有机会“变天”，即让来自非西方世界的代表开始掌管国际金融组织？这一前景是有可能实现的，但并不是必然的。一切取决于西方的“危机”和“新兴大国”的“崛起”势头，即所谓“权力转移”是否持续。

　　令人担心的是，在全球金融危机仍然继续演变的情况下，所谓的“金砖国家”的“含金量”大大下降。尚未现代化、弊病丛生的印度政治终究难以持续支撑印度的“发展奇迹”；“依附论”的发源地之一巴西仍未摆脱对西方（尤其是美国）的“依附”，巴西的第一大贸易伙伴中国的经济增长“软着陆”可能严重打击巴西的能源和资源出口；中国经济转型正面临重重困难；而俄罗斯的“复兴”不过是建立在新的“强人政治”和出售资源的基础上。

　　面对全球治理有可能从旧到新的更替和转换的机会，中国到底应该如何做？中国能否最终做到治理全球？我认为我们先不要急着回答这些问题，而且在既有的巨大政策惯性下，也难以回答这个问题。由于中国既是维持现存的旧的全球治理的力量，又是推动全球治理转型、走向新的全球治理的力量（这本身代表了中国的悖论），更由于中国长期以来是其他全球治理行为体治理的对象，一个有着“平天下”传统抱负的中国能否最终在21世纪全球治理转型中发挥关键的不可或缺的作用，是未定之天。

　　

　　

　　

　　责任编辑：项 亮