作为代议制民主的突出体现，国会在美国政治生活中发挥着重大作用。时至今日，美国国会依旧是当今世界上各国议会中最具影响力的立法机构。其作用不仅突出地体现在国内政策的制定上，而且还渗透于美国的对外政策之中。近年来，美国国会在美国对外政策特别是在对华关系上所发挥的重大影响已经引起了我国学术界和政府决策机构的高度重视。

　　一、国会与总统共同分享外交决策权

　　权力制衡是美国政治制度的一项重大原则。按照这一原则，美国建立起了“三权分立”的政治架构。国会负责立法工作，总统负责行政事务的处理，联邦法院则负责司法解释和仲裁。三大部门相互独立，又相互牵制，共同负责政府机构的正常运转。

　　美国的立宪者之所以实施这样的制度安排，是因为他们受到了洛克和孟德斯鸠等西方思想家的影响，汲取了英国等其他国家的教训，认为只有真正实行分权，以权力制约权力，才能防止政府滥用权力和实行暴政，从而保障人民的自由权利。力主“三权分立”原则的代表人物詹姆斯?麦迪逊（James Madison）曾断言，“立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或多数人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政。” 为此，分权制衡的思想贯穿于宪法的条文之中。

　　宪法在保障三权分立的同时，又使得各部门之间相互制衡。在外交事务领域，也同样如此。因而，任何对于国会在外交政策中角色的评估都要首先涉及到美国宪法的规定。

　　美国宪法将处理对外事务的责任划归联邦政府来处理，而在联邦政府内，行政和立法两大部门之间又各有分工，相互制衡。

　　依据宪法，总统负责国家的日常行政事务，具体处理同外国政府的关系；是军队的最高指挥官；可以代表国家缔结条约；提名大使和其他主要官员；负责接待其他国家的代表。与此同时，宪法又明确规定国会拥有宣战权；拨款权；有权征集和维持军队；管理同其他国家的商业往来；参议院拥有对于条约的建议和认可权，并拥有对总统提名官员的认可权。

　　“三权分立”事实上只是机构的分立而非政府权力的分离,行政机构和立法机构分享和行使着权力。 国会是立法机构，但总统又参与立法；虽然总统是行政当局的首脑，但国会又参与行政事务的管理。从另一种意义来说，美国建立起的是一个共同分享权力的机制。国会拥有立法权，但议案要生效，则必须提交总统签署，如果总统否决，国会必须要三分之二多数才能推翻总统的否决；在对外政策领域，总统有权提名处理对外事务的主要官员和外派使节，但必须通过参议院的审议和认可；总统可以代表国家同他国订立条约，但条约的生效必须获得参议院三分之二多数的支持；总统是美国军队的最高指挥官，但国会拥有宣战权、拨款权和管理与他国贸易的权力。此外，国会还拥有对执行对外政策的行政机构的工作进行监督和调查，总统应不时向国会报告情况，并提出他认为必要和妥善的措施供国会审议。

　　美国宪法是世界上最短的成文宪法之一。由于美国宪法措辞极其凝练，所以许多条文都是高度概括性的规定，并没有详细的阐述，也难以顾及各种具体情况。况且，这部宪法产生于200多年前美国立国之初，当时的美国也只是在北美13个殖民地的基础上建立起来的，而现今的美国已经发展成为一个拥有50个州、雄居于世界的超级大国。200多年来，国际形势风云变幻，已经与美国建国之初有了天壤之别。不仅如此，美国宪法最终文本的确定是1787年制宪会议代表所达成的政治妥协的产物。为此，正如美国学者杰里尔?A?罗赛蒂所指出的：“正是由于宪法是一个短小 、语义含糊、时间久远的文件，且是通过谈判和妥协达成的，所以很难说是‘国父’的意图的权威性解释。” 如果仅仅从宪法上看,国会在对外政策方面被赋予了极大的权力，但宪法的含糊界定则又给总统以解释的巨大空间，从而在实际操作中带来一些灰色地带，引发国会和行政部门之间的争执。

　　在实际操作中，尤其引发争议的是国会的条约批准权和宣战权。宪法规定，总统同其他国家缔结条约需要听取参议院的建议并获得其认可。那么，应如何解读这一规定呢？听取建议是在缔约之前，还是在谈判之中，抑或是在谈判之后？总统是否必须接受参议院的建议，还是只作为参考意见而已？如果要废除条约，是总统，还是参议院，抑或是参众两院具备这个权力？此外，应如何看待行政部门同其他国家达成的行政协定？

　　尽管宪法规定总统缔结条约需要获得参议院的认可，但总统可以采取达成行政协定的方式绕过国会，因为行政协定生效并不需要参议院的批准。据统计，在1946至1998年间，美国与其他国家签署了8000多个行政协定。 由于有些协定是秘密的，外人根本无法知晓，因而没有办法进行准确的统计，实际数目要高于这个数字。总统坚持认为，依据宪法，他有权通过国际协定而非条约来同其他国家达成谅解。最高法院也曾经裁定行政协定具有同条约一样的法律效力。

　　在动用武力的问题上，国会被授权决定军队的规模和组成，负责供给军需，并拥有对外宣战的权力。但宪法又明确规定，总统是军队的总司令。宪法并没有明确规定总统作为军队统帅的具体权限，也没有规定如何体现国会的宣战权。实际上，处理外交和国防事务需要根据具体的情况迅速做出反应，否则会丧失良机，损害国家利益。这样在实践中，总统就会引用宪法来为自己的行动辩护。于是，经常出现的情况是，总统在做出决定并采取行动之后，才通知国会或征求国会的意见，造成既成事实，使得国会处于被动反应的地位。自从华盛顿总统以来，美国至少进行了上百场只有总统授权而没有国会正式宣战的战争。仅仅就第二次世界大战之后而言，美国在亚洲地区进行的两场大规模战争——朝鲜战争和越南战争，都没有国会的正式宣战。

　　如有些学者所指出的，正是美国宪法所确定的分权设置和笼统含糊的条文，不可避免地引来行政和立法两大机构之间围绕外交政策控制权的争夺。

　　二、国会参与和影响外交决策的主要手段

　　美国宪法对于国会和总统的权限进行了划分，但那只是纸上的规定，在实际操作中，美国国会以宪法为依据，力图通过多种手段参与和影响外交决策，其中既有正式的渠道，也有非正式的途径。不容忽视的一点就是，在许多情况下，国会对于美国外交事务的影响是通过非正式的渠道影响行政部门来实现的。

　　掌握立法权

　　作为一个立法机构，国会影响公共政策的最为强有力的武器是立法手段。一般来说，当总统需要做某些事情而仅靠自身又难以完成的时候，国会的影响力自然就会最大化。这种局面突出地出现在总统需要国会立法或者倾向于国会立法之时。

　　据统计，第101届国会（1989－1990）立法数量为666项，102届国会（1991－1992）立法数量为610项，103届国会则为473项。尽管立法的数量在逐步下降，但立法内容的份量却在增长。 这其中，不乏涉及外交和国防政策领域的立法，如每年的国务院授权法、国防授权法等。国会经常采用的一种办法就是，通过对总统所寻求的立法内容进行修正或者附加条件来影响对外政策，而最为常见的一种做法是对议案附加修正案。比如，美国政府经常利用对外援助来实现自己的战略利益，而国会则经常会将对外援助同一个国家的人权状况挂钩。此外，国会还通过立法，进行制度和决策程序创新，要求行政部门在采取特定行动时必须征求国会的意见或者经过国会的审议才能生效等，以增强自身的影响力。

　　国会通过立法干预外交政策的经典范例之一，就是1979年国会通过的《与台湾关系法》。当时，美国国会不满于卡特政府决定同台湾断绝关系的决定，为此通过立法手段加以干预，确立了美台关系的新框架。 时至今日，《与台湾关系法》依旧是妨碍中美关系发展的一大障碍，成为美国继续干涉中国内政的法律依据。

　　在国会的立法中，包含有参议院批准与其他国家签订的双边或多边国际条约。如果仅仅从数量上看，参议院对于总统缔约是给予了极大的支持。从美国建国到上个世纪80年代中期，参议院共批准了超过1200项条约，没有认可的条约仅有12项。 然而，数量并不能完全说明问题。实际上，从1789年到1963年间，参议院对于总统提交的条约进行了修正的占到其批准条约的69%。在关于《巴拉马运河条约》的讨论中，参议员共提出了145项修正案，76项保留、18项谅解和3个声明。 参议员出于不同的政治目的对于条约条款提出修正，使得总统在同有关国家打交道时面临难题，以至于有些国家不得不放弃同美国达成的条约。

　　近年来，总统和国会之间围绕条约批准的互动仍然非常频繁。在审议批准《关税及贸易总协定》时，一些参议员担心美国在关税及贸易组织的仲裁中处于不利地位，使它单方面采取行动受到牵制，导致美国的主权和利益受到损害。为确保条约获得批准，克林顿政府和参议院少数党领袖多尔在最后一刻达成了协议，即如果美国的主权和利益受到伤害，美国就将退出关税及贸易协议。由于不少民主党领导人反对支持这一条约，克林顿就不得不寻求共和党人的支持，为此，克林顿放弃了贸易谈判“快车道权”的要求。在《北美自由贸易协定》问题上，为了争取国会的支持，消除议员们的担心，克林顿又同墨西哥就环境等问题达成了补充协议。尽管克林顿政府签署了关于限制温室气体排放的《京都议定书》，但鉴于国会共和党人的反对而一直没有提交国会审批。此外，参议院还拒绝批准《全面禁止核试验条约》。

　　在美国宪法中，并没有给予众议院在缔结条约中的正式角色，但众议院却可以通过其预算权力来插手条约的审批。1979年的《巴拉马运河条约》、1993年的《北美自由贸易协定》和其后的《关税及贸易总协定条约》的实施都经过了众议院的审议。

　　“钱袋子”权

　　国会的另一大特权是握有“钱袋子”大权，也就是拨款的权力。拨款包括三个方面的工作：确定预算的规模、批准预算中项目的经费开支和为这些项目分配资金。 时至今日，拨款依旧是国会影响国内外政策的最为有效的手段之一。通过控制拨款，国会可以影响包括国务院、国防部等有关部门的规模、财政状况和运作，可以影响美国的军事力量建设、对外援助的规模以及其他对外事务。换句话说，国会可以通过控制开支来左右美国的外交进程。如果愿意，国会可以利用拨款来迫使行政部门做出让步。

　　俗话说，“巧妇难为无米之炊”。没有资金的支持，总统的许多计划就难以实施。1975年2月，国会停止了美国对南越和柬埔寨的全部军事援助，从而使得越南战争在当年4月得以结束。国会还利用拨款权先后在1975年迫使行政部门不能卷入安哥拉内战和在1985年切断了对尼加拉瓜反政府武装的援助。

　　国会时常会利用拨款来迫使行政部门接受条件。1990年2月16日，布什总统签署了一项为国务院运作拨款的议案。在这项议案中，国会附加的一些条款令布什总统难以接受。该议案规定：除非有一个国会代表参加代表团，否则就拒绝为美国赴欧洲安全与合作会议的代表团拨款。

　　通过决议案

　　除了通过立法议案并递交总统签署而成为法律之外，国会还经常使用通过决议案的方式来表明自己的立场。决议案主要有三种形式：参议院或众议院独自通过的简单决议案（simple resolution）、参众两院共同通过的联合决议案(concurrent resolution)和参众两院共同通过并递交总统签署的共同决议案(joint resolution)。有研究表明，通常总统的政策建议主要是按照议案来处理，而国会发起的行动则倾向于用简单的决议案表达出来。

　　尽管这些决议案并不具有法律约束力，只是简单的阐明国会的意见和立场，但行政部门却不会视而不见，因为国会的立场往往传达了国内公众情绪。不仅如此，国会的立场也会给行政部门提供一个导向标，使得总统及其谋事们在商讨和制定对外政策时，考虑国会的反应，以减少在国会中的阻力。也就是说，在向国会提交方案之前，国会的因素就已经渗透到了决策过程之中，并对行政部门的决策产生了潜移默化的影响。这种作用通常不易被察觉，而且只是间接的，但却相当有效。尤其是当总统需要国会采取相应行动时，其影响会更大。

　　这方面的例子比比皆是：1995年，尽管美国国务院向中国政府保证将不会对李登辉发放访美签证，但由于国会众参两院以压倒多数先后通过了不具约束力的决议案，克林顿政府被迫改变立场。这一决定给中美关系造成重大冲击。1997年，国会通过一项不具约束力的决议案，要求美国军队必须在1998年6月30前撤出波斯尼亚，如要延长时间，克林顿必须同国会协商。最终，克林顿不得不迎合国会的立场。不难看出，决议案的作用不可小视。

　　监督行政部门

　　国会负责立法，但所通过的立法却是由行政部门的相关机构来执行。尽管宪法并没有提及国会的监督权，但在实际运作中，国会对行政部门执行法律通过不同的形式来进行监督，以确保法律被适当执行。70年代以来的一大变化是，国会从过去的传统调查方式转向了希望事先就被告知政策将如何执行和实施。这可以通过举行听证会要求行政官员出席作证或提交有关报告等正式的方式进行，也可以通过一些非正式的途径，如个别国会议员私下进行询问和收集信息等方式。

　　国会经常通过要求行政部门提交报告的形式来监督行政部门，主要的报告要求有三种。 一种是在特定政策领域关于特定问题的定期报告。典型的例子是要求国务院每年向国会提交世界各国人权状况的报告。另外一个例子是通过立法要求国务院在香港回归中国之后连续三年向国会报告香港自治的情况。第二种形式是通知国会已经或者将要采取的行动。不过，这些报告的内容大多是涉及对外援助、军售和军控建议等不太敏感的议题。第三种是国会就某个政策问题要求行政部门提交一次性的报告。近年来，这类报告的数量在迅速增长。应国会的要求，国防部在1967年提交了79份报告，而到了1990年，这一数目上升到了211份。 要求就某些具体问题提交报告的本身就是向行政部门发出一种信息，表明国会正在关注该问题，使得行政部门必须认真考虑国会的态度。

　　对于一些敏感和高度机密的行动，国会则通常由相关委员会的少数成员出面听取报告或者参与协商。例如，对于中央情报局等一些机构的秘密活动，主要是由参众两院的情报委员会参与监督，它们有权要求情报机构提供相关情报和关于所采取的行动的报告。

　　在出现重大的事件后，国会还有权进行调查。30年代，国会曾就美国卷入第一次世界大战的原因进行调查，为此成立了一个特别调查委员会，调查美国商人和美国卷入战争两者之间的关系，调查的结果进一步加剧了孤立主义的情绪。在“伊朗门事件”发生后，国会成立专门委员会对此进行调查，对里根政府构成极大的压力。1998年，国会设立特别委员会，调查所谓中国窃取美国导弹技术的问题，其最终公布的“考克斯报告”，对“中国威胁论”起了推波助澜的作用，也对克林顿政府构成了很大的压力，直接影响到两国科技交流。这些都是典型的案例。

　　进行政策辩论

　　按照戴维?科扎克（David C. Kozak）的观点，国会对于美国政治体制的一个重要贡献是其提供了一个讨论和商议的论坛。 国会各委员会经常会对一些重大的对外政策问题举行听证会，邀请包括行政部门官员在内的人员参加，听取各方不同的意见。国会还会就一些重要的问题在全院大会上展开辩论，提出不同的观点。这种讨论通常可以确立问题的重点或核心，发现所存在的问题，并寻找出解决的办法。尽管这一进程比较缓慢，但它可以使决策更加稳妥，而不易走向极端，导致重大失误。

　　行政部门在制定重大的对外政策时，一般都会注意国会的动态，考虑国会的意向，并在认为必要的时候同国会进行协商。这些做法不仅有助于提高决策的质量，而且也可以赢得更为广泛而持久的支持，使得政策的实施更具合法性。

　　直接参与外交活动

　　国会议员会不时地直接参与外交活动，通过访问同有关国家进行沟通，在必要时从中斡旋。国会议员进行“单个突击外交” （Lone Ranger Diplomacy）的例子比比皆是。1979年，参议院对外关系委员会成员杰西?赫尔姆斯（Jesse Helms）派遣两名助手前往伦敦观察关于结束津巴布韦长期内战的外交斡旋。当时，美国政府并没有参与讨论。1979年伊朗人质危机期间，在白宫最初使得人质获释的努力失败后，众议员乔治?汉森（George Hansen）自行前往伊朗，探望被扣留的人质，并试图使得他们获释。 1987年，众议院议长吉姆?赖特（Jim Wright）介入了尼加拉瓜和平进程。他先后同尼加拉瓜总统、反政府领导人和红衣主教进行了会谈，以寻求以和平方式解决桑地诺民族解放阵线和反政府武装之间的冲突。 有时，国会议员还会担当总统的特使，前往某些国家进行外交斡旋。当然，国会在一些具体问题上的介入通常是短期的，而不会持久。不过，他们的直接介入，会对行政部门产生一定的影响。

　　教育公众、影响公众舆论

　　如同总统一样，国会议员也可以通过描述问题的性质来引发公众对有关问题的关注，并影响公众在外交或国防政策问题上的看法，从而对行政部门构成潜在的压力，甚至迫使其做出回应。影响公众舆论的途径是多种多样的：可以通过举行委员会听证会、在全院大会上发表引人注目的演讲、接受媒体的采访或为报刊撰写文章阐述看法，或者通过办公室发布新闻或报告。

　　在这方面，典型的例子很多。近年来颇为著名的有来自康涅狄格州的民主党参议员克里斯?多德（Chris Dodd）和来自纽约州的民主党众议员斯蒂芬?索拉兹（Stephen Solarz）。作为一个参议员，精通中美洲问题并能够讲一口流利西班牙语的多德经常在不同场合通过不同途径向公众阐述自己的见解，因而在中美洲问题上具有相当大的影响力。曾经担任众议院对外事务委员会亚太小组委员会主席的索拉兹非常喜爱和擅长同媒体和公众打交道，他的言论经常会出现在新闻媒体的头条新闻。据其办公室职员统计，在1986年的5个月中，索拉兹曾出现在34个广播电台和电视节目中，全国性报纸的80篇文章引用了索拉兹的言论。 他在塑造公众舆论、推进里根政府改变对菲律宾马科斯政府的政策方面扮演了一个重要的角色。

　　三、国会在不同问题上的不同影响

　　就总体而言，国会在国内政策上的发言权要远大于其在对外政策领域的发言权，而总统却正好相反，在对外政策领域实际拥有更大的决定权。为此，曾有美国学者提出“两个总统职位”（Two Presidencies）的说法，即拥有外交主导权的总统和在国内问题上权力有限的总统。 之所以出现这样的情况，主要的原因无外乎以下几个：其一，国会在对外政策问题上总体来说有一种胆怯感，缺乏自信心。相对而言，他们在国内政策问题上对于自己获得的信息和判断更有信心，而在对外政策领域则由于知识和信息有限而没有足够的信心同总统相抗衡。国会议员担心，在对外政策问题上挑战总统，有可能会不利于美国的国家利益，这不仅不能获取选民支持，反而可能会带来负面效应。其二，总统的国内政策调整通常都需要新的立法，因而都必须经过国会；而在对外政策领域，总统则可以相对超脱，灵活采取行动，国会的影响也就相对有限；第三，在对外政策领域，总统可以单方面采取秘密行动，绕开国会，使得国会难以有效地监督总统的行动。

　　而具体来说，即使在对外政策领域，国会在不同问题上的影响也不尽相同。大致来说，对外政策问题可以分成结构性政策问题（Structure Policy）、战略性政策问题(Strategic Policy)和危机处理(Crisis Policy)。 在这三大类问题上，国会的影响力依次递减。

　　结构性政策问题

　　这类政策问题所涉及的是美国的人力物力将如何使用以实现美国的对外政策目标，关系到在国外财力资源和人员的调遣。具体来说，这类政策问题包括诸如在特定武器系统上的决定、军用产品的采购（与供应商的合同）、军事设施或基地地点的选择、对外军售、对外贸易政策、对外援助的分配、移民政策、如何支付国际组织款项等等。在结构性政策问题上，国会对于对外政策的影响最大，与此相应，总统在这类外交政策问题上受到的牵制最大。

　　由于这类政策与巨大的政治经济利益紧密相连，因此各种政治势力都竞相介入，力图从中分一杯羹。国会议员通常也受到自身政治利益的驱动而积极运用自己的影响力从中为选区捞取实际利益。在很大程度上，这类政策问题更类似于国内问题，各种势力都试图参与“政治分肥”，因而争夺也更加激烈。尤为典型的两个例子是美国国防规划和设施与对外贸易政策的问题。

　　国防规划和设施问题直接关系到国防合同的签订、联邦拨款的分配和工作机会的增加，因而成为商业公司、劳工组织、各州以及地方团体关注和角逐的对象。作为不同选区的代表，国会议员们总是力图参与其中，竭尽全力为所在选区谋取最大利益，或者尽量避免利益损失。选区内有军事基地和设施、国防合同商的议员通常会出面游说相关行政部门，寻求继续给予支持。其他议员则会力图从新的国防开支规划中为本选区谋取最大利益。在这一过程中，讨价还价和相互妥协再所难免，而争夺的焦点通常在相关的委员会和小组委员会上。提到军事基地设置问题，一位众议院武装力量委员会的助手观察道：“我们的委员会是一个房地产委员会。不要忘记这一点。如果你研究我们的委员会，你就恰好是在研究房地产交易。” 这种利益分肥通常不会拿到参议院或者众议院全院大会上再去仔细讨论，而是在委员会和小组委员会阶段就达成交易。

　　在国防规划和相关的采购问题上，争夺也相当激烈。国防部在推出规划方案之时，通常就已经考虑到国会可能的反应，从而已经做出了相应的调整，试图照顾多方面的利益。再经过各方的一番争夺，一个项目会分包给数十个分散的承包商已经是见怪不怪的事情。甚至会出现国防部要求淘汰一些过时的武器设备，但由于部分议员的强烈反对而不得不继续生产，从而造成巨大的浪费。1989年，面对国防开支的大幅缩减，在花费了13亿美元后，美国国防部决定停止V-22鱼鹰式战斗机的研制开发，同时也计划停产F-14雄猫式战斗机。但这一计划遭到了来自这两种飞机制造地——特别是来自宾夕法尼亚、得克萨斯和纽约三州的国会议员的共同反对。尽管当时的国防部长迪克?切尼坚决抵制，他们最终还是和制造商一起使得这些项目保留下来。

　　不仅如此，国会还会使用自己的权力否决一些国防项目。比如，国会曾迫使卡特政府放弃开发携带巡航导弹的运输机、阻止海军更新其战术核武器、禁止卫星拦截器的试验；限制里根政府部署MX导弹的计划，并曾迫使布什政府将采购132架B－2轰炸机的计划减少到25架以下。

　　从冷战后期起，美国就开始削减国防开支。克林顿时期，削减的幅度更大，因而围绕这一问题的争夺也就更加激烈。从1989年到1995年，美国进行了四轮军事设施的裁减工作，大约裁减了250处军事设施。每一轮新的争夺都更趋激烈。

　　在对外贸易政策问题上，国会的作用同样举足轻重。贸易问题实际上是一种介于国内和国际事务之间的中间事务（Intermestic policy），直接关系到国内有关利益群体的利益，国会依据宪法所赋予的权力积极参与贸易政策的制定。在历次重要的贸易谈判和贸易政策的制定中，国会都在其中扮演了重要的角色。1988年，国会通过《贸易和竞争综合法》，规定所有的贸易协定都必须提交国会审议，只有在国会通过实施法案后才能生效。20世纪90年代，国会在1993年《北美自由贸易协定》（NAFTA）、1995年的关贸协定（GATT）和对华贸易问题都发挥了极为重要的作用。鉴于在贸易问题上受到的巨大牵制，近年来美国总统一直在寻求国会授予贸易快车道（Fast Track）的授权。

　　不难看出，国会之所以在结构性问题上影响巨大，是由于实质性的选区利益和相应的政治收益推动着国会议员积极介入。既然国会议员的目标明确，在这类问题上也就比较执著。同时，这类问题或者需要国会的拨款或者相应的立法，因此国会的角色也就尤为重要。

　　战略性政策问题

　　战略性政策问题涉及到美国对外政策的基本目标和策略，确定与其他国家关系的性质，诸如是否迫使其他国家改善人权、美国军事力量和国防开支的总体水平、军事力量和武器系统的组成、是否对特定国家军售和援助、对于其他国家的条约义务以及对于国际组织如联合国、世界银行的态度等问题都属于这一类。这一类问题所涵括的范围最广，涉及了对外政策的许多方面。与危机处理相比，公众和媒体总的来说对这类问题的关注有所下降，但这类问题可以激起人们在意识形态、价值观念、种族等情感方面的关注。尽管这类问题也时常涉及到利益分配问题，但更突出的是受到人们个人信念的影响。

　　在美国与其他国家的双边关系上，国会经常扮演突出的角色。在1978年美国对乌干达政策、1986年对菲律宾和南非的政策以及1991年对俄罗斯政策的转变上，国会都发挥了重要的作用。上个世纪的90年代以来，在中美关系上，美国国会也一再推动行政部门对中国施加压力，要求中国改善人权。

　　在这类问题上，国会同样可以利用立法权、拨款权、监督权、条约批准权等施加影响，而总统为首的行政部门在许多问题上还需要国会的认可。由于这类问题相对结构性问题所牵涉的选民利益和政治利益较小，所以通常只是部分国会议员会在特定的问题上给予密切的关注，总统也可以通过一些手段绕过国会（诸如以行政协定替代条约和采取措施搪塞国会，避免其直接介入），因而总体来讲国会所能施加的影响比照结构性问题上的影响要弱一些。

　　危机处理

　　特指在美国政府官员感知到国家利益面临重大威胁时的应急处理，甚至不得不考虑动用军事力量来维护美国的国家利益。这类问题通常会涉及到战争与和平、维护国家安全的问题，在这类问题上，国会的影响力也最小。

　　保持国家的生存、维护国家的主权、尊严和领土完整是每一个国家对外政策的基本目标，也是最为核心的目标。当国家的根本利益受到威胁时，其他的政策目标和利益之争都会被排除在外。1941年日本偷袭珍珠港、1950年朝鲜战争、1962年的古巴导弹危机、1979年伊朗人质事件等等都是突出的例子。

　　从客观上讲，在面临巨大的威胁时，总统必须迅速做出反应，采取必要的维护国家安全的措施。由于时间有限，同时必须保持行动的高度机密性，所以通常总统会同最核心的决策班子商议后做出决定，而不会同国会协商。在1962年的古巴导弹危机中，肯尼迪政府只有约一周的时间来决定如何应对并采取行动，还要保持策划的高度机密。肯尼迪只是在同国务卿、国家安全顾问、国防部长、中央情报局局长等核心成员进行了紧急磋商后，就对所要采取的应对行动做出了决定。根据《纽约时报》的报道，9?11恐怖主义袭击之后，布什政府的反恐怖主义战争计划是这样制定出来的：布什任命的战争内阁成员9月16日被召到戴维营，他们在那里进行了7个小时的紧张辩论。在会上，被看作是稳重而坚持立场的副总统切尼，向总统提出了军事、外交和政策选择，被认为一贯持谨慎态度的鲍威尔又一次提出了谨慎的建议。但战争计划的蓝图最终产生于布什总统同其国家安全助理赖斯交换意见之后。 在这一过程中，总统并没有同国会进行协商。

　　面对外来的危机，媒体和公众都会给予极大的关注，国内的凝聚力上升，民族主义情绪也会空前高涨。在这种时刻，民众要求有一个核心的领导，能够带领美国度过危机。作为美国军队总司令和最高行政长官的总统担当起这一角色自然是责无旁贷。对于总统采取的任何措施，公众和媒体基本上都采取支持的态度。这一时刻，选民一般不能容忍国会出来同总统唱反调，因为在他们看来这不利于维护国家利益。国会议员也会非常谨慎，一般都会支持总统所采取的措施。在他们看来，总统为首的行政部门具备更好的处理对外事务的能力。况且，在危机情势下，国会议员所能获得的信息非常有限，如果他们贸然发出同行政部门不同的声音，造成不必要的干扰，则不仅不能获得政治收益，相反可能会遭到选民的唾弃。在实际操作中，总统也会利用国会议员的这种心理，经常以维护国家安全的需要而单方面采取行动。例如，布什总统在恐怖主义袭击后很快在一次电视演讲中表明了同恐怖主义者作战的决心，“要么使敌人屈服于正义，要么使正义屈服于敌人，正义必将战胜敌人。”美国公众为总统的豪言壮语而群情激奋。布什此时的所作所为－－寻求振奋美国人民的精神，慰问失去亲人者，抚慰受伤者，表彰舍己救人的英雄，为今后可能需要付出流血牺牲代价的战争进行动员，使公众先前对其能否胜任总统的能力以及当选合法性的怀疑荡然无存，其支持率在几天之内直线上升。2001年夏末，布什的支持率在一些民意测验中刚刚超过50％，而到9月中旬竟高达90％，这样的支持率在过去的半个世纪中只有其父亲老布什和杜鲁门总统可以与之相比，前者在海湾战争中获得过89％的支持率，后者在朝鲜战争中得到过87％。9?11事件之后，美国两党表现出空前的团结，它们在公开场合，都表示了对总统处理经济问题的信心，赞扬他9月20日晚对参众两院讲话的基调和他在其中勾画出的行动路线，并支持政府提出的“持久自由行动”（反恐怖主义战争）。

　　依照美国宪法，国会拥有宣战权，但在实际运作中，在总共超过200次的军事行动中，国会只在5次冲突中正式宣战：1812年的美英战争、1846年的墨西哥战争、1898年的美西战争、1917年参加第一次世界大战和1941年参加第二次世界大战。 战后，美国在朝鲜半岛和越南进行的两场大规模战争都没有经过国会宣战。作为对越战失败教训的反思，国会在1973年不顾尼克松总统的反对而通过了《战争权力法案》，试图再次确认国会的宣战权。但是，此后的事实证明，这种限制是非常有限的，并没能有效地使得国会参与到决策之中，总统仍然经常是在采取行动之后才通报国会或者进行其所称的“协商”。

　　需要指出的是，以上的划分只是粗略的。事实上，即使在同类问题上，国会也会有不同的看法，并采取不同的立场，因而其影响也不尽相同。如果涉及到美国重大的国家安全利益，而且国会议员也感知到这一点，国会通常会给予总统更多的支持。举例来说，在1993年的对俄国和独联体国家的援助问题上，尽管克林顿政府在没有经过国会认可的情况下，宣布给予俄国和独联体国家增加6倍的援助，但国会还是支持了总统的决定。而同一时期，尽管以总统为首的行政部门一再施加压力，但国会在维和行动上却不断抵制行政部门的要求。其原因在于：国会议员认为对于俄国和独联体国家的援助直接关系到美国的国家安全利益，有国会议员坦承，“人们强烈地感到，叶利钦和（俄国的）民主的幸存相对于联合国采取军事行动来说对于我们的安全更为重要。”他们甚至把它看作关系到未来和平与战争的重大问题。至于维和行动，国会议员们则认为并不存在美国重大的安全利益，只不过是一种人道主义行动而已。 不仅如此，国会认为对于俄国和独联体国家的援助可以为美国国内带来经济上的益处，有助于推动美国经济的复苏。而与此相反，维和行动则难以带来同样的好处。从分类来讲，对俄援助和是否参与维和都应当划归战略政策问题一类，但国会的态度却截然不同。

　　经常参与对外决策的国会委员会

　　国会参与对外决策的基本手段是立法。一项议案要成为法律，其制定程序颇为复杂，因为这其中涉及到各种利益的相互争夺与妥协。简要说来，立法程序可以分为以下几个步骤：议员在参众两院分别提出议案，然后交付相关委员会进行审议，委员会审议后提交全院大会辩论和表决。如果两院没有分歧，则提交总统签署；如果两院有分歧，则成立两院协商委员会进行协调，然后将达成一致的议案再次分别递交参众两院表决通过，之后再递交总统签署。总统可以签署，也可以否决。国会两院三分之二多数可以推翻总统的否决而使得议案直接生效成为法律（参见下图）。

　　“国会政府是委员会政府” ，委员会审议是国会决策的重要组成部分。一般来讲，所有议案都首先在相关的委员会进行讨论，然后由委员会确定议案的条款，委员会并有权决定是否提交全院审议通过。尽管在全院大会上，国会议员能够对委员会提交的议案附加修正案，但在绝大多数情况下，他们基本上都尊重委员会的决定，而不会对委员会提交的议案进行大的修改。不言而喻，委员会的决策地位举足轻重。

　　由于对外政策所涵盖的领域非常广泛，所以至少有16个委员会的权限可以涉及对外政策（参见下表）。

　　在这些委员会中，大量的对外政策事务是在参议院对外关系委员会、众议院国际关系委员会以及两院的武装力量委员会、拨款委员会和情报委员会中处理的。而这些委员会中，参议院对外关系委员会、众议院国际关系委员会和两院武装力量委员会的作用在外交政策问题上显得尤为突出。

　　参议院对外关系委员会的地位举足轻重，拥有审议行政部门签署的条约和总统所提名的驻外官员的权力。从91届到101届国会，每届对外关系委员会都审议了了从2000到3100名不等的总统提名，其中大约有90％左右的提名都是与外交任命有关，而引发争议的提名大约从7名到36名不等。

　　历史上，参议院对外关系委员会曾权倾一时，地位显赫，经常站在处理对外政策的前沿。60年代中后期，参议院对外关系委员会主席福布赖特举行的一系列关于亚洲政策的听证会，影响巨大，推动了美国亚洲政策的调整。然而，在越战之后，参议院对外关系委员会的地位却不断下滑。1987年，在“伊朗门事件”爆出后，参议院领导层甚至决定撇开对外关系委员会，建立了一个特别小组来调查此事。到了1992年，前参议院外委会主席理查德?卢格（Richard Lugar）甚至说，“就整体而言，委员会已经不再真正是处理这一事务的主要角色。” 造成这种尴尬局面的主要的原因是：20世纪70、80年代，委员会内的民主党鸽派和共和党鹰派意见不一，互不妥协，导致委员会处理对外事务的能力减弱。其次，委员会缺乏一个强有力的领导，这使得委员会的凝聚力大为下降。自从1974年福布赖特退休之后，委员会就长期缺少一个德高望重的领袖；第三，对外事务的内容发生了很大的变化，不少已经转到其他委员会的权限之下，而这些委员会又极力不让对外关系委员会插手。

　　相对参议院对外关系委员会来说，众议院国际关系委员会（即以前的外交事务委员会）并不是一个享有很高声望的委员会，它由于缺乏参议院对外关系委员会所具有的审议条约和官员任命的权力而默默无闻，曾长时间被笼罩在参议院对外关系委员会的阴影之下。第二次世界大战后，美国对外援助项目的增多给予了众议院国际关系委员会一个拓展影响的杠杆。20世纪70年代之后，该委员会加强了对行政部门的监督，举办听证会的次数明显增多, 在对外政策领域渐趋活跃。尽管如此，同样由于该委员会成员更换频繁，缺乏强有力的领导人，它在众议院的影响力还是相当有限，以致于最后许多众议员不愿成为该委员会的成员，而原有的成员又极力另求在其他委员会任职。

　　当然，这两个委员会特别是参议院对外关系委员会地位的相对衰落并不意味着它们完全失去了影响力。相反，它们在处理外交事务中的特殊地位本身还可以使其发挥重要的影响。比如，对外援助和对外关系授权法这两项重要的立法任务依旧属于这两个委员会的职权范围，它们仍可以借此来对外交政策施加影响。

　　与两院外交关系委员会地位的衰落形成反差的是两院武装力量委员会的崛起。武装力量委员会的责任是监察和管理军事机构与设施，主要是同国防部打交道。在冷战之初，武装力量委员会在国防和对外政策上扮演着并不太起眼的角色。然而，自70年代中叶之后，武装力量委员在国会中扮演了处理国防政策问题的主要角色。在两院外交关系委员会主要由于自身的原因而难以担当重任的时候，武装力量委员会开始在许多对外政策问题上发挥领导的角色。而参议员纳恩（Sam Nunn）和众议员阿斯平（Les Aspin）分别在两院武装力量委员会发挥了中坚领导作用，使得两委员会积极地参与对外决策，影响与日俱增。此外，里根政府在80年代扩军备战，推出“星球大战计划”，使得军备问题成为人们关注的焦点，而这一问题主要属于两院武装力量委员会的权限，由此它们的份量顺理成章地被抬高。

　　多年来，国会各委员会的权限并没有根本性的改变，但国内外形势的变化会影响委员会在对外决策问题上的影响力。伴随着全球化的迅速发展，国与国之间相互依赖的加深，许多政策的界限已不十分明确，一些原本并不起眼的委员会如农业、能源、筹款等委员会对外决策中的地位在上升。除了传统的军事、外交、拨款和情报委员会之外，由于国际经贸、移民、能源等问题日趋突出，更多的委员会参与到对外决策中来，并发挥了十分突出的作用。一个典型的例子就是：自上个世纪的90年代以来，美国国会一直在利用中国的最惠国待遇（后改称“正常贸易关系”）问题向中国施加压力。在年复一年的审议中，众议院的筹款委员会和参议院的财政委员会都在其中扮演了至关重要的角色。

　　制约国会参与外交决策的不利因素

　　美国国会可以通过不同的手段和途径在美国的对外政策上打下烙印，然而一些内外因素制约着国会对外交决策的参与：

　　首先，国会权力极度分散，使得它难以有效地参与决策。

　　美国国会是一个权力高度分散的机构，它分为参众两院，两院中又有许多委员会，委员会下面又有小组委员会。经过70年代的国会改革，国会的权力更加分散。在各委员会之下，小组委员会独立性增强，发挥的作用越来越大。而国会又是由435名众议员和100名参议员组成的。由于国会的结构是非等级制的，国会领导人权力有限，政党对于国会议员的约束力非常松散，而70年代以来的改革大大削弱了资历制，即使一个新议员也可以按照自己的意志自行其是。此外，出于不同的动机，一些国会议员关注特定的问题，成为在特定问题上富有影响力的人物。 于是，国会中经常出现多个权力中心，以至于有人说国会拥有535位国务卿。

　　与国会的松散特点相比，总统为首的行政部门的结构更加类似于等级制，下级对上级负责，总统是行政部门的最高领导。因此，总统能够在最短的时间里做出决策，而国会则不具备这种能力。

　　其次，受到国内利益集团和选民利益的巨大影响，国会难以从全局出发来平衡国内外的需要。

　　国会具有两个层面：一个是立法机构，另一个则是“地方代表的集会”，也就是有人所称的“两种国会”（Two Congresses）。 国会议员是由所在选区的选民所选举出来的，他们出于对自己政治前途的顾虑，对于选民的要求十分敏感，因为毕竟是这些选民将决定他们的政治生命。戴维?梅休（David Mayhew）曾论断，所有的国会议员都为再次当选的愿望所驱动。 前国会议员、后来曾担任国防部长的阿斯平指出，国会是“一个主要对政治刺激做出反应的政治机构。”

　　由于每一位国会议员都代表着特定的选民，代表着本选区的利益，所以通常不会从国家的整体利益来考虑对外政策，即使有时选区利益同国家利益相互冲突时也是如此。为了更好地维护选民利益，国会议员往往更愿意成为那些可能与选区利益紧密相关的委员会成员。例如，来自农业选区的国会议员多力图进入农业委员会；而选区与国防工业密切相关的议员则自然会对成为武装力量委员会的成员有很大的兴趣。一些议员出于选区利益的考虑而反对撤销所在选区内的美军基地或者停止研发某种武器，甚至彼此之间为此达成交易，从而影响了国防战略的调整。1995年，应克林顿总统的要求，共和党控制的参议院武装力量委员会增加了50亿美元的武器开支，而其中81%的资金是到了该委员会成员所在的州；所增加的3.45亿美元、总共用于44处的军事设施建设费用中，有32处是位于委员会成员所代表的州。 在选区利益的问题上，党派因素和政治理念会显得无足轻重。

　　第三，国会的决策速度非常迟缓，不能迅速有效地做出反应。

　　由于国会权力分散，又有众多决策参与者，它要迅速就某一政策达成共识，并采取行动是十分困难的。作为各种政治势力的交汇点，国会的决策和立法过程就是一个讨价还价和相互妥协的过程。正是因为如此，国会的决策速度非常缓慢，经常出现议而不决的局面。这种特点就必然使得国会在外交决策中，特别是在处理危机时，处于不利的地位。与此相反，总统和他的政府核心成员可以在尽可能短的时间里做出判断和反应，并付诸于行动。美国众议员查尔斯?W?惠仑就指出，“在行政部门仅仅一个人负责外交政策，而在立法部门535名议员分担着责任，这意味着国会政策只有在535名决策者参与的冗长过程之后才能有进展，这使国会在同总统争夺外交政策主导权时总是处于不利的地位。”

　　第四，国会处理对外事务的专业知识和获取的信息有限。

　　在对外决策时，总统可以从中央情报局、国务院和国防部等相关部门获取大量与决策有关的信息和情报，从而能够对于情势迅速做出判断，这对于决策是十分重要的。不仅如此，这些部门都具有一批外交与国防问题专家，可以在最短的时间里提出分析报告和政策建议，供总统决策参考。

　　与总统相比，国会在外交知识和获得信息方面有较大的局限性。尽管国会增加了委员会和小组委员会工作人员的人数，提高了他们的素质，同时扩大了诸如国会研究局等机构的规模，国会议员个人助手的数目也有了大幅增长，但还是没有从根本上改变依赖行政部门提供信息和观点的局面。此外，除了少数国会议员外，大多数国会议员的主要关注点是国内问题，对于外交政策问题的关注并不持久，又缺乏必要的专业知识，因此他们不可能全面把握外交政策，很少有人能够从较为长远的眼光看待国际问题，他们看待国际事务一般都从国内政治出发。

　　也正因为如此，不少国会议员对处理外交事务缺乏信心，依然认为外交事务由总统来决定，才能更好地维护美国的国家利益。

　　第五，总统拥有“杀手锏”——否决权。

　　在立法程序上，行政当局占有一定的优势，这最典型地体现在否决权上。总统可以利用否决权来否决国会的立法议案，而国会在通常情况下很难以三分之二的多数来推翻总统的否决。总统经常会利用这一权力来影响立法进程。如在国会讨论行政部门极力反对的议案时，总统时不时会威胁要加以否决，迫使其考虑总统的立场。如果还是不能取得可以接受的结果，总统就会动用否决权。据统计，从1789年到1997年，美国总统共行使了2513次否决权（其中口袋否决1039项），只有104次国会以三分之二多数使总统的否决无效。 为了对总统单方面的行动有所节制，国会曾一度通过立法使得自身拥有对行政部门所采取行动的否决权。但1981年联邦最高法院裁决国会否决权违宪，从而使得国会失去了这一有效的武器。

　　第六，总统为首的行政部门可以通过多种手段影响国会的决策。

　　进入20世纪以来，总统越来越多地介入到国会的立法之中，通过不同的途径影响国会的立法进程，实际上发挥了立法领导人的角色。依据美国宪法，总统为首的行政部门可以向国会提出立法建议，推动国会立法。现代的美国总统在确立国会的议事日程方面扮演着主导的作用。依据宪法，总统每年在发布国情咨文时，都会提出自己的计划，从而向国会发出立法的信号和重点。举例来说，克林顿上台后，面对巨大的财政赤字，他在对冷战结束后的国际环境进行分析后，向国会提出了大幅度削减国防开支的建议，并最终得到了国会的支持。

　　总统不仅是许多议案的实际倡议人，而且他还可以动员所有的资源来影响国会的决策，以获得想要得到的结果。总统可以通过写信、打电话、同国会议员会面等不同途径，对国会议员进行说服，劝说他们支持自己的立场。作为政党的领导人，总统可以对本党议员施加影响。此外，总统还可以“走向公众”，通过影响公众舆论来对国会施加压力。

　　最后，总统可以造成既成事实，使国会处于被动反应的境地。

　　尽管国会可以对行政部门的行动进行监督和制衡，但总统主动采取单方面行动经常使得国会处于被动反应的地位。在对外场合，总统是代表整个国家在同其他国家交往，已经做出的承诺和采取的行动都关系到美国的国际声望和地位，国会要采取行动就会经常处于一种进退两难的境地。有时总统已经将美国军队派遣到危险的地区执行任务，国会如想要迫使总统更改决定，就更要谨慎行事，否则如果造成不必要的损失或给对手以可乘之机，国会就要担负罪名，成为替罪羊。也正因为如此，即使国会采取行动，也要给总统一定的回旋余地。这一点在1973年通过的《战争权力法案》中也可以反映出来。该法案规定，总统必须在动武后的48小时内通知国会；如果数日内不能获得国会的支持，总统就必须在两个月内撤军；而如果撤退遇到特殊的困难，则可以延长至三个月。为了对总统的权力加以限制，而又不过于妨碍总统灵活机动地维护美国的国家利益，国会实际上将宪法所规定的没有国会的宣战、总统不得从事战争改为总统可以动用武力、直到国会出面阻止。 事实上，在很多场合，国会议员只能就总统行动的成功与否来做出判断。

　　国会在对外政策方面影响力的变迁

　　在美国历史上,国会在外交决策中的地位不是一成不变的, 而是随着国内外政治环境的变化而上下起伏。在建国后相当长的一段时间里，如同开国之父的设想一样，国会在美国的政治生活中总体上扮演着主导的角色。国会日益居主导地位的局面甚至使后来成为总统的伍德罗?威尔逊认为，由美国宪法所确立的权力平衡已经被打破,“国会正在很快地成为全国的领导机构”。

　　然而，这一局面在20世纪开始发生巨大的变化，政府的权力重心开始从国会山向白宫倾斜。20世纪30年代，由于国会推行孤立主义的政策，其通过的“斯穆特－霍利关税法”导致了各国之间的关税战，被指责为加剧了经济大萧条；其通过的“中立法案”助长了法西斯德国的气焰，使得国会的声誉受到了重创。经过大萧条的磨难和第二次世界大战的考验，总统的权力有了极为明显的增长，开始主导美国对外决策。

　　随着美国在二战之后成为一个超级大国和联邦机构趋向于向大政府的方向发展，白宫的集权步伐在加快。与此同时，在美苏冷战的氛围下，对所谓共产主义威胁的恐惧和反共共识使得国会在外交领域给予了总统大力支持，这进一步强化了总统的主导地位，以至于出现了所谓的“帝王般的总统”。1968年，国会通过的《东京湾决议》使总统的外交决策权达到了顶峰。这一时期，国会在外交政策中的角色颇为被动，基本上只是对总统的决定加以确认，而任由总统自行采取行动。

　　针对这一时期的府会关系，有美国学者评论说，“在第二次世界大战之后的头20年，国会在很大程度上将外交关系的处理权交给了总统——因此为帝王般总统制的出现提供了推动力；虽然国会在外交关系中扮演了重要的角色，但国会通常支持白宫所倡导的外交政策和计划。”

　　进入70年代，在许多美国公众的眼里，国会甚至已经在诸如经济、战争与和平这些基本问题上失去了影响力。 许多公众要求国会改变其处理事务的方式，以便有效地担负起它应有的责任。此时，越南战争的失败和“水门事件”的发生大大损害了总统的声誉，为国会的重新崛起提供了契机。美国国内的冷战共识开始破裂，国会对于总统的政策已不再持默认的态度。作为反思的结果，国会开始采取行动限制总统过于膨胀的权力，发挥其对行政部门的监督和制衡作用。

　　在外交政策领域，国会采取了一系列措施，以扭转两大部门权力失衡的局面：

　　1、1973年，国会推翻了尼克松总统的否决，通过了《战争权力法案》，对于总统使用武力的权力进行了限制，维护了宪法所赋予国会的战争权。该法案规定：总统在进行战争行动之前要尽可能同国会协商，并在采取行动48小时之内向国会报告；在国会没有授权的情况下，总统最多可以动用军队参与敌对或战争行动90天。 1975年，国会拒绝了福特总统向南越和柬埔寨提供附加援助的要求。同年，国会和福特总统在向土耳其出售武器的问题上发生争执。由于担心美国在非洲的进一步介入，国会还阻止了美国向卷入安哥拉内战的亲美派别提供军事援助。在卡特政府期间，国会也曾经拒绝通过对外援助拨款法案。所有这些都显示了国会要在美国对外政策中发挥作用的决心。

　　2、1974年，国会通过了《国会预算和扣押控制法案》，以加强国会对联邦预算和开支的监控。这一法案旨在将拨款程序固定下来，使国会重新获得对联邦财政政策和开支重点的影响力。根据此法案，国会在对拨款措施采取行动之前，可以通过预算决议来设定总拨款的目标数字；此法案还设立了新的众议院和参议院预算委员会来分析预算选择，为预算决议做出准备工作；国会并创立了一个国会预算办公室来协助预算委员会的工作。

　　3、要求总统向国会报告所订立的行政协定，阻止总统绕过国会的做法。自从富兰克林?罗斯福总统以来，总统越来越多地通过同其他国家缔结行政协定来逃避国会的审查。为此国会要求总统报告任何达成的协定，而国会有权对这些协定表示反对立场。不仅如此，参议院日益要求一些重要的行政协定应被视为等同于条约，因而应提交参议院审议；没有行政和立法两大机构的共同认可，美国不得承担任何国际义务。

　　4、1975年，国会通过了《武器出口控制法案》，进一步限制了美国的对外军事援助和武器转让。

　　5、国会加强对中央情报局等情报机构海外活动的监管。1976年，参议院建立了参议院情报特别委员会来监督联邦情报机构的活动。次年，经过激烈的党派之争，众议院通过了决议，授权建立情报特别委员会对情报机构的活动加以监督，并要求联邦情报机构每年向该委员会提交报告，而委员会应定期和不定期地向众议院提交关于这些情报机构活动的报告。依据一定的程序，委员会成员有权接触机密文件，并在必要时解密一些资料。 情报机构的海外行动在获得总统的同意之后，还须向参众两院相关的监控委员会报告。

　　从70年代中期开始，国会在外交政策领域渐趋活跃。这一时期，一个值得关注的情况是众议院越来越活跃地介入外交政策领域。越战之前，众议院在外交决策中通常扮演次要角色，满足于接受行政部门和参议院之间所达成的谅解。但经过70年代的变革，众议院已经不再安于扮演被动接受的角色，而变为主动参与外交决策。一个典型的例子是卡特政府时期批准和实施《巴拿马运河条约》的问题。 依照宪法，条约的批准只需要参议院的审议和认可。然而，这一条约的实施却要经过众议院的审议。与以往不同，众议院提出了与参议院不同的方案，最后迫使两院进行协商解决。里根政府时期，众议院相关委员会和小组委员会在国会试图影响美国的国防政策和拉美政策方面扮演了积极的角色。之所以如此，除了国会内部氛围的变化外，还因为随着各国相互依赖的加深，越来越多的外交政策问题波及到国内利益群体的利益，为此，对于选民利益更加敏感的众议院便开始积极参与外交决策，提出自己的主张。

　　20世纪80年代，国会在MX导弹、“星球大战” 计划、南非人权问题和贸易保护问题上都发出了强有力的声音。而对于“伊朗门事件”的调查，更使得国会处于人们的关注焦点之下。

　　国会对于外交决策的积极参与，已是一个不可改变的趋势。为了赢得国会广泛的支持，减缓可能来自国会的阻力，当代的美国总统以退求进，除了征求国会的意见之外，让国会议员直接参与外交活动的做法越来越频繁。这从另一个方面强化了国会在外交决策中的作用。例如，卡特政府时期，为了赢得国会对同苏联达成的SALT II的支持，卡特总统曾经先后让两党的26名参议员和46名众议员参加在日内瓦的裁军谈判。

　　回顾200多年来的美国历史，可以发现，立法和行政两大部门在对外关系领域的政治关系是以“摆动或周期效应”为特征的。在国家处于危机关头时，特别是在战争期间，权力会向以总统为首的行政部门倾斜。而在和平时期，权力的钟摆又会摆向国会一边。 不过，当国会试图在危机过后重新确立自身的决策地位时，总统权力的上升已成为一个既成事实，国会因而很难从根本上扭转自己的被动局面。实际上，行政和立法两大部门之间在外交政策领域里的权力结构的变迁呈现出一种螺旋上升的模式。随着美国国际地位的提高和对外活动的日趋频繁，国会和行政部门的权力都在增大。尽管国会极力发挥自己的影响，但行政部门的权力却在进一步上升，结果双方的权力在新的基点上达到新的均衡。

　　冷战后的新局面

　　任何一个国家的外交决策都受制于国内外环境的变化，这同样反映在美国国会和以总统为首的行政当局之间处理外交事务的关系上。

　　早在1989年初，一位美国学者就断言：在外交事务方面国会对行政部门“百依百顺的时代已经一去不复返了。今后美国总统在国际舞台上的成功，将在很大程度上取决于他能否在国内组织起一个必不可少的联盟——即国会的有效合作；总统和国会的这种紧密合作关系将是前所未有的。” 这种局面的出现是因国内外环境的变化所致。

　　后冷战时期，国际局势趋向缓和，直接对美国国家安全构成巨大威胁的因素大为减少，总统已经难以用国家安全利益的需要来为自己的决定或行动做辩解，公众也更能容忍立法机构在外交政策上与总统的对峙，因而国会议员不再像冷战时期那样听任行政部门自行其是，而是经常对总统的决定发出挑战。

　　往往在重大战略调整时期，国会的作用犹为明显。二战刚刚结束之时，国会在建立联合国、北大西洋公约组织和实施马歇尔计划等问题上都扮演了关键的角色。而随着冷战共识和“遏制”政策的形成，国会的作用却在下降。现在，在冷战时代过渡到后冷战时代之时，美国的外交战略再次需要重新调整。这一时期，原有的冷战共识已不复存在，新的共识尚待形成，美国国内展开了新一轮关于外交战略的辩论（诸如主要的威胁来自何方、战略重点应作何的调整、如何处理美国的国际义务等等）。在这一过渡时期，国会的影响力会相对上升。

　　此外，在后冷战时期，经济和环境保护等问题在外交战略中的地位明显上升，也就是人们所说的国际关系中“高政治”方向开始逐渐向“低政治”方向过渡。克林顿政府把经济安全作为美国外交政策的三大支柱之一，从而将其提高到战略高度。经济和环保等问题也不象安全问题那样需要保密和快速反应，属于介于国际事务与国内事务两者之间的事务（Intermestic Affairs），而恰恰是在这些问题上国会具有较大的发言权。 1993年，参议员纳恩指出：“今天，时间的因素已不再同于冷战时期。人们意识到，有更多的时间来决策，更多的时间来讨论，而这就不可避免地意味着国会将比过去会更多介入（外交事务）。”

　　全球化的加速发展，国家间相互依赖性的加强，不仅使得国际事务的议事日程发生变化，而且进一步使外交政策问题和国内政治之间的界限变得模糊不清。尽管在处理战争与和平、战略武器控制等问题上仍然由行政部门的主导，但日益成为国际上的重要议程的贸易、能源、环境、移民等问题在传统上被认作国内政策的一部分，而且它们直接涉及到美国国内一些利益集团的利益。作为这些利益集团的代言人，国会议员们自然更有理由积极地介入关于它们的决策过程。

　　这一时期，还出现了两个值得关注的变化，它们直接影响到府会之间的关系：

　　首先，对外决策问题上的党派政治进一步抬头。党派政治一直存在于美国的政治生活中，在外交决策领域也不例外。不过，在不同的历史时期，其程度却有所变化。冷战开始后，面对巨大的外在威胁，美国国内舆论强调在外交政策上两党保持一致，以便更好地维护美国的国家利益。两党一致在一定程度上也被总统利用来作为使国会接受其制定的政策和逃避国会批评的一种手段。但自上个世纪的70年代以来，国会议员在讨论对外政策时，党派色彩越来越浓厚。 这种状况在冷战结束之后更为突出。如果是反对党控制了国会，总统和国会之间的政策分歧就会加剧；反之则相对和谐。于是，经常出现的局面就是：民主党议员经常批评共和党总统的对外政策，而共和党人则不时抨击民主党总统的外交政策。布什政府和民主党控制的国会、克林顿政府和1995年后共和党控制的国会之间的争夺充分说明了这一情况。

　　其次，冷战的结束也给国会成员的构成带来了巨大的变化。上个世纪90年代，美国国会进行了“大换血”，不少熟知国际事务的资深议员纷纷引退，一大批新议员进入到国会之中。1992年的国会选举，使得110名新议员进入到众议院、11名进入到参议院；1994年的国会选举，又有86名新议员进入到众议院、11名进入到参议院。其结果是超过一半数量的众议员都是在冷战结束之后进入众议院的。这是自1946年和1948年两次选举以来最大一次的国会血液更新。 这些国会议员大多是二战以后成长起来的一代，相对来说比较年轻，但他们缺乏政治经验，尤其是对于外部的世界不甚了解，一些人甚至从来就没有出过国，为此，他们更侧重于从国内政治来看待对外政策和国防安全问题，而且大多持比较强硬的态度，他们的党派色彩也更为浓厚。

　　正是由于这些变化，总统的外交决策越来越受到国会的牵制。为了获取国会的支持，总统不得不花费更多的时间和精力来对国会施加影响。

　　结 语

　　关于美国国会在对外政策中的作用，人们有不同的看法。一种意见是认为国会的参与妨碍了美国对外政策的制定，不利于实现和维护美国国家利益。基辛格就曾指出，“国会能够设定主要的指导方针和决定基本的政策，但国会没有机构、信息或者责任来决定每天在执行我们的对外关系中出现的策略问题，或者执行一个始终如一而全面的政策。而总统具有这种责任，因此必须允许他代表整个国家来行使这一责任。”

　　另外一种观点则认为国会的参与有助于政府制定出恰当的外交政策，可以为决策提供更多的视角和信息，减少政策的失误，并有助于增强公众对于外交政策的支持度。从长远的角度来看，可以提高美国外交决策的质量。不仅如此，国会的参与还可以为行政部门在同其他国家打交道时提供一个讨价还价的杠杆，从而更好地维护美国的国家利益。

　　两种截然不同的观点显然折射出不同的视角，对此我们很难断然做出正确和谬误的判断。不过，需要强调指出的是，在美国，总统和国会的权力都必不可少。“民主需要有一个强有力的国会，安全则需要一个强有力的总统”。 美国必须在保持国内民主自由和在复杂多变的国际体系中运转自如两者之间寻求平衡。

　　近年来，国会在对外政策领域里日趋活跃，也并不意味着国会的影响力已经超过了行政部门。实际上，尽管国会在政策制订上的权限相当大，但其影响力的扩大却是十分有限的。作为一个超级大国，面对纷乱复杂而缺乏秩序的国际环境，美国必须有一个核心来制定连贯一致的对外政策，以便更好地维护其国家利益。由于前文所述各种原因，这个角色唯总统可以胜任。因此，在可预见的将来，在外交决策领域行政部门将依然会起主导作用，而国会则仍将主要扮演着审查、评估和监督的角色。这是判断国会和总统未来关系的基点。

　　注释：

　　1［美］汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年6月第一版，第246页。

　　2 本文参考了李道揆先生的美国宪法中文译本。参见李道揆著：《美国政府和美国政治》，北京：商务印书馆，1999年3月版，下册，第775－799页。

　　3 James L. Sundquist : The Decline And Resurgence of Congress, Washington D. C. : The Brookings Institution, 1981, p.36.

　　4 [美] 杰里尔?A?罗赛蒂 著：《 美国对外政策的政治学》，世界知识出版社，1997年1月第1版， 第269页。

　　5 Steffen W. Schmidt, Mack C. Shelley and Barbara A. Bardes, American Government and Politics Today, 1999-2000 edition, Boston, etc.: Wadsworth Publishing Company, 1999, p.576.

　　6 参见Edwin S. Corwin, The President: Office and Powers, 1787-1957, New York: New York University Press, 1957.

　　7 David A. Deese(ed.), The New Politics of American Foreign Policy, New York: ST. Martin’s Press, 1994, p.68.

　　8 Norman J. Ornstein, Thomas E. Mann and Michael J. Malbin, Vital Statistics on Congress, 1995-1996, Washington, D.C.: Congressional Quarterly Inc., 1996, p.165.

　　9 关于国会和卡特政府在中美建交和《与台湾关系法》问题上的相互作用，可参见Yufan Hao, Dilemma and Decision: An Organizational Perspective on American China Policy Making, Berkeley, CA: The Regents of the University of California, 1997.

　　10 Thomas L. Brewer, American Foreign Policy: A Contemporary Introduction, 2nd edition, Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1986, p.113.

　　11 Glenn P. Hastedt, American Foreign Policy, Past, Present, Future, 4th edition (Upper Saddle River, N.J.: Prentice Hall, 2000), p.162.

　　12 Glenn P. Hastedt, Ibid., p.200.

　　13 James A. Robinson, Congress and Foreign Policy Making: A Study in Legislative Influence and Initiative, Homewood, Ill.: Dorsey, 1962, p.110. Cited from Glenn P. Hastedt, Ibid., p.199.尽管鲁滨逊所列举的案例都是发生在20世纪30年代到1961年之间，但这种特点到今天也没有太大的改变，国会还是主要依靠决议案来表述自己的意见。

　　14 Ruth Collier, “Foreign Policy by Reporting Requirement,” The Washington Quarterly, 11(1988), pp.74-84.

　　15 David A. Deese, op.cit., p.109.

　　16 David C. Kozak, “The Defense Policy Process In Congress Roles, Players and Setting, and Evaluations,” from Schuyler Foerster and Edward N. Wright(ed.), American Defense Policy, sixth edition, Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1990.p.468.

　　17 New York Times, Sept.21, 1979 and Nov.26, 1979, cited from Cecil V. Crabb, Jr. and Pat M. Holt, Invitation to Struggle, Congress, the President and Foreign Policy, second edition, Washington D.C.: A division of Congressional Quarterly Inc., 1984, pp.228-229.

　　18 Thomas E. Mann (ed.), A Question of Balance: The President, the Congress, and Foreign Policy, Washington, D.C.: Brookings Institution, 1990, p.155.

　　19 Cited From John T. Tierney, “Congressional Activism in Foreign Policy: Its Varied Forms and Stimuli,” in David A. Deese, op.cit., pp.110-111.

　　20 Aaron Wildavsky, “The Two Presidency,” Transaction 4, December 1966, pp.7-14.

　　21 该划分方法最早是由塞缪尔?亨廷顿提出的，可参见Samuel P. Huntington, The Common Defense: Strategic Programs in National Politics, New York: Columbia University Press, 1961。这一划分方法现已被美国政治学界普遍认可，许多学者对此都有论述，如Randall B. Ripley and James M. Lindsay(ed.), Congress Resurgent: Foreign and Defense Policy on Capitol Hill, Ann Arbor: The University of Michigan Press, 1993; James M. Lindsay, Congress and The Politics of U.S. Foreign Policy, Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1994; and RogerH. Davidson and Walter J. Oleszek, Congress and Its Members, fifth edition, Washington, D.C.: A Division of Congressional Quarterly Inc., 1996。

　　22 Cited from Roger H. Davidson and Walter J. Oleszek, Congress and Its Members, p.394.

　　23 Ibid., p.395.

　　24 James M. Lindsay, op.cit, p.157.

　　25 转引自周琪：“美国：新敌人和新世界观”，《财经》，2001年10月号，第45页。

　　26 参见周琪：“美国：新敌人和新世界观”，《财经》，2001年10月号，第38、46页。

　　27 Donald L. Westerfield, War Powers: The President, the Congress, and the Question of War, Westport, Connecticut and London: PRAEGER, 1996, Appendix C and D.

　　28 Jeremy D. Rosner, The New Tug- of – War, Congress, the Executive Branch and National Security, Washington D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 1995, p.95-96.

　　29 John Spanier and Joseph Nogee (ed.), Congress, the Presidency and American Foreign Policy, New York, Oxford, etc.: Pergamon Press, 1981, p.xxiv.

　　30 由于外交政策涉及范围极广，不少委员会可以从不同的角度在特定的问题上进行干预，所以对于究竟有多少委员会可以参与外交决策，并没有确切的定论。这里采用了比较通用的说法。参见Roger H. Davidson and Walter J. Oleszek, op.cit., p.407, p.408.

　　31 Randall B. Ripley and James M. Lindsay(ed.), Congress Resurgent, p.123.

　　32 Cited from James M. Lindsay, op.cit., p.55.

　　33 Rebecca K.C. Hersman, Friends and Foes: How Congress and the Presidential Really Make Foreign Policy, Washington, D.C.: Brookings Institute Press, 2000, Chapter Two, “Individual Power and Issue Leaders.”

　　34 Roger H. Davidson and Walter J. Oleszek, op.cit., p.4-5.

　　35 David R. Mayhew, Congress: The Electoral Connection, New Haven: Yale University Press, 1974.

　　36 Les Aspin, “The Defense Budget and Foreign Policy, the role of Congress,” from John E. Endicott and Roy W. Stafford, Jr.(ed.), American Defense Policy, 4th edition, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1977, p.333.

　　37 Glenn P.Hastedt, op.cit., p.206.

　　38 Charles W. Whalen, Jr., The House and Foreign Policy, The Irony of Congressional Reform, Chapel: The University of North Carolna Press,1982, p.81.

　　39 Steffen W. Schmidt, Mack C. Shelley and Barbara A. Bardes, op.cit,, p.431.

　　40 关于总统游说国会的论述，详见袁征：“总统游说与国会决策”，《美国研究》，2001年第3期。

　　41 John Spanier and Joseph Nogee(ed.), op.cit., p.xxvi.

　　42 [美] 威尔逊 著: 《国会政体－－美国政治研究》，北京: 商务印书馆, 1986年版，第166页。

　　43 Cecil V. Crabb, Jr. and Pat M. Holt, op.cit., p.58.

　　44 Origins and Development of Congress, 2nd edition, Congressional Quarterly Inc., 1982, p.169.

　　45 关于国会和行政当局围绕战争权的争论可以参见James L. Sundquist, op.cit., chapter IX.

　　46 Congress And the Nation, Vol.V, 1977-1980, Washington D.C: Congressional Quarterly Inc., 1981, p.888.

　　47 关于巴拿马运河条约审批的案例分析可参见Cecil V. Crabb, Jr. and Pat M. Holt, op.cit, pp.75-97.

　　48 Arthur M. Schlesinger,Jr., The Imperial Presidency, New York: Popular Library, 1974.

　　49 奥尔顿?弗赖伊：“被误解的国会与美国的外交政策”，《交流》，美国驻华大使馆新闻文化处出版，1989年第1期，第53页。

　　50 对于国会在美国对外经济政策中的作用，美国学者、原卡特政府国家安全委员会负责拉美事务的官员罗伯特?A?帕斯特曾经做出了极为恰当而深入的分析。参见Robert A. Pastor, Congress And The Politics of U.S. Foreign Economic Policy 1929-1976 ,Berkeley, Los Angeles ,London :University of California ,1980.

　　51 Cited from Melvin Small, Democracy & Diplomacy, The Impact of Domestic Politics on U.S. Foreign Policy, 1789-1994, Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1996, p169.

　　52 David W. Rohde, “Partisanship Leadership and Congressional Assertiveness in Foreign and Defense Policy,” in David A. Deese(ed.), op.cit.pp.76-101.

　　53 Jeremy D. Rosner, op.cit, p.26.

　　54 Speech by Kissinger, Feb.4, 1976, The Department of State Bulletin, Vol.LXXXIV, No.1914, March1, 1976, p.256. Cited from John Spanier and Joseph Nogee(ed.), op.cit., p.199.

　　55 John Spanier and Joseph Nogee (ed.), Ibid., p.199.