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　　作者简介：刘元玲,中国人民大学国际关系学院。(北京 100872)

　　内容提要：健全的国际制度对推动国际反恐事业的顺利进行具有重要影响，其不仅能有效地促进各国之间的合作，实施对恐怖主义的严厉打击，而且为公正合理的国际秩序和民主稳定的国际环境提供制度性保障。然而，目前国际制度面临内在结构性缺陷以及外在重重约束，致使国际社会不能在制度的有效安排下进行较好合作，从而影响了打击恐怖主义的力度和效率。而这反过来又加剧了国际制度建设所面临的困境和挑战，带来一系列相关问题。在未来国际反恐制度的建设中，应当在注重现有国际制度自身改革的同时对来自外部的制约和挑战进行积极化解，从而使国际联合反恐在制度安排的框架内更加顺利地开展。

　　关 键 词：国际社会 恐怖主义 联合反恐 国际制度

　　恐惧战争与向往和平的天性使人类在寻求和平的道路上从未停止过积极探索和艰辛努力，国际制度建设也应运而生。但世界并未因此安享太平，人类还未完全获得远离恐惧、避免战乱的自由。随着近几年来恐怖主义的日益猖獗，这种违背人类文明与社会秩序的暴力活动以极其残忍的方式频繁出现在世人面前，成为世界的梦魇。而六年前的9•11恐怖袭击更是以巨大的破坏力和血淋淋的现实911震惊了美国，甚至全世界。随后，国际社会运动的风向标在短时间内经由美国的带动迅速转向“反恐”这一主题，继而形成一股席卷全球的反恐浪潮。然而，六年过去了，国际联合反恐仍未取得理想的成果。其原因是多方面的，从国际制度的角度看，其自身面临困境是制约反恐斗争取得最终胜利的重要因素。

　　一、国际联合反恐斗争中的制度需求

　　自2001年至今，回顾六年来的国际反恐行动，概言之，这股全球性的反恐浪潮主要在三个方面得以开展和向前推进。首先，微观层面上即各个主权国家针对自己面临的恐怖主义威胁而单独进行反恐行动。这其中尤以布什政府为代表的、具有强烈单边主义色彩的“美式反恐”最引人注目。其次，中观层面的反恐行动主要体现在地区间或国家间的联合反恐。主要表现为各地区间实施的反恐联合军演、就反恐发布的各种宣言、政策、声明等文件，以及成立诸如上海合作组织，国际反恐法官组织等专门性组织。最后是宏观层面的反恐行动，即国际制度引导下的国际联合反恐，是指以联合国等国际组织和国际机制为代表的国际制度在促进国际联合反恐方面所进行的努力。

　　回顾六年来的国际联合反恐斗争，无论是各个国家、区域性组织还是国际制度，其在反恐斗争中都做了大量的努力，取得了积极的成果。然而现实情况远非人们所期待的那样——恐怖主义已彻底被消灭或已将其打击限制在一个可控的范围之内——而是：恐怖主义的整体实力和组织受到了重创，但是其活动并未减少，造成的破坏也未减弱，恐怖的阴影反而愈加浓重，甚至有“越反越恐”之势。据不完全统计，自9•11事件以来，截至2007年9月，世界上造成百人以上伤亡的重大恐怖事件约50起，其中伤亡人数超过500人的有7起。另据美国一年一度的《全球反恐形势报告》统计，9•11事件后发生的恐怖活动呈逐年增多趋势，而且增幅惊人。[1]2005年伦敦“七•七”地铁爆炸案、同年孟加拉国全国64个县中的63个县发生连环爆炸事件、今年7月韩国人质绑架事件作为“迄今为止针对手无寸铁平民的最大规模恐怖主义袭击事件”等一次次证明了恐怖主义的势力不容小觑。对此我们不禁要问：经过那么多人力、物力、财力上的付出和艰辛努力后，为何会出现这样令人尴尬、无奈甚至恐慌的局面？国际恐怖主义为何屡禁不止，屡打不散，反而呈“越挫越勇”之势？

　　针对此现象，各主权国以及地区组织都有不可推卸的责任，其反恐斗争还存在很多亟待改进的地方，学界对此问题已有不少研究论述。然而，宏观层面的国际制度同样难辞其咎。本文将重点讨论国际制度在联合反恐斗争中的作用与局限，以期从反恐的视角实现对国际制度更加全面理性的认识。进而从国际制度的角度出发，研究如何推进国际联合反恐斗争实现制度安排下的顺利开展，从而取得反恐斗争的全面胜利。

　　20世纪中期以来，国际社会对制度规范的需求持续增长，随着越来越多有关国际制度的论述、著作等的出现，国际制度研究逐渐成了国际关系理论中“公认的最时髦最有创造力的领域”。[2](P.283)所谓“国际机制”，指的是在国际关系特定领域中行为体愿望汇集而成的一整套明示或默示的原则、规范、规则和决策程序，[3](P.186)或有关国际关系特定问题领域的、政府同意建立的有明确规则的制度。[4](P.4)国际制度是国际社会中具有持续性和相互关联性的、正式的和非正式规则的集合。[4](P.4-5)本文所指的“国际制度”重点是指国际社会中所有关于反对恐怖主义活动而具有持续性、相互关联性的、正式的规则、法律、公约、机制等的集合，可称之“国际反恐制度”。

　　国际社会中，和谐、合作与纷争是三种可能的基本状态。[5](P.63)那么如何才能避免纷争达到和谐、合作呢？正是基于对此问题的积极回应，国际制度应运而生。国际制度对推动国际合作、促进国际和谐以及减少国际纷争起到不可替代的作用，对国际社会的和平安宁具有重要影响。在国际联合反恐斗争领域中，国际制度的作用主要表现在以下四个方面。

　　首先，全球化时代需要全球性参与，应对恐怖主义的威胁更需要这种全球性的合作，而国际制度无疑为实现这种合作提供很好的平台。对制度问题的关注和探讨最初源于有关国际经济合作的研究中，但随着全球化的发展，在经济领域以外涌现了大量的诸如人权、环境、恐怖主义等全球性问题。因此，积极推动国际制度在这一系列问题中的研究和应用，将有助于国际社会在这些相关领域的协调与合作，通过共同对抗面临的威胁来实现人类的共同利益。同时，恐怖主义本身具有高度的流动性、网络性、隐蔽性以及全球性的特征，仅靠一国或某一地区的“一己之力”必将无法实现对其的全面打击与彻底根治。从这个意义上讲，在国际社会的无政府状态下，国际制度对促成国际联合反恐提供了很好的合作平台，为实现国际联合反恐提供可能性。

　　第二，制度一经确立，能为参与国际互动的行为体提供信息传输和机构服务功能，为各成员国间的互动模式提供可参考和借鉴的行为范式，对塑造公正合理的国际秩序和健康民主的国际氛围具有重要作用。比如，国际制度通过“提高谈判双方的政策透明度、在相似规则下就一系列问题进行长时间的磋商、鼓励国家为了未来的声誉而保持诚实和系统地监督主权国家是否遵守承诺”[6](P.82-96)等方式促进各国积极合作。这样，在面临恐怖主义这一共同的敌人时，国际制度的存在不仅降低了国际社会在无政府状态下各成员国之间的交易成本，而且使那些有意违反国际制度的行为体不得不付出代价，减少国际冲突爆发的可能性。

　　第三，运转良好的国际制度可以通过发挥规范国家行为、制约潜在的“游戏规则破坏者”以及惩罚国际制度违反者的功能来促进合作、避免冲突。而健全的国际反恐制度将通过各种方式规范各国行为，从而为系统、全面地开展国际联合反恐提供制度保障。在国际联合反恐领域，国际制度可以发挥自身的独立性监督功能，通过发表宣言、决议以及召开会议等方式，不仅对恐怖主义的威胁发出警告甚至出台相应的制裁措施，而且可通过同样的方式对在反恐行动中个别国家的不合作行为、抵制对抗甚至破坏国际制度的行为进行惩罚，从而确保国际制度的权威和有效性，促进国际联合反恐有序进行。

　　最后，对于国际制度的作用，罗伯特•基欧汉曾指出“其可以通过减少不确定性，从而便利感兴趣的合作，因而使预期稳定。”[7](P.288)目前，随着国际社会对国际制度的日益重视，其在国际事务中发挥作用的领域日益广泛，参与国际社会的程度也逐步深入，在一些特定领域里行动能力与权威性大大增强。可以说，在全球化的背景下，在“相互依赖”日益紧密的国际社会，随着信息革命的飞速发展和非国家行为体的快速壮大，这一切不仅使全球综合治理成为可能和必须，而且随着国际制度的发展完善，又为实现全球治理提供可能。

　　二、国际制度的内在缺陷和外在制约

　　从国际联合反恐的角度审视目前的国际制度，我们发现，尽管其在国际联合反恐行动中体现了一定的积极影响，但仍旧存在一些不容忽视的缺陷与弊端。主要体现在：首先，至今尚不能就“恐怖主义”给出一个明确的定义，导致国际社会在打击恐怖主义时出现“各说各话”的混乱局面，给国际联合反恐带来巨大阻碍。例如，对于在克什米尔地区活动的穆斯林组织，印度政府认为是“恐怖主义组织”，相反巴基斯坦却称赞其为“自由斗士”，连绵不绝的战火因此而起。其次，国际制度中对国际恐怖活动的应对方法具有“以暴制暴”的缺陷，不能从根本上将问题解决。《联合国宪章》第51条规定“不禁止”各国实施自卫权，即各国可用武力对其回击报复。而在对待恐怖主义的问题上，单纯用武力回击只能作为表面的反抗和肤浅的报复，如果联合国不针对国际恐怖主义产生的根源，即源自政治、经济、文化、宗教、民族、历史纠葛等一系列复杂深刻的问题提出标本兼治的应对方法，那么在短期内其在反恐方面的作为恐怕仍多流于形式，至少是治标不治本，从而使国际制度引导下开展系统反恐的局面难以形成。第三，国际法中尚不存在国家可以依靠的实体内容，在反恐斗争所涉及的国家自卫、人权保护、人道主义干涉等方面难觅具有规定明晰和操作性强的规则内容，导致各国不得不按照自己的标准实施反恐，有时反而造成更大的混乱。最后，未能对那些在国际联合反恐中出现的某些国家的霸权行径予以有效的制止和制裁，甚至唯大国强国的马首是瞻，导致国际制度名声受损，甚至威信扫地。

　　上述问题的出现主要归因于国际制度自身的内在缺陷和面临的外部约束。目前来看，现存国际制度自身的缺陷主要体现在以下四个方面：首先，独立性缺乏是现存国际制度所面临的结构性困境。国际制度的权力既非“天赋”，也非“自给”，而是依靠广大成员国的授权；在财政方面，不能实现自足，必须依赖成员国的支持；其发展、壮大和所取得成就的大小需要来自成员国的肯定。所有这一切决定了国际制度既不能独立于各成员国，更不能以高于成员国的超然姿态而存在。因此说，国际制度“先天不足”的独立性缺失为其表现出上述弊端和反恐行动中表现欠佳埋下伏笔。

　　第二，现存国际制度最初的生成环境使其带有强烈的“西方特征”，导致其在解决全球反恐问题上表现有失公允。众所周知，现存的以联合国为代表的国际制度绝大多数产生与二战的烽火之后，随后又经历了长达半个世纪的“冷战对峙”，长期处于巨大的霸权统治、强权对峙的紧张状态。在这样的背景下，国际制度不仅自身不能得到较好的发展、成长和完善，而且还往往沦为大国争夺权力优势的工具。虽然冷战结束已近廿年，但目前国际制度所呈现的那个特殊时代的特殊印记远未彻底消失。“西方（美欧）长期垄断着国际关系的主导权和国际机制的制定权，迄今为止的国际机制在建构中仍旧难以超越这些机制规则所架构的思维框架。”[8](P.4-6)由此观之，国际制度这一后天发育不良的经历必将影响其应有作用的发挥。

　　第三，国际制度具有滞后性。尤其在国际反恐制度方面，由于其不能紧跟国际局势的发展，面对恐怖主义的打击只能做事后的补救，不能及时地对恐怖主义的活动给予打击，从而给恐怖分子提供了大量的时机。即使在恐怖事件发生以后，国际制度也不能及时针对具体情况对其采取有效的行动，大多发表作用有限的谴责、声明，这难免使国际制度的效用以及其威望大打折扣。

　　第四，即使国际制度完美无缺，也并非实现世界安全的完备条件。这是因为“尽管国际机制建立的前提是活跃在特定问题领域的国家拥有只通过合作才能实现的共同利益，但国家之间拥有共同利益并不一定会合作，即共同利益的存在是国家间合作的必要而非充分条件。”[9](P.31)可以说，“独立性与从属性都是国际机制的内在属性，二者矛盾互动所导致的国际机制局限性是影响未来国际格局的重要变量之一。”[10]而在反恐这一问题上，需要的不仅是国家间合作以及国际制度的完善，而且需要对恐怖主义产生的深层根源，从政治、经济、宗教、民族、文化、历史等各个方面多管齐下，才能有望获得成功。所以对国际制度在推动反恐、维护世界和平的终极作用方面要有清醒的认识和冷静的分析。

　　从外部制约因素来看，国际社会在很大程度上仍处于霍布斯所称“人人为己”的现实主义纷争状态，制约了国际制度功能的有效发挥。即使面对可能存在的国际合作，“在面对为共同获益而开展合作的机会时……它们（指各个民族国家，本文作者注）并不问‘是否我们都有所得’，而是更为关注‘我们谁能得到最多’。”[11](P.139)“尽管全球风云变幻，但国家的相对收益仍然是各国首先争取和追求的核心内容，在集体安全的目标中，民族国家对自我利益的追求必然决定了他们的自私本性。”[12](P.209-233)很大程度上讲，这是因为“参与国际体系的每一个国家，尽管受到国际机制的约束，但总的来说还仍然像台球桌上的台球，他们的运动在很大的程度上还是任意的和不受控制的。”[13](P.153)所以，尽管非国家行为体在逐渐增多且作用影响有所提升，然而目前国际社会仍未超出“民族国家时代”，各国仍理所当然地在追求自己国家利益最大化的道路上昂首向前。以“实现妥协”进而促进国际合作为目标的国际制度，在面临这样的国际环境时，不可避免地会遭遇结构性的难题：即如何在让各国达成妥协的同时实现其各自利益的最大化无疑是国际制度永久的追问和最大挑战。

　　此外，大国尤其是超级大国的霸权主义和强权政治大行其道，使国际制度的权威和影响力日趋下降。“国际政治即大国政治，因为大国对国际政治所发生的变故影响最大。所有国家——不管是大国还是次大国——其命运都从根本上取决于那些最具实力国家的决策和行为。”[14](P.5)目前，大国政治对国际制度的威胁主要在于美国对现行国际制度的态度，尤其是在国际联合反恐方面，其表现更是让以联合国为代表的国际制度名声受损，威信下降，通过国际制度实现国际社会合作进而达到世界和平的目标再一次变幻成遥不可及的空中楼阁。

　　自国际制度建成之日起，对其破坏、挫败、打击甚至颠覆的行为就未曾停止过。其中美国表现最甚，可谓是其集大成者。抛开远去的历史不谈，仅就2001年至今，在国际反恐方面，布什政府极具进攻色彩的单边主义对外战略以及武断专横的黩武主义倾向使国际机制几经面临崩盘的危险境地。在9•11事件之前，小布什政府的美国外交战略做了很大调整：将美国在国际事务中的绝对优先地位作为首要关切，主张实力外交，增强军事力量，置军事安全于美国对外战略的首要位置；以美国的国家利益决定其参与国际制度的态度，拒不接受和执行《京都议定书》、单方面推出《反弹道导弹条约》、拒绝接受《生物武器公约》和《全面禁止核试验条约》。9•11之后，美国更是借着反恐的大旗，绕开联合国、顶着国际社会的普遍批评发动对伊战争并撇开联合国单独进行战后重建；在国际社会中表现出更强的单边主义倾向，更具有冒险性和独断性；自己划定恐怖主义的标准并列出黑名单，其不顾国际社会的反对大肆抵制、破坏甚至颠覆国际现行制度的作为不胜枚举。美国作为二战后最强大的国家，其对现存国际制度的设定起到了重大的影响作用，凭借其不可撼动的国家实力以及无可匹敌的军事力量，其全球唯一超级大国的地位继续保持，甚至有人称“在可预计的未来，美国仍将是制约联合国机制的首要因素。”[15](P.422)对于建成公正合理、健康民主的国际制度，这无疑是个巨大的挑战。

　　分析国际机制的局限性，并非试图否认国际机制作用增强的趋势，而是通过对国际机制自身的缺陷和外在制约的分析研究其作用发挥的局限，以达到认清国际机制作用的目的。[11]目前看来，当今国际制度面临着重重的约束和压力，要想推动其在国际反恐斗争中发挥积极的影响作用，必须要克服这诸多的困难与挑战，还有很长的路要走。

　　三、如何面临这样的挑战

　　以上分析了国际制度的内在缺陷与外来约束，在此认识的基础上，接下来我们会问：应如何看待这些问题？如何应对由于这些缺陷和约束而带来的挑战？能不能以及怎么才能使国际制度达到可能范围内的最优化，从而发挥其理想作用？对于后一个问题，回答是肯定的。至于如何能够做到，则既需要我们用合理的态度看待这些困境，更需要我们用理性的方式应对这些挑战。

　　首先，从反恐的角度看，国际反恐制度的建立与完善应遵从的一个基本原则即：在维护现有国际制度的基础上进行革新和完善。这是因为，第一，纵使国际制度在促进反恐顺利开展方面有很多不尽如人意的地方，但它毕竟为国际联合反恐提供了一个可以协商、合作、甚至是争吵的舞台，其以往取得的成就以及目前实施改革的决心和努力（尤其是以联合国改革为代表的努力尝试）仍值得我们的期待。第二，现行国际制度经历了半个多世纪的发展壮大，积累了很多处理危机、应对挑战的经验，尤其是以联合国为代表的国际制度在各类国际事务的调节、管理方面展现出其不可替代的价值，这些是国际社会共同的财富，值得珍惜和保存。第三，目前国际制度自建立以来，其五十年的发展、成长已在无形中成为国际社会不可或缺的一部分，其背后是各种国际力量相互制衡、较量，反应了当代国际社会的力量格局和关系布局，对现行的国际社会具有一定程度上的“稳定器”作用。因此，在国际反恐尚未见到胜利曙光之前，其欲对现有国际制度实施“大破大立”的思路恐怕更有可能将国际社会带入混乱的黑暗。

　　第二点，对现有国际制度的承认和维护，实际上就是对目前美国在国际制度中主导地位的承认。然而，承认事实绝非也不能意味着是对事实的肯定，遑论维护和支持。对美国，无论是目前的布什政府还是将来的新政府，我们应当在以下两个方面保持清晰认识：一、要对美国的实力地位以及在国际制度建设、国际反恐方面的重要影响和贡献给予理性认识，客观评论，不吝啬恰当的好评和积极有效的合作。二、对其长久以来在国际制度的维护和建设方面所产生的消极影响要予以及时的批评、对抗、甚至打击，这需要国际社会其它成员国的共同努力合作。惟其如此，我们才能避免倒向一方而忽略另一方，无论是对国际制度的忽视还是对美国作用的漠视，这对推动健康民主、公正合理的国际反恐制度的形成都将有害无益。

　　第三点，区域性反恐制度的发展有利于国际联合反恐制度的完善与进步。人们都默认联合国是当今国际制度的最重要代表，面对区域性组织以及其它国际组织的发展壮大，有人害怕这会进一步削弱联合国为核心的国际制度的权威，甚至有取而代之的危险。实际上这种担心可以理解，但并非必要。区域组织或者其他国际制度的发展壮大，一方面能给以联合国为代表的国际制度提供有益的经验，同时也促使联合国加快实施更加富有成效的自身改革。另一方面，就反恐而言，由于最终目标的一致性，即打击消灭恐怖主义，因此作为中观层面上的国际反恐制度的建设，从长远角度来看，总体上是有利于国际反恐制度的顺利进行，从而最终有利于自下而上地形成健康良性的国际反恐制度。

　　最后，美国需要反思。回顾六年的反恐历史，各国都在反思，其中最需要反思和改变的应当的是美国。布什政府应当意识到，在其主导的国际联合反恐运动中，尽管美国做出了巨大的贡献，为国际社会铲除了大量的恐怖主义势力和恐怖组织，其反恐的决心意志以及军事武装方面的绝对优势已经使美国成为恐怖主义的头号克星。经过多年的努力不仅确保了美国本土的安全，对整个世界的安全同样有所贡献。但是，与此共存的问题另一面是：世界其它地区动乱四起，恐怖主义依旧猖獗，民不聊生的现象似乎有增无减（伊拉克居民的目前生存状态是最好的说明）。当然将这些问题完全归咎于美国也是非理性的，但布什政府在反恐的道路上所表现出来的霸气十足、单边主义、黩武倾向成为反美甚至“仇美”的根源之一，引发了反恐形势下新一轮的恐怖主义，这一点毋庸置疑。美国企图借反恐之名谋求维持和推进其世界霸权之实，其活动范围和打击的力度早在发动伊战之时就偏离了原来反恐主题。由此引发了一系列国家间（如美国与伊朗）、地区间的矛盾和冲突，成为世界的不稳定根源之一。总之，除非作为反恐先行者和主导者的美国认识到此问题并改变此现状，否则很难想象，当今世界能实现在健康公正、合理有效的国际制度安排与美国超级霸权影响中和谐并存。

　　小结

　　意大利的共产主义者、被墨索里尼投入监狱并在狱中死去的安东尼奥•葛兰西曾经说过，“悲观是智力性的，而乐观是意志性的。”他的意思是说，当你看到现实与周遭的情势时，你会感到非常地悲观，但你始终必须保持适度的乐观，这是一种意志，只有这样才能创造更好的未来。[16]笔者认为“智力性的悲观和意志性的乐观”这在当今国际社会中也同样适用且必须。为求乐观的目的，必须具备悲观的思维。因为，“在民族国家时代，追求国家利益是任何国家的首要战略目标，期望联合国集体安全机制建立在道义基础上而不顾及各国利益的实现，不过是想象中的空中楼阁或是建立在沙滩上的大厦。”[17](P.256-257)汉斯•摩根索和约翰•米尔斯海默分别从权力意志与生存动机两方面解释国家将不可避免地会表现出侵略行为，[18](P.66)肯尼兹•华尔兹则将国际冲突归因于国际体系的无政府性。无论人性还是国际社会的无政府性都具有高度稳定性，因此国际冲突也不可避免地具有其必然性。实际上，纵观国际社会自成立以来的整个发展历程，“国家利益至上”这一铁律已无数次用事实雄辩地证明将国际社会和平发展、繁荣昌盛或国际反恐最终胜利完全寄予对国际制度的期望是不现实、不可行的。因此，不能将希望寄托在美好的想象中，将反恐的胜利完全寄予国际制度的建设上，盲目的乐观只是对国际社会的现实缺乏实质思考的肤浅表现，为避免认识流于肤浅，更为达到最后乐观的目的，我们必须拥有现实的、甚至悲观的思维。

　　然而，意志性的乐观同样必须。对国际制度在促进国际联合反恐斗争中的作用应当有恰当的预期和充分的思想准备。首先，要意识到国际制度发展的渐变性。健全、合理、公正、有效、稳定的国际制度的形成是一个漫长且艰难的过程，不可能一蹴而就。在其发展过程中偶有反复、停滞、倒退甚至颠覆都是极有可能的事情，对此我们要有冷静的思考，沉稳的应对，要坚持在维护现有国际制度的基础上对其实施改革、提高和完善。“风物长宜放远量”，不能因为一时受挫而否定全局。其次，国际制度不可能具备彻底的独立性达到完美。但是将健全国际制度的确立作为理想是非常美好的，这为我们的努力奋斗提供方向和目标，从而激励我们尽最大努力推动国际制度朝此发展，逐渐形成良性循环，为国际社会的和平安宁增添新的砝码。国际制度本身已经意识到自身的问题并着手进行改革，国际社会各国尤其是各大国在推动国际制度的发展和完善方面应积极做出表率作用，这样，国际制度目前所面临的困境就可摆脱，理想的国际制度就有望实现。

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　　责任编辑：王萍