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　　2013年2月7日~8日召开的欧盟峰会（以下简称2月峰会）通过了2014年~2020年“多年度财政框架”（以下简称“新预算”）。与2007年~2013年预算相比，“新预算”出现了一些变化，也昭示了若干重要的发展趋势。

　　一、欧盟“多年度财政框架”的由来

　　欧盟的财政预算是欧盟事务的重要组成部分。虽然欧盟的预算总额仅相当于欧盟各成员国预算总额的约五十分之一，但它始终对欧盟各成员国的经济和社会发展进程、欧洲一体化及欧洲转型产生重要的影响。

　　1979年、1984年、1985年和1987年，由于欧洲议会与欧共体理事会无法就欧共体下一年度的财政预算达成共识，欧共体出现了预算危机。[1] 欧共体不得不采用所谓“临时性十二分之一”（provisional twelfths）的方法来应对预算危机。

　　“临时性十二分之一”的具体内容是：如因某种原因无法通过下一年度的财政预算方案，下一年度每个月的财政预算额度就不得超过上一年度预算总额的月平均数（即十二分之一），或不得超过欧盟委员会提出的预算总额的月平均数（即十二分之一），且以两者较小的月平均数为准。[2] 这一复杂的计算方法不仅延误了欧共体向成员国的拨款，也影响了有关项目的按时实施。

　　随着欧洲一体化步伐的加快，一方面，成员国之间贸易关税的消失影响了欧共体的财政收入；另一方面，欧共体的开支却因以下原因而有增无减。例如，除实施共同农业政策和共同渔业政策以外，欧共体的新成员在不断扩大（希腊在1981年加入、西班牙和葡萄牙在1986年加入）。这一切都使得欧共体如何制定一个恰如其分的预算成为一个极为重要而棘手的政治问题和经济问题。

　　为避免预算危机再次出现和确保财政预算量入为出，欧共体委员会在1988年建议：由欧共体委员会、欧共体理事会和欧洲议会三方共同确定多年度预算的上限。1988年6月22日，被称作“泛机构协议”（Inter-institutional Agreement）的欧洲一体化历史上第一个多年度预算（1988年~1992年）得以通过。第二个多年度预算（1993年~1999年）也被叫作“泛机构协议”，第三个多年度预算（2000年~2006年）被称为“2000议程”（Agenda 2000），第四个多年度预算（2007年~2013年）改名为“多年度财政框架” （Multiannual Financial Framework）。[3]

　　二、皆大欢喜的“新预算”

　　2011年6月29日，欧盟委员会提出了“新预算”。[4] 此前，欧盟委员会曾为如何制定该预算进行了大量的前期准备工作。

　　根据欧盟委员会的提议，“新预算”的“承诺款”（commitment appropriations）总额为10250亿欧元（相当于欧盟国民总收入的1.05%），“支付款”（payment appropriations）总额为9722亿欧元（相当于欧盟国民总收入的1%）。[5] 欧盟委员会主席巴罗佐认为，这是一个“创新”的预算，有利于推动经济增长和创造就业。尤其在欧盟经济面临困难之时，这一预算是“宏大而符合现实”的。

　　但在2012年11月22日~23日的欧盟峰会上，由于多个成员国的领导人在是否应该削减预算以及如何分配资金等问题上存在着难以调和的分歧，会议发表了一个只有103个字的决议，要求欧洲理事会主席范龙佩和欧盟委员会主席巴罗佐在未来的几周内与各成员国进行磋商，以“寻求27个成员国的共识”。[6]

　　在2月峰会上，各成员国领导人经过长达26个小时的讨论和磋商，终于就“新预算”的总额度及各大开支项目具体额度达成共识，并决定将该预算提交欧洲议会审定。

　　欧盟的预算涉及每一个成员国的利益，因此，各成员国领导人对其表达不同愿望是理所当然的。但在2月峰会上，各国领导最终还是达成了共识。欧洲媒体普遍认为，2月峰会闭幕后，每一个欧盟成员国的领导人都可以笑容满面地回国，因为他们都认为自己在博弈中取得了胜利。例如，卡梅伦成功地使“新预算”被削减，尽管削减的幅度不及他最初的要求；波兰总理图斯克称2月峰会闭幕之日是他“一生中又遇到最高兴的一天”，因为波兰在斡旋各方利益的过程中发挥了重要作用；奥朗德总统满意的理由是他捍卫了法国农民的利益；默克尔总理之所以高兴，主要是因为“新预算”相当于国民总收入的比重没有超过她坚持的1%；保加利亚总理鲍里索夫和捷克总理内恰斯兴奋的原因是他们的国家从欧盟预算中得到的各种返回款将大于其为预算作出的贡献。[7] 意大利总理蒙蒂快乐是因为意大利为欧盟预算贡献的资金与其从这一预算中得到的返回款的“差距”已减少到35亿欧元。[8]

　　欧盟成员国领导人的皆大欢喜充分说明，他们既要捍卫本国的利益，又要在适当的时刻作出妥协和让步；既要据理力争，又要适可而止；既要发出行使否决权的威胁，又要维护团结。因此，“新预算”的“出炉”在一定程度上意味着，欧盟成员国能确保未来的欧洲转型和一体化在团结、合作的氛围中推进。

　　三、若干重要趋势

　　从2月峰会通过“新预算”中，我们至少可以看出以下几个重要趋势：

　　第一，致力于推动经济增长的大方向没有发生变化。巴罗佐、奥朗德和南欧国家的领导人认为，为尽快使欧盟经济走上增长之路，适度增加预算是必要的。但英国首相卡梅伦则表示，欧洲债务危机爆发后，欧盟的每一个成员国都在奉行财政紧缩，因此，在这一背景下，欧盟的预算也应该削减。

　　除英国和德国以外，荷兰、芬兰和瑞典等国也希望压缩“新预算”。卡梅伦等人甚至表示，如果这一预算有增无减，他们就将行使否决权。[9]

　　经过艰难的讨价还价，“新预算”的“承诺款”和“支付款”分别为9590亿欧元和9084亿欧元，比2007年~2013年预算分别减少了3.5%和3.7%（见表1）。这是欧盟有史以来的第一次削减。

　　这一削减似乎传递了这样一个信号：财政紧缩在一定程度上可能会成为未来几年欧盟经济发展的基调。但“新预算”大大增加了“巧增长及包容性增长”项目的经费，增长幅度高达37.3%。换言之，“新预算”总额的减少并未弱化欧盟致力于推动经济增长的决心。表2的数据显示，“巧增长及包容性增长”项目在预算总额中的比重最大，高达44.6%。无怪乎范龙认为，“新预算”是一个有利于增长的预算，是一个能够创造就业、推动创新和促进研究与开发的预算，也是一个促使欧盟回到增长之路的预算。

　　第二，调整“共同农业政策”的趋势不会逆转。自1962年以来，“共同农业政策”为确保欧共体和欧盟的粮食安全作出了重大贡献。[10] 但是，这一政策的弊端也是不容忽视的。例如，由于补贴额与产量“挂钩”，农产品“过剩”的现象时常发生，因此许多人士将这一现象称之为“如山高的奶酪，河流般的葡萄酒”。又如，由于欧盟的农业得到了大量补贴，美国、澳大利亚、阿根廷、巴西和非洲国家的农产品出口在国际市场上处于较为不利的地位。有人认为，欧盟的一头牛从“共同农业政策”中得到的补贴多于非洲一个农民从其政府得到的补贴。还有人认为，欧盟的农业补贴是欧盟对发展中国家农业援助款的70倍。[11]

　　1985年，共同农业政策在欧共体预算中的比重高达70%。[12] 虽然此后逐年减少，但仍然是最大的开支项目之一。与2007年~2013年预算相比，“新预算”中与“共同农业政策”直接有关的“可持续增长”项目减少了11.3%，与农业补贴直接有关的“与市场相关的开支及直接支付”项目减少了17.5%。这意味着，欧盟改革“共同农业政策”的步伐有望加快。改革的大方向就是使农业生产“更绿”、效率更高。当然，由于“共同农业政策”迄今为止已有半个世纪的历史，加之与农业生产有关的利益集团拥有强大的游说能力，因此，“共同农业政策”的改革难以一蹴而就。

　　第三，欧盟在国际舞台上的作用有望进一步加强。《里斯本条约》进一步凸显了外交在欧盟事务中的作用，但这一作用必须得到资金上的保障。因此，2月峰会的决议指出，为了提升欧盟在国际舞台上的地位、维护其地区性和全球性利益、更好地与其伙伴发展关系、扩大对外援助、支持欧盟东扩、强化预防危机的能力和应对气候变化，“新预算”应该为欧盟外交提供资金上的保障。

　　与2007年~2013年预算相比，“新预算”中“全球性欧洲”项目的经费增加了19亿欧元（增幅为3.3%）。尽管这一增幅不大，但能在一定程度上说明，未来几年欧盟有意在国际舞台上发挥更大作用的决心是不可动摇的。

　　此外，根据“新预算”的安排，欧盟的官方发展援助相当于国民总收入的比重将在2015年达到0.7%。这是难能可贵的，有助于联合国千年发展目标的实现。

　　第四，德国与法国在欧盟事务中的关系将继续充满变数。长期以来，德国和法国在欧盟事务中始终发挥着十分重要的作用，而且在许多问题上拥有相同或相似立场的。这为欧洲一体化的推进创造了有利条件。但德、法两国并非牢不可破的“盟友”。例如，欧洲债务危机爆发后，虽然德、法两国在应对危机时能基本做到齐心协力，但在处理财政紧缩与经济增长的关系时有不同的立场。

　　在讨论“新预算”时，德、法两国的分歧再次显露。奥朗德认为不应该削减“新预算”，因为欧盟经济尚未得到有力在增长；而默克尔则与卡梅伦联手，反对扩大“新预算”。因此，欧洲的一些媒体认为，在一定程度上，奥朗德成了“地中海国家俱乐部”（Club-Med）的 “领头羊”。

　　第五，英国在欧盟预算中的特殊地位难以发生变化。撒切尔当政时期，英国要求欧共体同意从预算中向英国提供返回款，因为欧共体预算的大部分资金用于农业补贴，而英国的农业在国民经济中所占比重极小。此外，英国当时的经济发展水平不及其他成员国。

　　1984年6月，欧共体峰会在巴黎郊外的枫丹白露（Fontainebleau）举行。会上，撒切尔表示，提供农业补贴应该是欧共体成员国本国政府的义务，不应该由欧共体越俎代庖。如果欧共体预算不能向英国提供返回款，英国就将停止向欧共体预算提供资金。

　　经过艰难的讨价还价，英国的要求得到了满足。在2005年以前，英国获得的返回款的数额占其应缴纳资金与其从预算中正常得到的资金之间的差额的66%左右。由于英国应缴纳资金与它从预算中得到的资金每年各不相同，因此它每年得到的返回款也各不相同，一般每年在40亿欧元至60亿欧元不等。[13] 2004年欧盟东扩后，欧盟的财政预算大幅度增加。由于新入盟的几乎所有国家的经济发展水平都不及英国，因此，英国在2005年同意从2007~2013年预算中减少105亿的返回款。2011年，返回款已下降到36亿欧元。[14]

　　尽管英国多次在返回款问题上作出让步，但欧盟委员会及欧盟的新成员国仍然认为，英国应该放弃或进一步减少返回款。英国当然不会同意。“新预算”的通过表明，英国在欧盟预算中的特殊地位并未发生根本性的变化，即返回款仍将高达30多亿欧元。

　　四、结束语

　　根据《里斯本条约》的有关规定，欧盟的“新预算”在峰会通过后，须由欧洲议会进行最后的审定。因此，该预算也是《里斯本条约》生效后欧洲议会审议的第一个预算。

　　2013年3月13日，欧洲议会以506票反对、101票同意、23票弃权的结果否决了“新预算”，否决的主要理由是该预算缺乏“灵活性”。欧洲议会议长马丁•舒尔茨认为，增加“新预算”的灵活性是指：第一，某一开支项目的资金如有结余，应被用于其他开支项目；第二，某一年的预算如有结余，也应被用于下一年度；第三，在“新预算”的中期，即在2017年年中，欧洲议会应该对预算的执行情况进行中期审议，必要时甚至要调整各开支项目的额度。

　　事实上，欧洲议会之所以否决“新预算”，在很大程度上与其政治动机有关，即欧洲议会希望在欧盟事务中发挥更大的作用。无怪乎舒尔茨在欧洲议会投票后说：“欧洲议会希望通过其否决票来表明，它应该被看作是一个认认真真的谈判者。对欧洲民主而言，今天是一个好日子。” [15]

　　由于2月峰会通过的“新预算”相当于国民总收入的比重（即预算总额9590亿欧元）是无法改变的，因此，各方博弈的结果必然是对“新预算”进行“小修小补”。

　　“新预算”须在2013年7月之前通过，否则会影响2014年度的拨款。因此，在今后的几个月中，欧洲议会将与欧盟理事会的轮值主席国爱尔兰合作，与有关方面进行最后的博弈。

　　注释：

　　[1] http://www.consilium.europa.eu/special-reports/mff/history

　　[2] http://www.consilium.europa.eu/special-reports/mff/glossary#pta

　　[3] European Parliament, “The CAP in the Multiannual Financial Framework, 2014/2020”, 2011.

　　(http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/note/agri/2011/460067/IPOL-AGRI_NT(2011)460067(PAR00)_EN.pdf)

　　http://ec.europa.eu/budget/reform2008/history/history1988_en.htm

　　[4] http://ec.europa.eu/budget/news/article_en.cfm?id=201106292310

　　[5] http://ec.europa.eu/budget/news/article_en.cfm?id=201106292310

　　[6] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/133723.pdf

　　[7] 捷克总理内恰斯说，他之所以“取胜”，是因为他在各国领导人争论的时候曾说过这样的“威胁”：如果捷克的利益得不到满足，他就对预算投否决票。http://www.euractiv.com/priorities/budget-summit-winner-news-517825

　　[8] http://www.euractiv.com/priorities/budget-summit-winner-news-517825

　　[9] 一些欧洲媒体认为，这些国家之所以希望压缩预算规模，主要是因为它们是欧盟预算的“净贡献国”（net contributors），即其为欧盟预算缴纳的资金大于其从这一预算中获得的返回款。

　　http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-20392793

　　[10] 在建立欧共体的过程中，法国坚持要求建立一种农产品补贴制度，否则它不同意开放工业制成品市场。欧洲人在共同农业政策实施后不久发现了该政策的缺陷，但是，受利益集团的影响，直到1990年代，共同农业政策的改革才被提上议事日程。http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-11216061

　　[11] Shenggen Fan, “Cash-stripped Europe should still do more to tackle global poverty”, Europe’s World, Autumn 2011, p. 99.

　　[12] http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-20392793

　　[13] http://www.consilium.europa.eu/moreinfo/mff/mff-ukrebate; http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/4721307.stm#exist

　　[14] http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-20392793

　　[15] http://www.spiegel.de/international/europe/european-parliament-rejects-budget-proposal-of-eu-leaders-a-888713.html

　　责任编辑：王萍