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　　“进步党时代”与政府监管的生成

　　在19世纪末期以前，美国的重大商业纠纷都是通过私人诉讼加以解决的。1877年以后，情况发生了巨大变化。这一变化始于两起重大事件。其一，联邦最高法院于1877年对马恩诉伊利诺斯州案的判决促使了伊利诺斯州政府对粮食价格的监管，同时，这一判决宣布了一项重要原则：当私人将财产用于公共用途且对社会产生普遍影响时，出于公共利益的需要，他必须接受公众监管。这项具有里程碑意义的判决为采用政府监管来防止垄断企业侵害消费者利益奠定了基础。其二，由于美国铁路公司对工业产品和农业产品的运输采取不同费率，导致那些被迫承担较高价格的农场主联合起来推动立法禁止价格歧视，而铁路业本身为稳定价格也在寻求政府支持。这些力量导致了1887年州际商业法的出台，并促使成立了州际商业委员会。州际商业法的出台以及州际商业委员会的成立被认为是现代意义的政府监管真正建立的标志。进入20世纪以后，政府监管扩展到了食品与药品生产、州际电话服务以及银行业、航道运输业等众多领域。

　　19世纪末20世纪初的这轮监管浪潮随着1917年进步党运动的结束而画上了句号。至此，政府监管已逐步取代私人诉讼而成为社会控制商业活动的重要形式。对于此变革，哈佛大学教授爱德华•L. 格莱泽（Glaeser）和安德烈•施莱弗（Shleifer）认为：“无论社会选择什么样的执法策略，私人都将试图扭曲策略的实施以达到使自己受益的结果。作为结论，制度安排的最优选择在一定程度上取决于这些安排在面对此种破坏时的脆弱性。”“由于诉讼体制需要投入很多而有效几率较小，所以这类体制较引入监管更易受到事后破坏的攻击，尤其是在那些缺少法律和秩序的国家。在此情势下，引入监管比事后诉讼更有效。”在19世纪上半叶，美国经济的主体是农业，制造业也集中在小农场上。当一家企业造成了社会危害时，司法体系通常都可以惩罚它。因为需要处罚的损害基本上比较小，企业没有很强的动机去破坏司法。另外，企业本身比较小，也没有破坏司法的资源。19世纪下半叶，情况发生了变化，经济的商业化和工业化催生出了拥有丰富资源的企业。随着企业规模的迅速膨胀，由工业事故引发的损失相应的增多，规避赔偿损失的动机也成比例地增长，但破坏司法的成本却没有相应的提高。“司法的意识形态取决于法官的选择，而工业家们则通过他们对政治机器的影响参与选择由谁坐在审判席上。”“经过选择，法官和检察官受到了财富和权势通过利用合法和非法手段的影响。”因此，在农业社会运作顺畅的司法体系在面对具有强大动机去破坏它的工业社会的实体时变得失灵了，而政府监管便是对这一社会危机的一种回应。

　　这一时期，市场的基础作用仍然得到强调，政府监管的目的不在于阻止企业的组织变革和集中联合，而在于限制它们利用市场力量损害公共利益，这种政策反对的只是过度的和不正当的竞争。因此，也有学者将这一时期的政府监管称为市场模式的监管。这种监管模式也存在着局限性：一方面，这种监管源于进步主义者对专家行政的信仰，过分追求专业知识而忽视了政治方面的问题和性质；另一方面，实施监管的机构几乎都陷入了与法院的冲突之中，因为法院试图限制政府监管权力的扩展。另外，国会、法院的抵制以及有限的资源也限制了监管的效果，所以这种监管必须随着时代的发展而变革。

　　“新政”时期与政府监管的扩展

　　“一战”以后，美国经济的快速增长催生了大量自由证券市场，同时也带来了20世纪20年代的经济过热及信用滥用。那时几乎没有什么联邦法律或公共政策来规范证券行业，恶果终于产生。1929年10月，纽约证券市场突然崩溃，并导致了持续四年的经济大萧条。在1933年的 Peara听证会上，导致这场灾难的银行家和金融机构的不良行为被纷纷揭露出来：从虚假宣传到扰乱股市，从缺乏对质量的关注到信息的不完全披露，从内幕交易到明显欺诈，如此等等，不一而足。

　　经济危机以及企业的败德行为使人们丧失了对于整个经济体系及其控制者的基本信任，也宣告了自由市场神话的破灭，政府监管在救治市场失灵的名义下得以加速发展，从而掀起了第二轮监管浪潮。

　　1933年3月上台的罗斯福政府在两年之内先后颁布了两部银行法、两部证券法以及保险法和公用事业控制法等重要法规，建立了联邦储蓄保险公司和证券交易委员会等机构，从而将各类金融机构纳入严格的政府监管之下。在“百日新政”期间，罗斯福政府还竭力促使议会先后通过了《农业调整法》和《全国工业复兴法》。这两部法律强化了政府对企业的生产规模、产品定价、销售范围等方面的监管，限制了垄断，促进了公平竞争。

　　1934年，联邦最高法院对内伯亚诉纽约州案的判决则为政府监管的扩展排除了宪法障碍。此前，对马恩诉伊利诺斯州案例的通常解释是：政府对特定垄断行业的监管是符合宪法的，但政府监管只能用于公共事业。然而，在内伯亚诉纽约州案中，最高法院为政府监管划定了更宽的范围：考虑到需要有适当的程序，在缺少其他法律限制的情况下，政府有权采取任何被合理地认为有助于公共福利的经济政策，并以适应其用途的法令来执行其相关政策。

　　此后，罗斯福政府接连促使国会通过了全国劳工关系法案、公平劳动标准法案、1934年通讯法等重要法律，企业劳动用工、广播行业和城市间电信市场、州际地面货物运输、海洋货运业和民用航空业、电力和天然气等众多领域受到了更为严格的监管。到20世纪30年代末，政府监管的范围几乎扩展到了所有产业部门。

　　1940年以后，政府监管的发展显得稳健而温和，政府监管的范围虽持续扩大，权力也不断增加，但速度却比较平缓，这种状况一直持续到20世纪60年代。在此期间，受到较大影响的主要是通讯和能源两个行业。

　　“权利运动”时期与政府监管的变革

　　到了20世纪70年代，由于经济发展陷入停滞状态，政府无所不能的观点受到普遍质疑，人们越来越多地希望市场在没有政府干预的情况下发挥作用。越南战争的失利与“水门”事件的爆发造成了严重的宪政危机，人们对过于膨胀的行政权力深感恐惧，强烈要求对政府行为进行有效约束。另一方面，由于技术进步，原来属于自然垄断的行业变成了竞争性行业，这些行业原先存在的大量政府监管被认为阻止了竞争，抑制了创新，从而妨碍了经济增长。社会环境的这些变化与对政府监管自身的反思相结合导致了政府监管在结构与体制上的重要变革。

　　监管结构改革主要体现为放松监管与强化监管并行不悖的发展态势。

　　放松监管运动主要源于监管本身所导致的分配不公。约翰•R. 迈耶（Meyer）、乔治•W. 道格拉斯（Douglas）以及托马斯•G. 穆尔（Moore）等学者对交通产业政府监管的研究表明，美国运输行业的政府监管不是保护了政府所称的受益者的消费者，而是使被管制企业的雇员和股东们从中受益。美国企业研究所关于医药监管、食品安全监管等方面的研究报告认为，政府监管的高额成本大多落在了消费者身上。为什么政府监管会导致分配不公？ 1955年，政治学家马尔韦•伯恩斯坦（Bernstein）提出了政府监管俘获理论，其核心观点是：当仅有政治力量处在一个监管机构的稳定环境中时，产业的发展将最终迫使监管机构去适应其需要。1971年以后，乔治•施蒂格勒（Stigler）、萨姆•佩尔斯曼（Peltzman）、加里•贝克尔（Becker）等人进一步发展、完善了这一理论，他们认为，政府监管很可能倾向于组织更好的利益集团，并使之从相关监管中获得更多利益，因为组织得更好的利益集团能够给监管者或立法者提供更大的政治支持。理论研究借助各种渠道迅速转化为社会舆论和公众运动。同时，放松政府监管也具有政治上的吸引力，因为这种做法使得政策制定者不必付出政治代价就可以控制通货膨胀。这样，到了 20世纪70年代后期，对减少经济监管的支持已经相当普遍。这些支持者包括公司总裁、律师和政治学家、经济学家以及诸如保守联盟和消费者联合会这样并无联系的集团。放松监管浪潮由此开始并一直持续到20世纪90年代，涉及的领域包括交通运输、电视与电信、金融、能源等众多产业。

　　在放松监管运动进行的同时，在另外一些领域，如环境污染、产品质量、职业健康与安全等，则强化着政府监管。从1962年开始，在10多年时间里，美国国会先后颁布了《空气污染控制法案》、《交通安全法案》、《煤矿安全法修正案》、《国家环境政策法案》、《职业安全和健康法案》、《消费品安全法案》等几十部重要法律，根据这些法律，环境保护署、公路交通安全署、消费者产品安全委员会、职业安全和卫生委员会、矿山安全与健康监察局等几乎所有主要的风险与环境监管机构都建立起来了，对于环境保护、产品质量、职业健康与安全等方面的监管成了政府监管的重要内容。

　　最近时期与效率模式的政府监管

　　20世纪90年代以后，全球化、信息化迅猛发展，国际竞争日趋激烈，社会变化更加迅速，民众的自主意识和行动能力进一步增强，他们的需求越发多样而多变。社会环境的新的变化要求政府必须更有活力、更具效率、更负责任，由此掀起了新一轮改革政府运动的浪潮。这次改革不再争论政府的大小而力求政府的效率，不强求政府做什么而着眼于政府怎么做，不纠缠政府征税多少、花钱多少而讲究政府征税得当、花钱得体，不辩论政府办事的动机而看重政府办事的后果。另一方面，监管理论研究也产生了许多重要成果。这样，在新的行政理念和监管理论指导之下，政府监管进行了一些重要变革：

　　（1）在一些原先放松监管的领域出现了重新加强监管的趋势。放松监管运动在整体上提高了经济的活力与效率，但并非每一项监管的解除都能产生令人满意的效果，航空业解除监管就导致了三家主要美国航空公司占有的国内市场份额由1981年的31％提高到1996年的55％。同时，市场环境也发生了重大变化，新的经济风险不断产生，而监管体系却没能作出相应改进，安然公司的轰然倒塌和世界通信、环球电讯、Qwest等许多美国大公司的会计丑闻暴露了这一体系在许多方面的严重缺陷。迫于公众的强大压力，美国国会接连通过了《商业欺诈法》、《上市公司会计改革与投资者保护法案》等一系列重要法案，根据新的法律设立了新的监管会计行业的机构，代替了原来的业界自律监管组织，导致了某些经济领域的重新或强化监管。这被认为是美国监管思想的一次重大转变。

　　（2）在规章制定和审核过程中实行成本—收益分析。早在卡特政府时期，监管机构就被要求在准备监管影响分析报告时须进行成本—收益评价，在此后的几届政府特别是1995年以后，成本—收益分析作为监管规章制定和审核的原则、程序、标准和方法得到了更为严格的执行。成本—收益分析在一定程度上提高了政府监管的效率：它促使监管机构在制定规章之前必须进行全面的调查和深入的分析，只有在确定监管收益大于监管成本之后，才能颁布并实施新的规章；它使政府决策有了可靠的依据和可以评价的标准；它以量化成本和收益的方法将监管信息透明化，从而便于对监管机构进行监督，使得监管机构难以操纵监管过程。当然，成本—收益分析不可能解决所有问题，因为许多东西根本难以量化，可以量化的东西也可能因为信息缺乏而存在偏差，这些因素限制了成本—收益分析的应用范围。

　　（3）广泛应用激励性监管。激励性监管是在保持原有监管框架的条件下，给予被监管企业提高内部效率的激励，目的在于通过设计科学合理的制度来减少监管成本，提高社会资源配置效率与企业生产效率，其主要类型包括价格上限监管、特许投标制度、区域竞争制度、延期偿付率制度、利润分享制度、联合回报率制度以及菜单监管等。与传统监管方式相比，激励性监管只关注企业的产出绩效和外部效应，而较少控制企业的具体行为，从而有利于解决由监管者与被监管者之间的信息不对称所引发的逆向选择、道德风险、竞争不足以及设租、寻租等问题。 20世纪80年代，在Litterchild等经济学家的努力下，激励性监管首先在英国开始实践，90年代在美国得到了广泛应用，并取得了良好效果。

　　这一轮的监管改革是在前一轮监管改革基础上的继续推进，是始于20世纪80年代的重塑政府运动在新的发展阶段和新的社会条件下的具体展开，改革的总的目标依然在于彻底改造官僚主义模式，增强政府的回应性与责任感，改革的基本取向是市场功能、公众参与和社会自治。当然，这两轮改革还是存在着诸多的不同之处，主要体现为：上一轮改革侧重于监管结构与体制的调整，关注的是经济增长与社会公正，更多地体现为民主政治的产物；这一轮改革则侧重于监管程序与方式的改进，主要关注的是效率与效益，更多地体现为知识进步的产物。由于这轮监管将效率放在核心位置，所以，有的学者将由此建立起的监管模式称为“效率监管模式”。

　　责任编辑：王萍