内容摘要：

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　　【英文标题】Compliance, Competition and Communication: Different Approaches of European Governance and Their Impact on National Institutions

　　【作者简介】克里斯多夫·尼尔(Christoph Knill)，德国康斯坦茨大学政治学与行政学系教授(Fach D91, D-78457)；安德烈亚·伦斯考(Andrea Lenschow)，德国奥斯纳布吕克大学社会科学学院教授(Osnabrück, D-049069)。

　　【译 者】刘姗姗，南开大学周恩来政府管理学院。

　　【内容提要】欧盟国家制度变迁及国家间趋同的潜能随着所运用的特定治理模式的改变而变化。这些模式可分为以下三种：一、服从对国家执行机关具有法律约束力的欧盟规章；二、不同国家管理体制之间为达到欧盟要求展开竞争；三、跨国层面的监管机构在欧盟法律或制度架构内进行沟通。国家官僚机构做出应对的行为理性包括：持续驱动、结果驱动和合法性驱动。国家变迁程度和方向上存在着某些矛盾，即一致的政治目标与实际趋同之间似乎是一种相反的关系：基于服从治理的政策，显然旨在使国家政策一致；而相对于接受国家多样化的斗争和沟通治理路径而言，却对国内制度趋同的推动力不那么明显。

　　This analysis focuses on the relationship between supranational regulatory policy and national administrative change. We argue that the potential for change and cross - national convergence varies with the particular governance pattern employed, namely coercion, competition and communication. We identify the behavioural rationalities that guide the national bureaucratic responses and point to certain paradoxes with regard to the extent and direction of change.

　　【关 键 词】服从/竞争/沟通/欧洲治理/国家制度Compliance/Competition/Communication/European Governance/National Institution

　　欧盟治理体系将大部分制定监管政策的权限集中在布鲁塞尔，却严重依赖国家官僚机构来实施欧盟的规章①。实践研究表明，我们不能想当然地认为这会一帆风顺。国家官僚机构要么没有能力进行必要的变革，要么不愿意这样做，因而常常被人们贬斥为“坏家伙”。考虑到在通向欧洲一体化的道路上国家层面一直存在大量重组和改革工作，我们有必要采取一种区别对待的视角。本文试图通过辨别欧盟制定监管政策的各种不同形式来反思国家官僚机构的行为理性。我们潜在地探讨了官僚机构针对结构、标准操作程序、它们在国家政治体制以及与社会关系中的角色等方面做出适应性调整的不同模式。

　　对于理解欧盟治理模式和绩效，欧盟规章的制定与国家官僚机构应对间的联系至关重要。欧盟制定政策的主要形式是对国家—市场和政府—社会关系的监管干预。欧盟监管政策通常将国内官僚机构作为负责执行的主体，它们建立了确保欧盟规章和标准得以遵守所必需的管理机构。

　　国家官僚机构在相当大的程度上已经卷入欧盟决策过程中。不过，欧盟政策常常给国家行为体提出适应方面的挑战，正如有关“欧洲化”和“多层治理”的文献中所强调的，已经引起许多不同的反应。有关多层治理的文献主要涉及欧洲层面、国家层面与次国家层面之间能力和权力分配的变化，欧洲化研究主要对欧洲制度、进程和政策对成员国相应安排所产生的影响感兴趣。这些文献除了涉及欧洲政治体制的性质，还强调国家制度和环境是成员国之间差异的解释因素。与此相反，本文旨在建立一些假设，来阐述不同欧盟治理模式与实现深远的国家变革的可能性、监管风格及结构方面国家间趋同之间的联系。

　　本文认为，国家制度变迁和国家间趋同的潜能随着嵌入欧盟监管政策的特定治理模式的改变而变化，这些模式可以区分为以下三种：第一，服从对国家执行机关具有法律约束力的欧盟规章；第二，不同国家管理体制之间为达到欧盟要求展开竞争；第三，跨国层面的监管机构在欧盟法律或制度架构内进行沟通。本文将从以下几方面展开论述：第一部分详述这三种治理模式并提出一些关于制度变迁和国家间趋同的假设，作为建立这些假设的基础，某些原理被认为是官僚机构回应欧盟治理路径的特征；第二部分转向说明抽象理论的经验素材；结论部分强调了趋势与未决问题，为日后系统性研究打好基础。本文也针对欧盟治理和欧盟多层级体制中国家制度结构的未来展开了更广泛的论述。

　　一、欧盟监管政策的三种治理模式

　　欧盟追求建立共同市场的特征是引导相关行为体趋向理想行为的各种模式。选择何种引导模式，则意味着不同的制度先决条件，从而形成制度调整的需求或激励。尽管国家间存在差异，但我们认为，国家官僚机构作为这些需求或激励的主要接收者在应对这些输入时往往会遵循某些一般理性，由此使得制度变迁和国家间趋同或多或少成为可能。

　　服从欧洲共同市场的功能得以发挥，有赖于存在某些共同规则与标准，为生产者和消费者在欧洲自由往来建立了稳定可靠的体制，并为这些行为体提供一个公平竞争的平台。许多这类规则涉及消除贸易壁垒，但也为各经济行为体制定共同约束的协议来保护工人、消费者、环境或文化遗产，尤其在后面的案例中，我们可以发现处于支配地位的是服从治理模式，即具有法律约束力的欧盟法规留给国家执行机关极小的自行决定权。就这种规章制度的效力取决于成员国承认它并信服其具有约束力的强制力量而论，服从的概念初看起来显得不可思议。多洛威兹(Dolowitz)和马什(Marsh)将欧盟政策制定的这种特征称为运用制裁的潜力对欧盟规章实现“协商的转移”。至于为何大部分转移意味着违背国家层面的政策现状，存在许多因素，其中包括规则或标准的统一特征、日益灵活的决策规则和实践、国家决策者有时无法充分领会改革的意义与选择欧洲路径来推进那些在国内可能会失败的政策改革的意图。不管促成决策的具体动力是什么，我们目睹了强硬政策要求的增加使得成员国及其执行机关压力重重。

　　从本文采取的视角看，政策服从与制度变迁之间的联系是有趣的。具有法律约束力的监管政策易于产生制度上的影响，比如欧盟法规中界定的常见程序上的行为规范与预设的组织结构。举例来说，一种规章制度可能要求创建新的机构（如监管机构），集中监管过程的权限（强行要求中央政府做报告），或要求横向的组织变迁（如协调先前不同的管理任务）。此外，欧盟法规可能影响国家管理风格，包括政府干预模式（如分等级强制接受的程度）及行政利益仲裁（如正式化程度）。简言之，欧盟政策通常采取一种既定的管理模式，导致国家官僚机构面临适应上的双重挑战。

　　国家官僚机构回应这些挑战的一般理性是什么呢？我们认为，主要反应的确是受到持续驱动，也意味着官僚机构试图在减少制度调整成本的同时，遵守政策行为规范。在服从治理中，国家官僚机构在寻找趋于政策服从的适当途径上仍然具有相当的自主性。这种治理模式强调正式而及时地遵照欧盟标准，而不是明显重视探索能解决既定问题的立竿见影的途径。因此，它使官僚机构免受外来压力，而投入大量努力使得管理最优化，结果，国家所做的调整将主要遵循管理机构自我调整的模式。官僚政治与组织行为方面的文献都普遍地认为，这种管理理性通常就是对业已确立的常规程序所做的渐进的、逐步的调整。鉴于着重强调的是制度维持和延续，变迁可能只是依照欧盟法规界定的政策要求而不得不做出的调整。

　　结果产生了两种假设：第一，我们期望一种制度变迁的最简方案，来应对这些欧盟治理形式；第二，由于国家体制结构的相对持续性，各成员国间较少发生体制结构上的趋同。这些假设指出一个矛盾，即欧盟监管政策中强制治理模式的主要目标是国家间高度一致，而政策服从与制度设计之间联系紧密。国家政策制定者十分热衷于去协调治理共同市场的规则和程序，而国家官僚机构则为保护传统结构反向而行。鉴于国家官僚机构在遵守“自上而下”的欧盟法规上具有高度自主性，这种紧张态势依然无法消除。只有彻底不服从欧盟政策，才会使国家官僚机构承受外部司法和社会的压力——这种威胁微乎其微，以至于制度变迁从一开始就不彻底。

　　竞争在竞争治理模式中，欧盟监管政策对国家制度造成的影响不很直接。这种路径意味着对国内制度变迁只存在有限的有法律约束力的要求，而其主要目标在于促进并激励成员国在欧盟层面设置的总体框架内实现制度安排最优化。制度调整的压力基本上来自重新安排及重新设计国家安排，使它们相对于其他成员国的绩效而言，具有更高的效率来实现特定的、政治意义上的目标（比如增加对外直接投资或减少失业）。因此，欧盟政策对国内制度提出潜在挑战的同时，并没有针对新的制度平衡规定任何明确的制度模式，而是留给成员国在制度设计上广泛的自行决定权。这种强制性影响只限于成员国必须服从的、具有法律约束力的“游戏规则”的定义。

　　这诸多制度变迁背后的缘由是什么呢？如今，变迁的基础在于，相对其他成员国制度安排的绩效而言，需要提高制度安排的功能效率。根本的重点不在于确保制度持续（且不论绩效问题），而在于影响，例如，某种监管安排对共同市场内部国家产业竞争地位的影响。

　　制度变迁背后的绩效驱动理性来源于制度间竞争。竞争意味着由国家监管实践与制度的相对绩效而定，成员国之间或内部将产生赢家和输家，即再分配的效果。比如，不同的税收制度可能会导致国家间大量的资金和投资流动，对国家税收收入、经济实绩或就业率造成更广泛的影响。

　　如今，官僚机构在调整本国制度以满足欧洲要求时已不再具有自主性。鉴于不同的制度设计对绩效具有深远影响，有利于制度变迁的社会动员和政治化则存在不断增长的潜力。官僚机构谋求制度持续中的自身利益就会被政治及社会动员吞噬，并很大程度上取决于政治领袖的偏好与互相斗争。因此，官僚机构在制度改革中将发挥更有帮助的作用，而不止是自主性，它们极有可能审慎地进行“由外而内”的改革。

　　考虑这些因素后能得出哪些关于制度变迁和国家间趋同的假设呢？我们认为，由于官僚机构受绩效驱动的“反射”是被强迫的，因而更有可能进行根本的、创举性的改革。当然，这并不排除官僚机构不断调整自身和制度持续的时期，特别是在现存制度的竞争绩效仍停留在令人满意的水平的时候。然而，潜在的得失一经政治化，在制度变迁的形式和范围上做出决定就很容易了。至于国家间制度上的趋同，我们认为，靠监管竞争的欧盟治理将导致国家监管风格和结构方面的制度随着时间的推移越来越相似。监管竞争的经济理论主张各国将各自的监管级别调整至平衡状态，与此相反，我们不期望在这个过程结束之时能看到制度上的完全趋同。现存的制度传统形成了制度绩效的环境，而且不存在可供所有国家趋同的一个功能性最适宜的监管风格和结构。尽管存在制度的“路径依赖”，来自制度间竞争的主要挑战可能会减小不同国家安排之间的差异。根据制度理论，国家间最强趋同的特征包括相似的政府、法律和管理传统，并可能出现成群的国家趋于一些功能上对等的模式。这使我们得出矛盾的结论：有的政策（比如强调服从的监管政策）寻求以一种更明显的方式引发国内制度趋同，与之相比，靠竞争的欧盟治理，尽管明确允许存在国内多样性，却更有可能引发国内制度趋同。

　　沟通还有一种治理类型通过在跨国网络中的沟通和信息交换来瞄准国家制度。这种路径有两个核心目标：一是促进国家决策者之间的信息交换和相互学习；二是建立并促进革新的监管模式或理念——“最佳实践”——在成员国中得以运用。国内服从的制度模式上不存在任何具有法律约束力的规定，相反的，这些模式为国家决策者提供了没有约束力的建议，以指导他们探索解决某些政策问题的办法。因此，这种治理路径正在由像经济合作与发展组织这样的国际组织扩散至欧盟全体机构，其特征有自愿性与高度的公开性（因为政策建议在解释与适应国内环境上留有足够的灵活性）。此外，在政策转移而不是竞争选择的基础上，发扬在其他国家成功实施的某些理念，根本宗旨在于激励国家间相互吸取教训并从比较和评估不同国家路径的绩效中学习。

　　我们认为，制度变迁如今遵循这种原理：在跨国对话中，确保并提高一定的制度安排的合法性。国家决策者和官僚精英争夺领导模式的“原作者身份”或至少是拥护领导模式，使他们的存在得以合法化。在这种境况中，制度行为体通常信奉在更广的制度环境的“神话”中被普遍接受和重视的形式与实践。分析可知，追求合法性与持续或绩效驱动的理性截然不同：它是对主导会话的回应而非变迁的最小化。若必要的话，可对现行安排进行灵活而深远的改革，以确保制度的生存。官僚机构在保护制度上的利益不是通过被动地优先考虑现状，而是通过有力地调整积极回应来实现的，而且，指导这种动力的不是制度设计的功能性而是对制度设计的跨国认同。

　　当面临这种基于在跨国网络中进行沟通和信息交换的治理模式时，如何解释这种合法性驱动的理性呢？国家官僚机构和决策者嵌入跨国专家网络中，不仅意味着这些行为体能够通过观察其他国家的发展并从中学习，还意味着它们也同时被其他国家观察着。也就是说，和外在行为体相比，它们必须表现出自己的理念所具备的合法性和高品质。国家范围内独立自主的官僚机构完全有理由倾向于保护国家实践和结构，并遵循持续驱动的方式行事。但是，与跨国网络融为一体，迫使它们对跨国网络会话做出回应并在其中求生存，推动制度变迁的官僚机构需要依照“跨国审查”来使国家发展合法化。

　　采取某种特定路径的国家数量越多，追求合法性就越有可能导致国内制度调整。此外，存在高度不确定性、时间压力或试图避免信息的高成本等一系列因素可能促使国家制度随大流。因此，我们认为，一个适中趋于高度的制度变迁，有赖于出现一个领导模式并随之产生“紧跟”的压力。同时，由于跨国沟通和信息交换，尤其是上述种种因素，很有可能促成监管风格和结构上的国家间趋同。有意思的是，尽管不存在任何明显的一致压力，国家制度间趋同却貌似可能发生。

　　

　　二、经验例证

　　在这一部分，我们运用一些来自欧盟监管政策不同领域（环境、交通运输及社会政策）的例证以及OECD的监管指导（环境）来说明我们的理论主张。这并不代表对前面提出的假设作系统的经验验证，而是被视作一种可能性试验与证明。

　　欧盟治理的“强制”性效果：环境政策服从治理模式在所谓积极一体化的政策中特别明显，包括环境和消费者保护及社会监管。共同体政策旨在取代现行国内监管安排。在许多实例中，欧洲政策定义了高度精确并具有法律约束力的要求，包含调整国家监管风格和结构的详细描述，并需要对现存国内制度进行真正的再塑造与改革。

　　环境政策的“强制”性自20世纪90年代早期以来，尽管其他治理路径强调国内服从的自愿性与自行决定权颇为重要，但在欧盟环境政策方面我们仍可以清楚地觉察到占支配地位的是强制、命令—控制路径。具有法律约束力的政策内容与为国内应用预先确定的制度安排之间联系紧密，能体现在欧盟许多环境措施中，一个典型的例子就是1980年的饮用水指令。该指令明确规定了人类饮用水的质量标准，这些标准适用于在水中聚集到一定程度会对人体健康造成危害的一系列物质，而且这些实质性标准不容讨价还价，对所有饮用水供应商一律适用。根据这些细则规定，国家监管机构在执行欧盟法律过程中拥有有限的自行决定权及弹性来履行欧盟法规，更重要的是，统一的、具有法律约束力的指令规定了进行干预的等级结构以及国内层面上相当正式的、尊重法律的行政利益仲裁模式。

　　国内制度的含义在欧盟程序环境法不断发展的领域更加容易理解，有关自由获取环境信息的指令可作为一个例证，该指令旨在确保能自由获取由公共权威机构掌握的环境信息。为了让这些信息容易被获取，该指令设定了详细条件，包括针对拒绝或没能提供这些信息的上诉程序、对供应信息与避免信息泄露的控诉。这些程序上的详细规定尤其影响了国家的行政利益仲裁模式，即通过要求一种风格上更加公开、透明的环境规章制度，令管理决策可以顾及不同的社会利益。观察许多成员国可知，它们极大地缩小了监管机构和受监管产业间秘密、封闭的互动模式范围。

　　自1985年环境影响评估(EIA)指令发布以来，此类要求获知制度影响的呼声如涌而至，EIA使一些特定种类的公营与私营项目开发商有义务向指定的公共权威机构提供这些项目给环境造成影响方面的信息。负责授权这些项目的公共权威机构必须考虑这种环境影响评估。对该指令的充分履行，则意味着管理控制责任的集中或横向一体化。既然一些项目涉及对空气、水、土壤污染的意义及对植物群、动物群与人类健康的潜在威胁，那么这个指定的公共权威机构就应该能用一种综合的方法来评估这些影响。尽管这些措施只涉及欧盟环境法的一小部分，但这个小样本清楚地显示了政策内容与国内执行过程中相应制度安排之间的紧密联系，这种联系隐含在欧盟法律之中，国内层面的监管实践必须据此进行调整。

　　制度变迁的理性有关欧盟环境政策实施的比较研究支持我们提出的假设：国家制度的确是以官僚机构进行自我调整的持续驱动模式为特征。官僚机构的核心目标在于，遵守欧盟法律的同时使现存监管风格与结构的改变最小化。比如说，德国政府抵制采取一体化的方式来达到环境影响评估指令的要求，并仅仅在现行授权程序中执行环境影响评估，以避免革新管理结构，结果，德国的授权实践仍旧基于一种单一媒介的路径。在英国和法国也能看到类似的模式，仅仅将环境影响评估融入当地的计划程序中，而没有增进具有不同控制责任的权威机构之间的协作。在那些计划程序中，没有一处像指令所要求的那样优先考虑环境影响。

　　执行信息指令也表现为相似的模式。该指令具有的公开、透明的行政利益仲裁方式与相对封闭的德国惯例是无法相容的，在德国，一般只有受政府行为和程序直接影响或直接参与其中的团体才有权获悉环境信息。这种制度上受限制与持续驱动的执行模式也同样适用于许多其他成员国和其他政策。然而，也有一些实例看起来是与我们的理论期望相抵触的，在这些实例中，调整是一个由政治利益主导的过程，其中官僚机构发挥工具性作用而不是自主性作用。制度调整的高度政治化可以追溯至英国一个十分特殊的情形，即全盘推翻撒切尔政府自20世纪80年代早期创立的国家管理结构。在执行某种环境指令的背景下，监管实践的根本变革主要归因于总体的国家改革发展，而非欧盟调整要求，因此这与我们的理论观点并无抵触。英国执行的欧盟政策与这些更显著的改革发展并无关联，这一事实反映了最小模式，受持续驱动的适应性变化强调了这点。

　　变迁与国家间趋同的程度制度持续模式成为执行欧盟措施的特征，特别是当欧盟措施与根深蒂固的国家管理传统相抵触时，这一点体现得尤为明显。换句话说，随着适应性压力从欧盟法规中显现出来，国内抵触也日益增加，结果，制度变迁通常局限于逐渐增加的、渐进的调整。由此可知，不是国家安排的趋同，而是国家间现存制度差异的持续存在，将成为诸如大部分环境政策之类的“强制”性欧盟治理领域的特征。

　　欧盟治理的竞争性效果：公路运输政策以促进国家制度间竞争为基础的欧盟治理在欧盟构建（共同）市场的政策中体现得尤其明显。这些政策基本上把某些选择排除在国家政策选择的范围之外，而非明文规定要在国内建立有特色的制度模式。它们要废除造成共同市场功能紊乱的那些国内管理安排，比如保护国内产业部门应对国外竞争的国内规章条例。

　　公路运输政策的竞争性公路运输这个案例能够说明消极一体化对国家制度间竞争所产生的影响。自20世纪80年代中期以来，在共同体建立单一交通运输市场的计划进展显著，最关键的问题在于1993年引进的（尤指给外国运输工具的）沿海贸易权（航行权）——非常驻运输工具在国外市场上的运行。

　　通过为消除对常驻运输工具的国家运输市场的保护而建立一个法律体制，欧洲公路运输政策逐步接近解除监管的国际市场。然而，除了这些限制条件之外，欧洲法规给成员国留下了广泛的自行决定权，比如以大量的限令和价格控制的形式，来为市场监管设计一种国内体制。开放国内市场参与国际竞争，沿海航行权的自由化却意味着对成员国已经确立的监管安排提出根本性挑战。沿海航行权促进了如运输服务的使用者等特定行为体在创建新的战略选择上的国际监管竞争（当公司可以自由决定是用国内运输航线还是外国运输航线来运输商品时），而减少了其他行为体可行性选择的数目（例如，鉴于欧洲竞争，针对公路运输的国内关税体制不再足以提升国家运输航线的市场定位）。国际监管竞争反过来又通过取代国内产业承担的限制其竞争力的监管负担，给成员国在重新设计国内市场监管上施加了压力。

　　制度变迁的理性为了回应欧洲公路运输政策而在成员国发起的监管改革表明，是某种政治结果和影响的有效实现（绩效），而不是保持现有安排的目标（持续），推动了一定条件下的制度调整过程。成员国主要关注的是提升国家运输产业的国际竞争力，由此重新设计现有的监管安排，以避免对该产业造成竞争的不利。除了这一总体目标之外，成员国依据主导政策范式和国家层面的现有利益及权力集合，来追求各种其他目标。

　　当制度绩效，在这里尤指国际竞争力，成为推动国家监管改革的主要动力时，官僚机构在保持现行安排方面的利益在改革过程中几乎没有任何影响力。作为国内政治决策的执行机关，大多数被调查国家的官僚机构愿意进行意义深远的管制改革。更具体地说，在德国和意大利，取消高度干预主义的监管有利于形成一种自由模式，而与现行模式背道而驰。尽管存在一定的监管差异，它们原来的运输政策具有如下重要的共同特征：一是由定量的认证限制监管市场通行；二是由一种区分为最高与最低水平的制度监管市场操作。虽然起初结合干预主义模式，即保护铁路货物运输并提供一种有效的运输制度，这些目标从未在德国和意大利得以实现，但这些监管失误并没有导致与先于欧洲政策的现行模式南辕北辙。然而，作为对欧洲自由化的回应，这两个国家都进行了彻底的改革。在意大利，政府最初试图保持现存监管安排，这些监管安排以监管机构与运输产业间的主顾关系为特征，政府甚至加大了干预主义以保护国内市场。对监管政策框架所做的渐进式调整只是对国家运输工具发放补贴。然而，这种持续驱动实践不仅受到欧洲法院一些判决的制裁，也受到欧洲市场日益增长的竞争的强劲挑战，因此无法实现提升意大利国内产业国际竞争力这一核心的政治目标。结果，在20世纪90年代晚期，政府完全废除干预主义以有利于自由化机制。由此个案可见，监管竞争促使官僚机构更加努力地去稳固体制结构，并引发一种绩效驱动逻辑的监管调整。

　　在法国和荷兰，国内机制已经十分接近于自由市场模式，可是日益增长的竞争引起了结构改革。在法国，虽然对主导的自由化模式毫不怀疑，但由于政治压力不断增大，以致引进在工作小时和最低价格方面的社会管制的新形式；在荷兰，通过公私合作建立了一种国内运输监管的独特模式，把自由化的运输市场与积极的产业政策结合起来，以提升国内产业的国际竞争力。

　　变迁与国家间趋同的程度国家制度变迁的绩效驱动模式更有可能引发彻底改革，明显胜过日益增长的管理上的自我适应性。赫利特尔(Héritier)等人从事的比较研究证实了这一期望。如上所述，在德国和意大利尤为明显，两国都完全排除了对市场通行（认证方案）及市场操作（价格管制或等级关税）的现行限制，负责执行并实现这些任务的机构完全被废除。法国和荷兰的监管变迁尽管不那么引人注目，但却具有实质性，因为这两个国家在采用相应的欧盟法规之前都已经实现了运输市场自由化。不过，作为对日益增大的竞争压力的回应，以社会监管（法国）与公私合作（荷兰）机制的形式，两国做出了大量的制度性调整。只有英国是例外，欧盟政策几乎没有使一个业已高度自由化的监管体制做出调整。

　　至于运输部门中国家监管风格及结构的趋同，我们发现忧喜参半的迹象。一方面，所有被调查国家的市场监管存在朝向自由化体制的趋同；另一方面，就补充的监管元素而论，国家间仍然存在重要的差异，尽管英国、德国以及最终意大利都建立起了一种纯粹的自由化机制，但法国和荷兰引进了其他一些与纯粹自由化背道而驰的元素。这表明欧盟引发的国家制度间竞争的确促进了不断增加的监管安排趋同，遗留的国家间差异可归于种种因素：从部门的监管传统到改革能力再到政治化的形式。

　　沟通的效果：环境和社会政策基于国家政策精英间沟通与信息交换的治理堪称一种极其古老而又非常现代的模式，它可根据全球问题（如跨国环境污染）或共同政策目标（如确保社会团结）来协调各主权民族国家的决策。这种模式的弱干预主义性质与国家决策者普遍拒绝让渡权力至超国家组织息息相关。然而，这一超国家治理层面早就浮现了，以回应一定的协调需求，特别是经济合作与发展组织，是一个供各国政策专家及政策精英针对彼此的政策问题与忧虑交换意见的重要机构，尤其是在与经济相关的问题上，它作为一个跨国“互相监督”的论坛，促进了政策理念在成员国家中的传播。虽然欧盟只是这种沟通网络的一部分，但它也越来越多地在内部采用这种治理模式。作为“新的治理”议程的一部分，国家管理机构之间的对话而不是法律强制执行表现得越来越得当，特别是在欧盟几乎没有监管权限的那些政策领域。

　　OECD和欧盟环境与社会政策的沟通性在详述这种变迁理性及其制度性后果之前，我们将引用一些经验实证来说明OECD和欧盟都有的沟通治理模式。一直以来，OECD基于以下三种机制（被纳入“沟通治理”名下）推动了环境政策理念、路径与结构在成员国间的传播：为多边沟通提供基础设施；储备专家知识；促进有特色的政策路径。为此，它增加了广泛的基础设施以便于国家决策者召开会议并探索一种总体环境战略。完成操作性工作的包括（执行特定任务的）工作班子、更小范围的工作小组、专家组和特遣部队以及负责协调与其他OECD委员会和社团工作的联合部门。基于这种广泛而有力的制度框架，自20世纪70年代以来，OECD是推动大多数工业化国家极其迅速地建立环境部门的决定性力量，这不仅反映出新的政治优先考虑及能力构建方面的相关尝试，也反映出各国代表希望在这些组织机构中具有合法性。

　　基于OECD享有提供“可靠消息”的名声，以及作为一种经济发展组织，在保护国家免受“绿色教条”方面的可信性，它已能在推广某种环境政策原则（如“污染者承担”原则或环境整体性原则）及“可持续发展”理念这一非常重要的国家与全球政策纲领中发挥至关重要的作用。最为显著的是，OECD可以推动采取诸如税收、收费和贸易许可等经济手段来确保环境政策融入部门政策，虽然各国普遍抵制采取欧盟层面的这些手段，这些手段仍然在OECD成员国中迅速传播。这些理念和手段的制度涵义是巨大的：应用环境政策整体性原则涉及加强环境及相关部门或行政事业单位之间的横向协调（及控制），由此可能介入业已确立的行政利益仲裁模式——尤其是在官僚机构与私营机构主顾关系的实例中。向税收和激励制度转移意味着在那些以一种尊重法律的、自上而下干预主义监管风格为主导的国家实行管理的“范式转移”，它可能导致程序甚至是员工的更新。

　　这种跨国政策转移和制度变迁背后的机制一直被称为“通过绩效对比来学习”。在发布国家调查报告和环境绩效评估中，OECD使互相监督制度化，并创立了隐式名次表，按照之前大家同意的标准来排列国家政策的级别。定期报告指出最佳实践模式，为国家政策制定者提供进一步的指导，并为推广最佳实践模式打好基础。在环境领域，这些由OECD引导的跨国沟通与OECD专家建议相配合，旨在确保国家对新观念和新模式作出回应。研究表明，成员国的确十分重视“它们”的表现评估及最佳实践模式的供给，并采取必要的政策和制度调整来迎头赶上。

　　近些年，欧盟在其全体机构的基础上增加了一种类似的治理模式。当然，我们认为，政策制定，特别是在欧洲委员会内部的政策制定，始终取决于国家管理机构代表与对国家管理话语及结构有影响的政策专家之间的公开对话。但是，这里我们想要关注的是一种监管决策的“新”形式：公开协调方法(OMC)。简而言之，OMC意味着：为欧盟确定指导方针并为成员国达到既定目标设定具体时间表；创建指标和基准（标杆）来作为比较最佳实践的手段；将欧盟指导方针转化为国内政策改革行动，并融入国家行动计划(NAPs)中；定期监察、评估和互相监督，组织成员相互学习。

　　现如今，OMC被运用到诸如信息社会、研究和发展、企业、经济改革、教育、就业、社会融入、卫生保健和养老金等领域，也就是，搁置建立经济联盟的政策，而重点强调社会团结。OMC的具体设计因不同的政策领域而异，一些重点强调信息交换（如养老金和健康），另一些则通过跨国和欧洲委员会互相监督（如就业，以及在较小程度上也包括社会融入）来逐步建立更强的适应压力。

　　尽管用辅助性原则的措辞来表达，这种治理模式旨在使国家管理机构不再受持续驱动而转入一种积极回应的行为模式。提出国家行动计划及进行常规报告的职责迫使国家管理机构调整（部门）内部及部门间的程序来适应这一任务。此外，国家间的互相监督要求国家管理机构证明其组织结构与工作方式是正当的，能够切合一致同意的指导方针，或许更重要的是，同级部门之间能够交流并相互吸引。因而，尽管设计OMC程序是要在激励成员国追求某种共同确定的目标的同时尊重国家制度安排，一些权威机构仍然看到一种机会（一些则认为是风险），即达标的模范践行者被当作示范者来效仿，结果导致多样性锐减。而且，那些标准本身可能与一定的政策范式相关，要求“朝组织信息的新方法的不连续跃进”并调整制度结构。例如，欧盟就业战略重视女性的就业率或积极的劳动力市场政策，确实意味着对社团主义与南方福利国家类型（遵循男性养家糊口，女性照顾家庭的模式，传统上强调在鼓励就业增加方面对工人的社会保护）的成员国提出了范式挑战。类似地，在OMC协定达成之前，并非所有国家在社会融入方面具有核心政策，比如意大利，在这个领域就不具备有条理的行动，其他国家也一直依赖于对这些项目的分散式管理②。

　　制度变迁的理性沟通治理有赖于主导观点和理念的标准化影响力。用Drezner的话来说，“国家改变制度和规章是由于一组信仰具有足够的标准化力量，使领导者担心看起来像后进生，倘若不采取相似的政策或模式”。只有交换信息和观点才有助于新理念的充分发展，形成有关采用（新理念）的一致主张及实际执行的具体建议；然而，“羞愧实践”意味着在互相监督和结合赞赏实践的名次表中，被最佳实践模式制度化，将激发国家行为体的某些竞争意识，并真正需要使国家结构和方式在跨国比较话语中合法化。这种话语不仅包括国家行政部门和管理机构的代表，也包括社会中那些利用比较证据来为结构改革制造“由下至上”压力的利益攸关者。

　　协商而不是服从或竞争，学习而不是阻塞或竞赛，这些对比鲜明的关键词把这种治理模式与前面论述的那些区别开来。但这里，同样存在一些迹象表明，成员国尝试持续或粉饰门面的战略来保护现存制度安排。对欧盟OMC战略的一些最初反应指出这一趋势。在社会融入的案例中，德拉波特(de laPorte)引用的研究注意到丹麦明显选择维持国家在那些与欧盟体制普遍相符的项目上的推动力。虽然意大利似乎采用了欧盟体制，但没能将其融入现行政策进程中并通过单单修补现存结构而将制度改革的努力最小化。

　　鉴于这种模式的进程特征，使国家政治与管理机构有规律地受到监控与评估，呈现进步与改革的迹象，因此，随着时间的推移，不断的变化而非单单服从一个既定标准或准则成为国家制度和程序正常化的核心。尤其是只要“最佳实践”仍然在一个公开的范畴里——像在欧盟OMC多数领域里一样——对各国的评价就基于达到特定标准和它们的新治理模式“试验”及其进行改革的总体意愿。欧盟委员会的第一代“名次表”为此提供了证据。OECD内部OMC式程序引发的环境改革方面的长期数据强调了沟通模式能够引起国家行为体的一种动力理性，致使他们克服持续的第一“反应”。中期的制度试验成为主流的一部分，各国纷纷模仿创新风者及舆论领袖的典范。制度合法性与适应新兴的超国家规范相连，当然带有这样的后果：一旦符合规范，制度推动力就减小。

　　沟通治理也含有竞争性的成分，不会“天真地”设定信息交换和学习进程。然而，与竞争模式相反，这里的竞争至少像重视绩效那样重视形式，尤其是在沟通治理的高级阶段，一旦政策思想和最佳实践模式像标准一样业已确立，积极回应的官僚机构在这种语境中追求合法化可能会忽视对于本地更适宜且有效的选择。由于OMC的历史太短暂而无法分析这种风险的可靠性，我们也不知道任何研究涉及来自OECD的相关证据。

　　变迁与国家间趋同的程度OMC的简史不允许我们针对提出的假设做最后的结论，我们的假设是期望适当程度的制度变迁以及可能情况下与沟通治理模式紧密相关的强国家间趋同。这种趋同假设至少比OMC周围的措辞更为强烈，即明确否认成员国应该朝相同的模式趋同而只是希望在结果（标准）层面趋同。不过，开始于“措辞上的趋同”层面，我们认为，国家政策精英在探索跨国合法化中的角色促使他们仿效高度赞誉的模式。在结构上明显不同的政策领域，学习或模仿别人可能主要发生在这一人群内。反思最发达的欧洲就业战略，德拉波特观察到总体措辞趋同的明显证据，所有成员国恪守共同的指导方针，虽然这些对各种福利家庭提出了迥然不同的意识形态与制度挑战。到目前为止，实际的制度变迁由福利国家类型构成，那些最具“挑战性”风格的成员国正如我们预期的，鉴于最初的持续“反应”，仍然抵制真正的改革。

　　反过来，OECD更多结论性的证据又明确支持了我们的假设。柏林自由大学—特里尔大学环境研究小组的研究指明了环境政策创新和制度趋同的全球扩散程度，以及环境部门、国家环境计划、经济手段、变化的管理结构、监管风格及国家—社会关系的扩展。在环境政策制定大约三十年之后，变迁和趋同的程度都是显著的。科恩认为一旦一个关键的国家集体采取了某种制度模式，其他国家就会迅速随大流，导致特别是在工业化国家之间的扩散，只有极少数迟来者是在20世纪80年代早期以后加入的。这种“情况”当然得益于在20世纪70年代之前大多数国家尚缺少强制度化且持续的环境治理模式。然而在措辞层面上已经做出的显著回应，以及普遍承认的大多数福利国家危机表明，甚至在社会政策OMC案例中，我们是能够接近变迁关口的。如果这是真的，那么一些趋同——至少是在福利国家集团中的——鉴于欧盟创造的协商环境，似乎更有可能。

　　三、结论

　　近些年，关于欧洲治理模式及其对成员国制度、政治进程和政策影响的文献越来越多，本文的分析促进了这场争论并提供了一些结论。

　　第一，对欧盟治理的理解很难建立在一个通用模型的基础上，比如网络治理或“监管政府”，相反，欧盟治理具备许多不同的路径。为了把握这种变化，我们分析比较了国家制度变迁的三种根源。欧盟监管政策通过法律强制、促进国家制度间竞争或激励跨国网络中的沟通与信息交换，可能会引起国家做出适应性调整。

　　第二，每一种典型治理模式对国家制度变迁进程和结果产生的影响都不同，我们发现了三种原理——持续驱动、结果驱动和合法性驱动——推动国内调整的进程。这些指导管理调整的行为逻辑（就潜在变迁的程度及国家制度间趋同的可能性而论）产生了多种影响。有意思的是，在这种情况下，一致的政治目标与实际的趋同之间似乎是一种相反的关系，基于服从治理的政策，显然旨在使国家政策一致，相对于接受国家多样化的竞争和沟通治理路径而言，却对国内制度趋同的推动力不那么明显。

　　第三，经验部分特别指出，国家制度变迁进程的特征是不断变化的。最初，我们往往会面临国家官僚机构倾向于持久不变，维持现存安排来应对源于欧洲政策的压力。倘若欧盟治理基于“强制”路径，这种原因则通常成为主导模式，倘若基于竞争或沟通，其他原因（原理）将随着时间的推移越来越具有影响力，并终将战胜最初的抵制，由是，制度变迁和国家间趋同的程度可能会大幅度增加。

　　展望未来，我们是凭分析而不是经验来区分不同治理路径及国家制度变迁的相应模式。现实世界中存在“混合模式”并非质疑我们的总体观点，而表明需要仔细分析这些通用模式背后真正的复杂性，以充分理解某种政策的国内影响。

　　（限于篇幅，译文省略了参考文献，有需要者可与译者联系。）

　　注释：

　　①欧洲共同体政策通常由国家管理机构来执行，尽管目前欧盟层面存在16个机构负责一系列各种不同的任务，但这些机构中只有极少数能被归类为管理机构，代表欧盟委员会执行欧盟政策，大多数没有执行权限，它们要么属于信息机构（主要职责是搜集信息并维持国家权威机构与欧盟管理机构之间的联络），要么是监管机构（负有在诸如商标或工厂多元化权利等高度专业化领域制定规则的义务）。因此，监管机构对国内管理机构的影响与执行欧盟政策产生的国内影响十分相似，即本文中的强制治理。相反，考虑到信息机构在建立和促进国家管理机构间信息交换网络中的重要作用，它们的国内影响将遵循沟通模式。

　　②当然，OMC不是导致各国重新反思传统的社会政策的唯一因素(Esping-Andersen,1997; Leibfried and Rieger,2003)，而制度动力在所有政策领域并非一致而是取决于OMC指导方针的深度与互相监督的程度。

　　

　　

责任编辑：项 亮