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美国政府对公益慈善事业的管理及启示
2012年11月06日 11:00 来源:《2011年美国问题研究报告》(2011年《美国蓝皮书》) 作者:中国社会科学院美国研究所研究 字号

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  内容提要:美国是世界第一慈善大国,其公益慈善组织的主体是符合《国内税收法典》501(c)(3)条款的免税组织,包括公共慈善机构和私立基金会。公益慈善事业健康持续发展的关键因素是各级政府的依法、有效和透明管理。在由联邦、州和地方三级政府组成的管理体系中,联邦税务局发挥了主导作用。美国的实践给予年轻的中国公益慈善事业以多方面的启示,但对中国的监管部门来说,关键是要首先做到实事求是,解放思想,敢于开拓,勇于创新。

  关键词:美国 慈善 政府监管 联邦免税组织

  美国是当今世界上公益慈善事业最发达的国家。在这个人口超过3.08亿的大国,各式各样的民间慈善组织可谓多如牛毛,似乎无所不能:它们拥有可观的人力、专业、资金和技术资源,具备较强的组织、动员和应急能力,所从事的事业和提供的公共服务覆盖了美国各个阶层的人群和城乡社区。公益慈善事业的兴旺是美国非营利部门(nonprofit sector)发展的直接结果。统计数据表明,美国的非营利组织,即民间组织中的2/3从事公益慈善事业。而如果把非营利部门单独列为一个经济体,那么它的从业人数约有1300万,占美国就业人口的近10%,所拥有的资产价值3万多亿美元。 按照世界银行公布的2009年各国国内生产总值(GDP)排行榜,这个经济体的实力可以名列世界第5位,超过法国、英国或者意大利。

  为什么美国的公益慈善事业能够如此发达呢?人们可以罗列出许多原因:相对而言,美国人民是慷慨大方的人民。 慈善捐赠在美国被普遍视为美国历史传统的一部分、公民应有的善举乃至整个国家的特质(Nation’s character),所以即便是在遭受金融风暴打击后经济低迷的2009年,慈善捐赠总额也超过了3037亿美元。 美国有许多在本国公众中影响力广泛的独立媒体,如《纽约时报》、有线电视新闻网(CNN)等,它们在宣扬慈善理念、监督慈善组织方面发挥着积极作用。但是,这些都不是起决定性作用的因素。从根本上讲,促进和保障美国公益慈善事业不断发展的决定性因素是美国已经形成的一整套良性制度。在这套制度中,政府对公益慈善事业的依法管理、监督与支持起到了关键作用。

  一 美国的公益慈善事业:主体与政府管理体制框架

  美国公益慈善事业的实践主体是各种形式的私立(即民间)慈善组织。公益慈善组织(public charitable organization)是一个涵义相当宽泛的概念,它既受到古老的英国慈善法影响,也与美国政府给予公益慈善组织的免税待遇息息相关。不过,全国到底有多少个这样的组织,是一个难以找到权威答案的问题。因为除了在各级政府部门已经登记备案的公益慈善组织外,还广泛存在着大量非正式的慈善组织和志愿服务组织,另外有许多正式成立的民间组织可依法不登记,如宗教团体和某些自愿放弃登记的组织。综合考虑各方情况,并参考美国学者的研究结果,可以比较有把握地说在美国至少有数百万个民间组织属于公益慈善组织。

  在这数百万个组织中,典型地代表着美国公益慈善事业规模、实力和治理水平的“主力”是依据联邦法律《国内税收法典》(Internal Revenue Code)501(c)(3)条款豁免联邦所得税的组织,它们通常也被叫做501(c)(3)条款组织,或者与符合其他条款规定的免税组织一起被通称为联邦免税组织(exempt organizations)。 除了这些组织之外,在各州政府登记备案的还有大批公益慈善组织。至于可依法免于登记的宗教组织,鉴于它们的情况复杂,而且所有主要的由宗教组织兴办的公益慈善机构均系正式登记的联邦免税组织,故本文不予单独论述。

  《国内税收法典》501(c)(3)条款被美国人奉为“公益慈善事业的圣经”。首先,符合条件的组织可以豁免联邦所得税,享受经济与税收方面的实际好处。其次,向501(c)(3)条款组织捐赠款物的个人或机构也能享受联邦所得税的减税优待。最后,在各类民间组织中,501(c)(3)条款组织能产生无可比拟的“光环效应”——美国人普遍认为,与工商业组织或政府机构相比,501(c)(3)条款组织更值得信任。

  从1969年起,《国内税收法典》将501(c)(3)条款组织划分为两大类:公共慈善机构(public charities)和私立基金会(private foundations)。据联邦税务局公布的数字,2009年度 501(c)(3)条款组织共有123.82万个,占联邦免税组织总数(191.27万)的64.7%。 另据美国全国慈善统计中心(NCCS)数据,截止到2009年10月全美共有私立基金会11.8423万家。 90%以上的私立基金会专门为公益慈善事业提供资金支持,自己不具体经办慈善项目,所以也被称为“资助型基金会”(grant-making foundations)或者“非执行基金会”。少数基金会直接设立和管理慈善项目,或在向其他公益慈善组织提供资助的同时也开展公益慈善活动,被称为“执行基金会”。

  面对广泛存在、规模庞大和具体情况错综复杂的公益慈善组织群体,美国各级政府的作用是什么?政府的行为以什么为准则?政府与这些组织之间有哪些互动?概括而论,美国政府管理公益慈善组织的基本做法是依法办事,抓大放小;遵循通则,照顾特殊;广集民意,帮、管并举;区别对待,注重实效。现行监管体制主要形成于第二次世界大战结束以后,而且仍在实践中不断改革、日臻完善,它可以归纳为“一个基础,一部基本法,三个层级和两大监管重点”。

  一个基础即法治基础。美国的实践证明,政府部门和公益慈善组织谁也离不开谁,只有建立在法治基础上的良性互动才能使双方都能完成自己的使命,共同服务于美国公众和社会,实现和捍卫国家利益。法治基础的核心是《美利坚合众国宪法》,其它重要元素包括一系列相关的联邦法律、州法、地方法以及与所有法律相配套的规章制度;完备的法院系统及审理程序;监管机构和公益慈善组织对法律与法院判决的尊重;比较完备的法律服务体系、信息公开制度和公民的法治观念。

  一部基本法即《国内税收法典》。这部联邦法律是美国政府管理最重要、最有代表性的那些民间组织,即联邦免税组织的“根本大法”。《国内税收法典》的相关条款,尤其是涉及公益慈善组织的条款随国会立法的进展而不断进行修订,以适应公益慈善事业发展过程中出现的新情况。

  三个层级指联邦、州和地方三级政府。联邦政府管理公益慈善组织的主要机构是联邦税务局,州一级的政府中包括各州和首都华盛顿(哥伦比亚特区)的政府,地方政府主要指县和市的政府。在这三个层级中,联邦和州的层级起着主要作用。无论在那个层级上,政府机关对公益慈善组织不仅要管理、监督,还有责任提供各种信息、服务和支持。

  两大监管重点即公益慈善组织的公信力与资金的募集和使用情况。公益慈善组织资金的主要来源是公众捐款,如果没有良好的公共信任度,这些组织就无法生存,相关事业亦不能健康而持续地发展。另外,享受了各种税收优待的民间组织,它们的资金如何募集、使用和管理也与公众(纳税人)的利益息息相关。所以,各级政府在管理民间组织方面的主要职责是依法维护公益慈善组织的公信力,确保相关责任方能妥善筹措、有效使用和规范管理公益慈善组织的资金及资产。

  二 宪法是调节政府与民间组织关系的根本依据

  《美利坚合众国宪法》赋予了联邦政府和州政府管理经济与社会事务的权力,而宪法的第一条修正案和联邦最高法院的相关判决对保障公民结社自由、确定政府(尤其是州政府)管理民间组织的权力边界起了关键性作用。

  (一)结社自由是受宪法保护的公民基本权利

  美国宪法对民间组织的保护主要根植于宪法对私有财产、合同自由(liberty of contract)、信仰和言论自由的保护条款。一个极其重要的事实是,美国宪法的正文和修正案中都没有对结社自由的明确文字规定,公民结社自由的权利是联邦最高法院依照第一条修正案的精神而阐发出来的。

  美国宪法第一条修正案规定:“国会不得制定有关下列事项的法律:确立一种宗教或禁止信教自由;剥夺言论自由或出版自由;或剥夺人民和平集会及向政府要求伸冤的权利。” 1868年宪法第十四条修正案生效后,第一条修正案的约束对象从联邦机构扩展到各州, 这两条修正案便共同构成了保护美国公民社会的宪法屏障。 美国最高法院直到宪法第一条修正案通过160多年之后才在其判决中明确使用“结社自由”(freedom of association)这个概念。并非巧合的是,最高法院从宪法高度解释和运用结社自由概念、明确定义民间组织的权利义务,以及美国政府依法管理监督民间组织的主要努力几乎都发生在20世纪50年代。

  从20世纪50年代迄今,在最高法院审理过的大量涉及民间组织的案件中,有三个案例是美国的相关教科书必提的保护公民结社自由的经典案例。它们是:1958年6月宣判的“全国有色人种协进会诉亚拉巴马州案”(NAACP v. Alabama)、1984年7月宣判的“罗伯茨诉美国青年商会案”(Roberts v. United States Jaycees)和2000年6月宣判的“美国童子军诉戴尔案”(Boy Scouts of America v. Dale)。绝非偶然,这三个案例全都涉及州政府、州法律与在本州活动的民间组织的关系。其中,最高法院就“全国有色人种协进会诉亚拉巴马州案”做出的判决具有特别重大的意义。因为在该案判词中,最高法院第一次正式而且明确地承认公民结社自由是受到宪法第一条修正案保护的权利,根据笔者检索文献的结果,“结社自由”(freedom of association)这个英文词组就是在这次判决中首次出现在最高法院大法官的判词里。另外两个案例则澄清了公共利益与民间组织自身的规定之间的关系,进一步阐释了结社自由的定义。

  (二)最高法院关于公益慈善组织筹资活动的立场

  公益慈善组织的筹资活动(fundraising)一直受到联邦、州和地方政府的多重监管。在20世纪的70~80年代,许多州和地方政府对筹款募捐开支在公益慈善组织年度支出中的比例都施加了限制性规定(一般不超过25%)。联邦最高法院在1980年以来审理若干涉及公益慈善组织的案件时,以宪法第一条修正案为主要依据判定这些限制违宪。 最高法院的基本立场很清楚:由于现实情况的复杂,较高的筹资开支(或者第三方筹资机构的高额费用)并不必然代表欺诈钱财的行为,慈善募捐活动与有关组织倡导的某种主张相关,属于受宪法保护的言论自由,不宜过度管制。另外,规定筹资支出比例对新成立的组织或者事业不那么招人喜欢的公益慈善组织(如节能环保组织)非常不利。这些案例,尤其是1980年的“绍姆堡村诉‘更好环境公民组织’案”(Village of Schaumburg v. Citizens for a Better Environment),对于后来的类似案件审理产生了持久的影响。

  三 国会监督职责与近年来的重要立法

  美国国会涉及民间组织的工作主要与联邦免税组织有关,而在联邦免税组织中,关注的重点是501(c)(3)条款组织。对这些公益慈善组织的事业和行为进行有效规范、引导,完善相关的立法和监督机制一直是国会议事日程上的重要内容。

  (一)参议院财政委员会对民间组织的监管

  国会中对联邦免税组织负有监管职责的机构有多个机构,其中参议院财政委员会的监管作用最为突出。2001年以来,在轮流担任主席的共和党资深参议员格拉斯利(Charles E. Grassley)和民主党资深参议员鲍卡斯(Max Baucus)领导下,财政委员会为改进对公益慈善组织的监管做了大量卓有成效的工作。

  格拉斯利曾两度担任参议院财政委员会主席,他指出:为鼓励各种非营利组织的发展,联邦政府每年要减免大约2800亿美元税收。但是近年来,若干公益慈善组织的丑闻引起了议员们的注意。它们的不端行为滥用了美国人的慷慨大方,威胁到公益慈善组织的良好声誉,打击了诚实的纳税人,所以国会必须采取行动。他强调:联邦免税优待是一种“特惠”(privilege),而非“权利”(right),享受这种特惠就意味着必须承担责任。政府要做的是三件事:保护捐赠人,确保善款得到妥善的使用;保护纳税人,使公益慈善组织享受的税收优惠同它们给社会提供的服务相适应;通过有效的监管和法律最大限度地降低违法违规行为的可能性,同时鼓励慈善捐赠。 参议院财政委员会采取的主要行动是:

  1. 有针对性地立法。例如,在2004年的《美国工作岗位创造法》(American Jobs Creation Act of 2004)中列入了关于捐赠知识产权的税收条款,纠正了长期以来对知识产权捐赠的价值没有规定的做法。该法还设立了关于废旧汽车(junker car)捐赠的条款,堵塞了通过向公益慈善组织捐赠废旧汽车而捞取免税好处的途径。

  2. 加强与联邦税务局的沟通和协调。财政委员会在觉察或了解到公益慈善组织存在的问题后,及时将情况通报联邦税务局,并与其合作展开相关调查。例如,2003年12月22日格拉斯利致函联邦税务局,要求该局提供全套档案资料,配合国会调查被美国财政部点名的25个有资助恐怖主义活动嫌疑的组织。 从2007年起,联邦税务局开始重新设计联邦免税组织年度报表(990表格),财政委员会为此与联邦税务局进行了频繁的协商,在调查研究的基础上提出了重要的修改意见。

  (二)新世纪对公益慈善组织影响较大的联邦立法

  2001年以来国会通过并经总统签署生效的新法律中,有许多都包含了关系到公益慈善组织权益、治理和监管的条款。若从单个法律的效果看,新世纪对于公益慈善组织影响最大的莫过于2002年生效的《萨班斯-奥克斯利法》(Sarbanes-Oxley Act) 和2006年生效的《2006年退休金保障法》(Pension Protection Act of 2006)。

  1.《萨班斯-奥克斯利法》是国会在安然公司(Enron)、世界通讯公司(Worldcom)等大型上市公司接连曝出财务欺诈丑闻并导致破产后紧急制定的法案,旨在强化对上市公司的监管,改善公司治理,进一步严格商业财务和审计制度。该法生效后,各州也竞相出台新的立法或规定,依照该法的原则与思路强化了对本州公司和民间组织的监管。在这个大背景下,许多知名度较高的公益慈善组织也纷纷“自查自纠”,更新规章制度,完善内部治理。该法与公益慈善组织有关的主要内容是:组织内部必须设立具有独立地位的审计委员会(Audit Committee)审计财务账目;每5年必须更换一次审计人员,而且禁止审计公司为客户提供与审计无关的任何财务服务,如评估、投资、法律和管理方面的服务,审计所采用的原则和方法必须向管理层公开;首席执行官或者首席财务官要签署本机构的财务报表,对任何不实信息或作假行为负法律责任;严禁内部交易和利益关联(interest conflict);提高内部信息的透明度和信息披露要求;鼓励并保护民间组织的雇员或志愿服务人员检举揭发问题;建立规范保存和销毁内部文件的制度。

  2.《2006年退休金保障法》标志着美国30多年来最全面的退休基金制度改革,同时它的第12章包含了一系列鼓励慈善捐赠和改进公益慈善组织监管的条款,对现行《国内税收法典》进行了重要修改和补充。主要措施有:改革捐赠财产的评估,严格定义“符合条件的”评估师和评估程序,防止高估实物慈善捐赠价值;对慈善组织为捐款人购买寿险做出透明性规定;把对公益慈善组织、社会福利组织和私人基金会某些违规行为的惩罚性征税提高一倍;对捐赠方嘱意基金(donor-advised fund)确定严格的定义和规则,防止慈善捐赠方通过捐赠方嘱意基金获利; 强化对获得免税优待的“支持型”组织(supporting organization)的监管力度,防止它们成为谋求私利的工具; 以前无需向联邦税务局提供年度报表的小型免税组织(年收入不到2.5万美元的组织)也需要向联邦税务局进行年度电子报备(基本情况的简明报表); 从2007年度起,任何联邦免税组织若连续三年不按要求上报年度报表,则自动丧失免税地位。

  四 《国内税收法典》与联邦行政分支管理职责

  (一)《国内税收法典》

  《国内税收法典》是联邦税务局监管免税组织的法律依据,其沿用至今的结构框架形成于1954年,关于联邦免税组织的条款在1969年基本成熟定型,此后许多条款又不断吸收最新立法成果进行了补充完善。

  以《国内税收法典》为基本法律,加上配套的一系列实施条例和细则,联邦税务局构筑了比较严密的管理、监督联邦免税组织的法律法规体系。 由于2/3的联邦免税组织是符合501(c)(3)条款规定的公共慈善机构和私立基金会,所以联邦税务局的监管工作重点自然要放在它们身上。就享有联邦免税待遇的公益慈善组织而言,这个体系规范了5个基本方面,即:定义与要求、免税资格的审批、捐赠与经济活动、年度报表与信息披露、政治性活动限制。

  1. 公益慈善组织的定义与要求。《国内税收法典》对各类联邦免税组织的定义多达几十种,对公益慈善组织的定义,最主要的条款是501(c)(3)条款。它规定,任何完全致力于宗教、慈善、科学、公共安全测试、文学、教育、促进国家和国际业余竞技体育比赛、预防虐待儿童和动物等事业的法人机构、社区福利基金、基金会(或基金),只要其净收益不是为了保证使私人股东或个人受益,其行为的实质不是为了进行宣传倡导活动(advocacy)或企图影响立法,不代表任何公职候选人(或反对者)参与或干涉竞选活动,便均可申请501(c)(3)条款下的免税组织资格,但个人和合伙制组织不能申请。另外,由州政府、市政府兴办的类似组织,如州立大学、市立医院等,只要它们是独立的实体,并且符合联邦税务局的组织检验标准(组织的主体文件合乎税法要求)和运营检验标准(主要活动切合公益慈善目的),也可以申请501(c)(3)条款下的免税组织资格。

  除501(c)(3)条款之外,《国内税收法典》还有一些条款与某些公益慈善组织的定义与要求有关。比如,私立基金会除了要遵守501(c)(3)条款外,还必须遵守《国内税收法典》第509条款、第4940~4946条款的规定,其中有些规定近乎苛刻,而且技术性极强。

  2. 免税资格的审批。除了像美国红十字会这样由国会特许成立的民间组织外, 任何公益慈善组织如果想获得联邦免税资格,必须依法向联邦税务局履行申请手续。这种手续有三大环节:准备文件、审查批准、申诉(如果未获批准的话)。

  (1)准备文件。这可以说是最重要的一个环节,其中的关键是填写申请表。除法律另有特殊规定者外,公益慈善类组织与合作制医院、信贷咨询组织等要填写1023表,并准备好表格所要求的一切文件。1023表是一个相当复杂的超长表格,共26页,主表有11个部分,每个部分都包含许多问题,对某些问题的回答必须附加文件和说明材料。正表之外还有编号从A到H的若干附表,它们是专门针对几类公益慈善组织的,如教育组织要填写附表B,医院和医学科研组织要填写附表C,为老年人、残疾人和低收入者提供住房的组织要填写附表F等。宗教组织和年收入不超过5000美元的非私立基金会组织,若符合501(c)(3)条款的相关规定,即可自动享受免税待遇。如果这些组织需要联邦税务局正式出函确认它们的免税资格,也要填写1023表,宗教组织还需填写附表A。

  (2)审查批准。联邦税务机关在收到合乎要求的申请材料后,会出具一份正式收据,遇到填写不符合要求的表格,会与申请者联系提出改进意见。所有通过初审并正式签收的申请材料都会转送联邦税务局总部进行审查。若申请者最终收到批准函,那么其免税资格的有效期一般从该组织成立之日算起(申请免税组织资格的材料一般应在该组织成立后的15个月内提交)。获得免税资格的组织凭批准函可向联邦税务局申请退还已经缴纳的所得税款。

  (3)申诉。如果提交申请的组织收到联邦税务局的否定函,但对此审查决定持有异议,可依法定程序在30天内向联邦税务局申诉机构提出申诉,并可以要求在联邦税务局总部进行会商。若申诉失败但申请组织仍然不满意联邦税务局的最后答复,或联邦税务局在270天内无法做出决断,申请方可以把案件提交联邦地区法院、联邦经济纠纷法院(U.S. Court of Federal Claims)或者联邦税务法院(U.S. Tax Court)审理,联邦税务局将尊重上述法院的判决结果。

  3. 慈善捐赠与经济活动。社会捐赠是许多公益慈善组织资金、物资和人力资源的重要来源。《国内税收法典》及其配套规章对各种形式的捐赠以及捐赠方和受赠方的权利义务做出了非常全面而详细的规定。这些规定的主旨是维护慈善组织信用和市场公平,保护捐赠方和受赠方双方的正当权益,防范利用捐赠而发生的欺诈,维护国家税收制度的严肃性。例如,凡是向公益慈善组织(公共安全测试组织除外)提供捐赠的组织或个人均可依法享受按照所捐赠款物的价值计算的税收优惠,但这种优惠的获取必须符合一系列法定条件。比如,对于捐赠的物品和服务(例如为洪涝灾区运输救援物资),其价值的计算必须依据公平市价(fair market value, FMV),否则捐赠者不能享受税收优惠。在与公益慈善组织发生的交易中,如果直接或者间接地造成、或者可以预计会直接或间接地导致财产捐赠人获益(例如使其获得人寿保险、年金或其它形式的给付合同),捐赠者便不能享受税收优惠。在绝大多数情况下,公益慈善组织在其主要事业之外的各种经营性收入都必须依法缴纳“无关宗旨商业所得税”(unrelated business income tax, UBIT)。

  4. 年度报表与信息公开。公益慈善组织必须依法向联邦税务局及时、准确地报送年度报表和事项报表。最重要的年度报表包括:年收入超过2.5万美元的免税组织(私立基金会除外)的年度信息报表(即990表或者990-EZ表)、 任何规模的私立基金会以及按照私立基金会标准监管的非免税型慈善信托机构的年度信息报表(990-PF表)、超过1000美元的无关宗旨商业活动收入报表(990-T表)、 年收入少于2.5万美元的小型免税组织信息的简易电子年报(990-N表,或称“电子明信片”e-Postcard) 以及各类“支持型”公益慈善组织(无论其年收入多少)的年度报表。对不依法履行报备义务的组织,联邦税务局将课以罚款。连续三年不报送990系列表格的组织,其联邦免税待遇会被自动注销。

  不同免税组织的法定信息公开程度各异,但对501(c)(3)条款组织的规定最为具体和严格。这类组织的1023表(免税资格申请表)及所有附加材料都必须向全社会公开,年度报表(990表格)也属于公共文件。这些报表上的信息,除专利、商业秘密、国防资料和其它法定不需公开的信息外,都必须向公众开放(990-T表应持续公示3年)。若上述信息不能从这些组织的网站或者其它信息源获得,相关组织有义务在接到任何公民的查阅请求后,必须在两周内通过合适的时间、地点和方式为公众查阅提供便利。

  5. 政治性活动的限制。各类免税组织所从事的宣传鼓动活动可以分为三种,即政治竞选活动(political campaign activity)、游说(lobbying)和倡导(advocacy)。 《国内税收法典》以及联邦税务局的规章对于各类组织介入以上三种活动的程度均有细致的规定。法律禁止公益慈善类组织介入任何政治竞选活动,即不得支持或反对任何竞选公职的候选人。联邦税务局一再警告:政治竞选活动的限制并不妨碍公益慈善组织的领导人以个人身份发表言论的自由,但如果这些领导人不想让所在组织丧失501(c)(3)条款免税待遇,他们必须谨言慎行,避免一切哪怕容易引起公众误解的带有支持或反对竞选人倾向的情况出现。联邦税务局会根据对具体情况的分析,对情节严重的违规组织给予处罚。 若公益慈善类免税组织(宗教组织除外)要开展任何旨在影响立法的游说活动,则必须依照法律规定,保证该组织没有把“实质性的”(substantial)活动和资源集中于游说目的。至于倡导性的活动与宣传,只要与本组织的宗旨、计划、项目相符,不违反联邦税务局的禁止性规定,一般都不会出现大问题。

  (二)联邦税务局

  在联邦政府的行政分支中,监管免税组织的主要机构是联邦税务局的免税组织与政府机构司(Tax Exempt and Government Entities Division, TE/GE)。该司下设三个业务分局:审查分局负责审理各种民间组织提交的免税组织申请表格,向申请者提供咨询服务和审批函,并会同首席法律顾问办公室和联邦财政部发布指导意见;监察分局负责对免税组织进行抽样审计和执法监督检查;教育培训分局负责组织各种全国性的宣教活动,实施旨在提高免税组织遵章守法的意识的培训计划,编写各种表格和指南性出版物。2010年度整个免税组织司共有工作人员942名。 专业性强是这些工作人员的特点,他们中间的约2/3是税务专家和税法律师,64%的人有10年以上工作经验。

  联邦税务局监管方式有多种。除了传统性的审查和审计外,近年来还越来越多地采用综合性检查的方法,深入地了解监管对象的各相关细节,并利用档案数据和公开信息对某些组织进行追踪性比较。2004财年期间,联邦税务局利用传统方法审查了5800个组织,用综合性检查法审查了1475个组织;到2010财年这两个数字分别为1.1449万个和3893个,都增长了大约一倍。 重点监管的组织有两类:一是接受联邦政府资助或者与政府签订服务合同的组织,二是资产额超过1000万美元的特大型组织。 如果在检查和审计中发现问题,或者从新闻媒体报道、举报人那里获得某个免税组织违法行为的线索,联邦税务局将会展开深入的调查,并有权依法对涉案组织罚款、冻结账户、扣押财产直至取消其免税地位,并视情况追究有关人员的刑事责任。

  联邦税务局的监管工作同它为公益慈善组织提供的服务是分不开的。进入新世纪以来,该局采取了许多措施改进服务,总目标是提高公益慈善组织依法办事的意识,减少违法违规行为。前任局长埃弗森(Mark W. Everson)把这个做法总结为“埃弗森公式”,即:“服务加上执法监督等于守法”(Service plus Enforcement equals Compliance)。 主要的服务有两类:一是信息服务,如完善并及时更新对相关法律法规的介绍、解释以及对免税组织经常提出的有关问题的解答,出版各种指南、手册和守则性出版物,利用官方网站提供所有出版物的电子版;二是辅导与培训服务,主要方式是由联邦税务局专家主讲的各种短训班、电话会议和网络直播辅导(webinar)。

  (三)卫生与公众服务部

  卫生与公众服务部(Department of Health and Human Service, HHS)的工作责任之一是依法对从事非营利医疗保健事业的公益慈善组织进行监管。医疗类公益慈善组织在美国的医疗保健事业中发挥着非常重要的作用,2000年它们的总数占全部注册公益慈善类组织的14.2%,支出额在公益慈善类组织总支出中的比例高达58.8%,其中非营利医院的支出又占了医疗类公益慈善组织总支出的近75%。 另据2006年的统计,美国共有2919所非营利社区医院,占美国全部注册社区医院的59%;有1002所获得联邦政府认证的非营利社区保健中心(FQHC),这些中心管理着约6000个医疗服务点,一年接待病人1503.4万人次。 全美60%的急症救治医院、照顾情感不正常儿童的机构、社区精神卫生中心和临终关怀机构都是公益慈善性组织。 20世纪70年代以后,美国95%的采供血业务由公益慈善组织承担,其主力是美国红十字会和美国血液中心(America’s Blood Centers) 两大公益性采供血系统。

  卫生与公众服务部监管医疗类公益慈善组织的主要机构有:负责全美社区保健中心的医疗资源与服务管理局(HRSA)、负责最大的公共医疗保险计划——医疗照顾计划(Medicare)和医疗补助计划(Medicaid)的公共医疗计划中心(CMS)以及监督采血和供血质量的联邦食品与药品管理局(FDA)。

  (四)联邦贸易委员会

  联邦贸易委员会(FTC)的主要职能是防止垄断和不正当竞争,保护美国的经济竞争能力和消费者权益,同公益慈善组织有关的监管职责集中在该机构的消费者保护局。根据相关法律法规,如果利用电话进行营销或募捐业务的公司(telemarketer)代表公益慈善组织通过打电话的方式进行跨州募捐,那么委托方和受托开展业务的公司就必须遵守联邦贸易委员会《电话营销条例》。例如,电话营销公司必须向受话方说明其代表的慈善组织名称、是否要求捐款以及捐款用途,打电话的时间只能是8~21点之间。 任何公民或机构,如果不希望被电话营销打扰,都有权把自己的电话号码免费登记到联邦贸易委员会管理的“全国免扰电话登记簿”(National Do Not Call Registry)上,电话营销公司及公益慈善组织都必须遵循有关法规。 凡是与工商营利机构发生业务往来关系的慈善组织,都要在防范身份盗用、反欺诈等方面遵守联邦贸易委员会制定的“预防规则”。

  (五)美国邮政管理局

  美国邮政管理局(U.S. Postal Service)是美国最大的“国有企业”,同时又依法负有邮政专业监管职能。许多公益慈善组织依靠美国邮政提供的服务来向公众和特定对象大量邮寄宣传品,包括本组织介绍、募捐请求、志愿者征召资料等。邮政管理局可以为这些大宗邮件提供优惠的“非营利组织标准邮政服务”。任何组织若要享受这种邮资优惠,必须满足两方面条件:第一,非营利组织的类型应符合美国邮政管理局的规定。美国邮政并非给予所有联邦免税组织以邮资优惠,而是仅给予符合其自定义的9类用户这种优待,这个定义几乎包括了所有公益慈善组织。第二,邮件的内容必须符合联邦法律和相关规章,比如印刷品中不准包含促销信用卡服务、通用商业保险服务和旅游服务的资料,不得进行夸大其词的虚假宣传等。对违反规定的非营利组织,美国邮政管理局可进行处罚并取消其享有的邮资优惠待遇。

  五 州级政府的管理与监督

  由于众多复杂原因,美国50个州的政府系统(包括州的立法、行政和司法分支)各具特色,不尽相同。哥伦比亚特区,即首都华盛顿由类似州一级的政府系统管辖。如果不算波多黎各、维尔京群岛等海外领地(那里也有负责公益慈善组织的政府机构),可以说美国“州级政府”共有51个。州政府对公益慈善组织的直接影响体现为三大方面:实施监管(regulate)、豁免税收和利用它们向社会提供获得政府资助的服务。 由于豁免州税须经法定程序,而且各州政府的税收或财政部门对获得本州免税资格的民间组织都负有监管职责,所以州政府对公益慈善组织的管理必然包括免税监管的职责。

  (一)“共同但有区别”的各州相关法律

  在美国,任何一个民间组织,如果它希望正式登记为具有法定组织形式的公益慈善机构,就必须首先依照所在州的相关法律行事,州法也决定着各类民间组织在本州范围内的事业运营规则和活动空间。 此外,获得州政府认可的非营利机构身份还是向联邦税务局申请501(c)(3)条款组织待遇的前提条件。 由于各个州的历史传统、人口状况、经济水准、政府结构和治理能力各异,所以各个州立法机构所产生的规范公益慈善组织的法律也自然有不小的差别。对于获得联邦免税待遇的组织,有些州 “自动认可”,无条件地给予这些组织在本州免除所得税待遇,但德克萨斯等州则拒绝这样做。 一个全国性民间组织在各个州的分支机构,在开展活动时所要遵守的法定规则也可能“因州而异”。即便在同一个州里,老牌公益慈善组织和新近成立的组织也有可能有不同的法律依据:老组织有时由州议会或州的其他机构特许成立,而新组织则必须遵循本州关于非营利组织的法律。

  第二次世界大战结束以后,随着跨州的公益慈善事业加速发展,各州政府和非营利组织越来越重视法制的统一。在考察各个州的制度设计时,不难发现一个非常有趣的现象:多数州立法机关通过的相关法律都出自(或参考)所谓的“标准法律范本”(Model Act或者Uniform Act)。这些范本的来源并非国会,而是美国若干历史悠久、声誉卓著、与州政府有千丝万缕联系的非营利性专业组织,有的还是501(c)(3)组织。这种由非营利组织汇聚法律人才,展开“半民间、半官方”的调研、起草和征询意见工作,从而推动各州立法走向和谐统一的做法始于19世纪末期,非常具有“美国特色”,在一定程度上做到了汇聚民意、博采民智。就涉及公益慈善组织的立法而言,从20世纪后半期起,各州政府逐步采取“共同但有区别”的做法,对专业组织所提出的标准法律范本中的条款各取所需,或者把它们作为本州立法的重要参考蓝本,以便产生符合通行规则但又充分照顾本州具体情况的法律。由于大多数州的立法机构都原则上接受或者参考了这些法律范本,所以它们构成了各州级政府管理公益慈善组织的法律体系的核心要素。最重要的范本有:

  1.《非营利法人机构法范本》(The Model Nonprofit Corporation Act)。该法由当今世界最大的自愿性法律专业组织——美国律师协会(American Bar Association, ABA)商法分会的非营利公司制法人组织委员会起草,并经美国律师协会审议通过。 由于美国97%以上的民间组织都采用了非营利公司制法人机构(nonprofit corporation)的组织形式, 这个法律范本也自然成为所有相关法律范本中最基础、最重要和最具备普适性的文件。它自1952年第一版公布后的演变过程反映出美国公民社会的巨大变迁,也体现了起草者顺应潮流的求实态度。当前的最新版本是2008年8月通过的第三版,共17章、145页,涉及到民间组织的成立、登记、组织形式、名称、办公地址与代理人的注册、会员、财务管理、年会与其他会议、表决、理事会、限制与批准、机构变更、章程修订、财产处置、解散、活动授权和档案等方面的所有定义、程序、规则和制度,可操作性极强。 自第一版公布以来,绝大多数州都陆续采纳或者参考了这个范本。

  2.《慈善募捐法范本》(The Model Charitable Solicitations Act)。它由全国首席检察官协会(National Association of Attorney General, NAAG)、 全国州级政府慈善监管官员协会(National Association of State Charity Officials, NASCO) 和公益慈善组织代表组成的专家小组在1986年共同研究拟定。该范本的主要功能是对在州界内公益慈善组织开展的各种慈善募捐活动进行规范,保护公众对公益慈善事业的热情与信任,防范和打击以慈善募捐为名的财产诈骗行为,它的许多条款已经被各个州的相关法律吸收。

  3. 《非公司制法人机构非营利社团法范本》(The Uniform Unincorporated Nonprofit Association Act, UUNAA)。这个法律范本由全国统一州法委员会会议(National Conference of Commissioners on Uniform State Laws, NCCUSL)起草通过,1996年正式向各州推荐,最新的修订版本于2008年公布。 它充分考虑了普通法体系的传统与具体的非公司制(unincorporated)民间社团形式的需求,解决了涉及这类社团的一系列基本法律问题,是对《非营利法人机构法范本》的重要补充。已经有不少州接受或者考虑引进该范本。

  4. 关于慈善合约捐赠(charitable gift annuity)的两个标准法律范本。 在美国,合约捐赠是广泛流行的慈善捐赠方式,近几十年来发展很快,各州也出台了一些相关法律。全国保险事务专员协会(National Association of Insurance Commissioners, NAIC) 在大量调研的基础上于1998年底推出了两种规范合约捐赠的标准法律范本供各州参考,约45个州依据这些范本对慈善合约捐赠进行了不同程度的规范和监管。

  除了以上4种法律范本外,还有规范公益慈善组织投资行为、资金管理的若干范本,如《机构资金谨慎管理法范本》(Uniform Prudent Management of Institutional Funds Act, UPMIFA)、《本金与收益法范本》(Uniform Principal and Income Act)和《信托法范本》(Uniform Trust Code)等。

  (二)州政府的基本监管机构

  美国50个州和首都哥伦比亚特区政府都有专门机构分管在本辖区正式登记的公益慈善类民间组织。在州级政府的监管框架中,各地的共同点是最高执法部门——州首席检察官办公室(Office of the Attorney General)或者州司法部负有主要职责。51个州级政府的职责分工情况可以归纳为三类:

  第一类:由首席检察官办公室或州司法部门单独负责。这样的州有31个,它们是:亚拉巴马、阿肯色、阿拉斯加、加利福尼亚、康涅狄格、特拉华(司法部)、夏威夷、爱达荷、伊利诺伊、印第安纳、艾奥瓦(司法部)、肯塔基、路易斯安那、缅因(执照与注册办公室)、马萨诸塞、密歇根、明尼苏达、密苏里、蒙大拿、内布拉斯加、内华达、新罕布什尔(司法部)、新泽西(法律与公共安全部)、新墨西哥、纽约、俄亥俄、俄勒冈(司法部)、南达科他、德克萨斯、佛蒙特和怀俄明。

  第二类:由州务卿办公室(Office of the Secretary of State)或者州政府相关部门会同州首席检察官办公室(或司法机构)共同负责。这样的州共18个:亚利桑那、科罗拉多、佐治亚、堪萨斯、马里兰、密西西比、北卡罗来纳、北达科他、俄克拉荷马、宾夕法尼亚、罗得岛(商务部、首席检察官部)、南达科他、田纳西、犹他(商务部、首席检察官办公室)、弗吉尼亚(农业与消费者服务部、首席检察官办公室)、华盛顿、西弗吉尼亚、威斯康辛(监管与执照部、司法部)。

  第三类是两个特例:首都华盛顿(哥伦比亚特区)由消费者与监管事务部(Department of Consumers and Regulatory Affairs)负责;佛罗里达州由农业及消费者服务部(Department of Agriculture and Consumer Services)负责。

  值得注意的是,共有26个州级政府(含哥伦比亚特区和佛罗里达)明确地把监管职责赋予消费者保护部门。这样的制度安排说明:美国的公益慈善组织所提供的服务已经遍及社会各个领域,广大公众作为消费者与这些组织已建立起非常密切的关系。

  虽然各个州政府监管机构的设置、名称和权限不同,但基本的制度、指导方针和做法可谓大同小异,都是要求正式成立的公益慈善组织要按法定程序在州指定部门登记备案,无需行政审批。完成登记的组织必须依照本州的相关法律运行,并视不同情况履行信息公开、年度报备、接受审计等法定义务。这里必须强调的是,在公民社会具有悠久传统和深厚基础,联邦对公民结社自由的宪法保护已经非常明确,而且联邦政府的监管不断强化的大背景下,各州政府对公益慈善组织的监管工作并不偏重于“管”,而是偏重于提供各种帮助和信息服务,偏重于对各种组织的理事会成员进行法定责权的教育。难怪有的美国学者认为,美国的法律制度对民间组织采取了相当宽松和自由放任(laissez-faire)的态度。

  如果用一句话概括州政府与公益慈善组织的关系,那就是美国人常讲的“理事会领导、首席检察官执法”(Board governs, Attorney General enforces)。公益慈善组织享有充分的独立性,在法律允许的范围内可以最大限度地发挥其能力、运用其资源、实现其使命。有所成就的组织必定由一个优质、高效而且专业的理事会领导。如果哪个组织违法违规,便构成对本州公共利益的威胁或者损害。这时,作为州最高执法官员的首席检察官就必须履行职责,起到捍卫法律、保护本州公众利益的作用。

  六 地方政府的有限管理与监督

  美国的地方政府指州级以下的政府设置,通常包括5个类别:县政府、市(municipal)政府、镇(township 或者town)政府、学区政府以及防火、灌溉等特区的政府。2007年全美共有3033个县政府、1.9492万个市政府和1.6519万个镇政府。 对公益慈善事业进行有限的管理或监督的主要是一些大县和较大城市的政府,因为各州正式登记的几乎所有重要慈善组织都设在县或市,尤其是中心城市。至于镇政府,它们同公益慈善组织的关系更多是一种基于社区服务的合作伙伴关系。 县或市政府对本辖区公共事务进行管理的主要依据是地方性法规(ordinance)。其中涉及本地公益慈善组织的内容多为慈善募捐管理、活动管理以及某些税、费的豁免。

  1. 慈善募捐管理。休斯顿是美国第四大城市,该市法规第36章对公益慈善组织筹款募捐活动的定义(包括什么是非法募捐、欺诈募捐和误导性募捐)、登记要求、报表、信息公开、违规处罚等做出了详细的规定。 市政府财务审计官办公室开设了投诉热线,方便公众反映相关问题,还编制并发表了《慈善资助机构名录》,向公众介绍有能力代表本市接受慈善捐助的机构。 佛罗里达州南部的迈阿密-戴德县(Miami-Dade County)政府的消费者服务部负责消费者投诉的调查调解工作,其中包括依法打击慈善募捐欺诈行为,保护消费者利益,该部门还专门向公众发布了防范募捐欺诈的指导性意见。

  2. 活动管理。公益慈善组织要举行宣传造势、文体娱乐、节庆演出等活动时,应该提前向当地政府提出有关场地使用、标语悬挂等事项的申请,交纳费用,获得许可。美国第三大都会芝加哥市的戴利广场(Daley Plaza)位于市中心,任何组织要在此举行活动,须至少提前30天向市政府提交申请表。 休斯顿市政府把在市区公共场所举办的活动分为特别活动、街头活动和游行三大类,任何非营利组织举行活动前都应提交申请表并附相关材料,如本组织的联邦免税编号(EIN)。马里兰州蒙哥马利县(Montgomery County)政府规定:非营利组织举办活动要取得标语悬挂许可并依据其年收入比例缴纳一定费用,年收入在5万以内的组织免费。 位于洛杉矶西南的赫莫萨海滩市(City of Hermosa Beach)面积仅不足3.5平方公里,人口仅2万(2006年),是美国最小的城市之一。市政府规定凡占用户外公共场地举办活动者不仅要提前申请许可证,还要交纳名目繁多的费用,不过对非营利组织的收费标准低于工商业组织。

  3. 豁免税费。地方政府的重要财政收入来源之一是对本辖区内的建筑物和土地征收的不动产税(Real Property Tax或Real Estate Tax)及其他税费。由于美国所有州政府和哥伦比亚特区政府均对公益慈善组织豁免不动产税,故各地方政府也多效仿此举。另外,对于本州政府征收的财产税、 销售税、公司税等重要税种,只有那些在本州行政体制中获得授权的地方政府才可以让本地的组织享受豁免。对于纯粹属于地方政府职权范围内的税、费,地方政府有完全的自主决定权。 例如,佛罗里达州法的第196章(Chapter 196)规定公益慈善组织和从事污水、废水排放及废弃物处理业务的非营利机构可以申请豁免财产税。申请免税资格和免税组织的年度报表均使用州税务局的DR-504表格,表格的受理者则是各个县的不动产评估官。再如阿拉斯加州的菲尔班克斯北星区(Fairbanks North Star Borough)是个有近10万人口的县级机构。当地政府规定:各种非营利组织应在获得不动产、或者拥有的不动产情况发生变化后的30日内向当地的评估官申请豁免房地产税。对公益慈善组织处理的废旧物资可免收固体垃圾处理费(tipping fees)。 在各种文化演出活动频繁的芝加哥市,公益慈善组织可以申请豁免本市的娱乐税(amusement tax)。

  七 美国政府监管实践的启示

  在美国,政府与私立(或民间)组织的关系可以上溯到北美殖民地时期,美国学者经常引证的一个例子便是哈佛大学的情况。 作为英属北美殖民地成立最早、符合普通法慈善定义的非营利机构,17世纪的哈佛大学至少在两个方面已经初步体现出今日美国各级政府与公益慈善组织关系的内容:一是政府官员依照一定的规则介入对公益慈善组织的管理;二是政府向公益慈善组织提供帮助。实际上,以约束性制度为主要内容的管理和监督,以及各种形式的直接或间接的资助——各级政府提供的免税优待、赠款、信息与购买服务等,依然是21世纪美国政府处理与公益慈善组织关系的两个基本方面,而且这两个方面是互相联系、不可分割的。

  当今美国政府与非营利部门的关系是美国的生产力和社会经济结构发展的结果,是这个最大资本主义国家进入后工业化时代以后它自身经济基础与上层建筑的反映。在过去的30年间,美国的各种民间组织,尤其是公益慈善组织经历了一个高速成长期,它们所提供的公共服务,无论是品种、数量还是质量都有历史性的提升,这在很大程度上是由于联邦政府的积极鼓励与引导。就拿501(c)(3)条款组织来说,它们的数量在1989~2004年期间猛增了一倍以上,在联邦税务局管理的全部免税组织中的比例由不到一半增长到约2/3。 事实证明,一个充满活力、遵循“游戏规则”并拥有资源和能力的非营利部门,可以有效地从社会的基础层面(如居民社区)修复“市场失灵”给公众造成的损害,弥补“政府失灵”导致的公共服务的缺失或失衡,推进公共服务的可及性与均等化,促进就业和教育、医疗、住房、养老等事业的发展,改进社会财富的分配, 缓和贫富分化引发的各种不满情绪和矛盾,壮大和维护中产阶级。 所以,为公益慈善组织的健康发展创造条件,包括给予一定税费豁免和依法进行监管,既是顺应美国公众意愿和社会发展趋势的表现,也是当代美国资本主义制度自我调整、自我完善的一个重要方面,是美国精英权势阶层(尤其是华尔街金融寡头集团)实现社会控制和社会稳定,保持执政地位,维护美国长远利益的重要手段。

  当前,美国政府与公益慈善组织之间已经形成了一种多层级协调(Multi-tier Coordination)关系。双方的协调、沟通与合作在联邦、州和地方三个层级都存在,而且日益频繁。这种协调关系是一种动态的信息与行动关系,包含着矛盾甚至利益冲突。协调的意向有时来自政府,有时来自非营利部门。在联邦层级上,政府永远是牢牢控制局面的一方,同时扮演着决策者、引导者、资助人、发包方、监管者和协调员等多重角色。在这种多层级的协调关系框架中,公益慈善组织在6个方面发挥着自己的作用,或者说它们具备“六重身份”:高度自治的公共服务提供者、协调公共服务的同盟军、接受资助方、承包商或代理人、合作伙伴、宣传倡导者或游说人。 各级政府的管理与监督覆盖了所有这些方面,其总目标就是要以制度性约束确保公共利益不受损害,确保公益慈善事业及其信誉不受损害,确保凡事都要有人承担责任(accountability),确保公众的健康、安全、福利以及整个社会的长治久安。

  美国政府管理公益慈善事业的做法对于还处于“幼年期”的当代中国公益慈善事业、这个事业的管理与监督机构以及投身这个事业的民间组织是不是有所启示呢?笔者认为,有如下6点启示:

  1. 依法治理。公益慈善事业健康发展的先决条件是法治,美国各级政府对公益慈善组织的管理贯穿了法治原则。首先,《美利坚合众国宪法》以及联邦最高法院对宪法相关条款的解释地位最高,然后才是联邦法律、各州的宪法、各州的专门法律和地方性法律法规。正因为如此,联邦法院或州法院在审理有关非营利组织的案件时,判决依据有时仅仅是联邦宪法或州宪法,而非具体法律。 其次,高度注意实现与维护全国的法制统一。在联邦层面,以《国内税收法典》为核心法律,其它法律的规定均与税法相关条款保持一致;在享有高度自治权限的州层面,有关法律条款与联邦法律没有冲突,在某些条款上(如对公益慈善组织的定义)保持了高度的近似性;各州之间由于《非营利法人机构法范本》等标准法律范本的制定和普遍实施也消弭了大量分歧。再次,具体负责监管事项的各政府机构均有法有规可依,制度建设比较完善。最后,管理和执法过程依照法定程序,官员的自由裁量空间极小,且对政府执法或者其它决定有异议的组织有上诉渠道。

  2. 公众参与。涉及公益慈善事业的立法应重视“公众精英群体”的有序参与。从历史上看,美国的立法过程本身就具有政府与公众互动的传统,不过这种互动的法律化进程始于1946年国会通过的《行政程序法》(Administrative Procedure Act)。后来的《信息自由法》(Freedom of Information Act)等法律和联邦政府在1993年启动的规制体系改革进一步提高了公众对于立法和政府管理规章制定过程的参与度。由于公益慈善事业惠及千家万户,与普通公众的切身利益和选民意向直接关联,美国各级立法与行政机关在制定相关法律法规过程中尤其注重公众参与。在这里,公众参与不仅表现为普通选民与议员和官员的沟通,更表现为有组织的“公众精英群体”的有序参与。这种有序参与通过4种民间组织实现:一是重要公益慈善组织的全国性代表机构,如“独立部门组织”(Independent Sector); 二是州或地方层级的各种非营利组织协会;三是美国律师协会(ABA)等专业团体;四是研究型、智库型组织,如美国法律研究所(ALI)、 都市研究所(Urban Institute)等。 较高质量的公众有序参与可以保证相关立法或规章的质量与可操作性,为法律法规的顺利实施打下基础。

  3. 责任落实。这里的责任首先是指有关政府官员的责任,他们必须“在其位而谋其政”,认真履行法律赋予的监管职责,否则就要被问责,出了大问题就要被查办。另一方面,责任也指公益慈善组织理事会成员应承担的法定及道义责任,他们必须“在其位而担其责”。2002年《萨班斯-奥克斯利法》生效后,这个方面成为美国公益慈善组织的机构治理与政府监管的重点。一般来说,理事会成员承担着三大责任:管理责任,即依照章程参加理事会会议及各种委员会,关注组织的健康运行与发展;效忠责任,即避免利益关联、不以权谋私;遵守责任,即自己遵守并确保组织也遵守联邦、州和地方的法律法规。过去一些著名公益慈善组织倾向于把理事会成员资格当成一种荣誉性待遇,诸多社会名流也乐于给自己加上这层光环,他们掌握着组织的领导权,但并未真正关心所在组织的事业,削弱了理事会在机构治理中的核心作用,这种状况现已得到根本扭转。许多组织的理事会成员都认识到:权与责是不能分离的,加入理事会不仅意味着一种公共道德责任,更意味着要对所在组织可能发生的违法违规行为负责。重要的公益慈善组织多依照《萨班斯-奥克斯利法》的规定,设立了由理事会领导但又具备一定独立性的执行委员会、提名委员会、审计委员会、薪酬委员会和投资委员会来分管本组织的各项事务,健全了内部约束机制,实现了机构治理的正规化,真正使理事会成员做到各尽其责,名副其实。

  4. 公开透明。无数事实证明,公开透明是公益慈善资金链的生存法则,是实现公众监督的最佳途径。对于公益慈善事业的管理者来说,公开透明原则表现为认真实施《信息自由法》及相关法规,及时准确发表信息,落实相关组织及公民个人的知情权和监督权。对于被监管方来说,公开透明原则体现在依法落实强制性信息发布的各项要求,让本组织的资金、项目和负责人情况呈现在阳光下,使捐赠方和受益公众都能够一目了然。在提高公益慈善组织透明度的各种做法中,最重要的措施是从1999年起全面实行的联邦税务局年度报表制度,公众可以通过多种途径获悉报表的完整内容。许多享有联邦免税地位的知名公益慈善组织,如美国乐施会(Oxfam America) 、癌症研究所(Cancer Research Institute, CRI) 等都在其官方网站的醒目位置列出本组织990表格等重要文件供公众浏览。 2006年以来,联邦税务局已经两次对990表格进行升级改造。第一次升级改造的成果是2008年开始启用的新990表,第二次升级改造正在进行中。这些措施的目的是细化栏目,使报表反映的信息更加全面。

  州一级监管机构的通常做法是在专门的官方网页上提供搜索功能,使公众可以方便地查找公益慈善组织的基本信息。例如:要了解任何在纽约州登记备案的公益慈善组织情况,公众只需登录首席检察官办公室所属的公益慈善事业管理局(Charities Bureau)网站,在登记搜索(Registry Search)页面 上输入名称、州免税组织编号、联邦税务局“雇主身份编号”(EIN)等的任何一项,就可以获得所查找组织的9项基本信息以及相关报表。 加利福尼亚州政府网站提供的搜索功能更为强大,公众甚至可以用盲目搜索方式从慈善信托登记处(RCT)的搜索页面进入数据库, 查到任何地区、任何类别或任何状况(新成立、已经解散、正在合并等)的公益慈善组织、商业性募捐组织或为公益慈善事业开展兑奖销售活动的机构的详细信息。

  5. 与时俱进。政府对公益慈善组织的管理与监督应随现实情况的变化而及时调整、改善。比如,近年来美国越来越多的个人和机构乐于进行非货币形式的慈善捐赠(noncash charitable contributions),捐赠的实物可谓五花八门,有衣服、日用品、食品、药品、工具、书籍、艺术品、收藏品、有价证券、房产等,怎样确定所捐实物或者财产的价值就成为亟待解决的问题,因为这不仅涉及实际捐赠额的计算,更与捐赠方应该获得的所得税减免额直接相关。《2006年退休金保障法》较全面地解决了这个问题,联邦税务局随即对《国内税收法典》条款也进行了修订,对非货币捐赠制定了新管理细则、设计了新的免税申请报表(8283表)。新细则规定:非货币形式的财产分为普通收入财产(ordinary income property)和资本收益财产(capital gain property)两大类,它们的公平市价(FMV)和捐赠免税额的计算应有不同;对捐赠财产的评估必须由具备专业资质的评估师根据评估标准在捐赠前的60天以内进行。 又如,现在每年都有成千上万的人通过互联网进行慈善捐献,如何对这种捐献进行管理?在正式法律没有出台之前,全国州级政府慈善监管官员协会在2001年3月通过了被称作“查尔斯顿原则”(Charleston Principles)的指导性文件。 它虽然不具法律效力,但对各州政府的相关监管工作提供了有价值的参考。

  6. 帮、管并举。公益慈善组织是美国民间组织的主要组成部分,政府对它们来说既是监管者,又是帮助者,扶持者,有时甚至还要充当保护者。这不仅因为宪政基础上的官民关系要求如此,也因为政府的根本利益与公益慈善组织的根本利益是一致的。政府的行为和决策应该反映多数公众的意愿,而积极从事公益慈善事业者,无论在那个国家都属于好公民,理所应当得到政府的帮助和保护。公益慈善组织,无论它们多么强大和有名气,在资源和权力上都无法同政府(尤其是联邦政府)相比。即便是某些“富可敌国”的超级慈善机构,如比尔和美琳达•盖茨基金会(Bill & Melinda Gates Foundation), 也不具备美国政府那样的实力和权势,更何况这样的大型基金会在很大程度上就是《国内税收法典》免税条款激励的结果。

  中国与美国的文化传统、基本制度和经济社会发展阶段完全不同,绝不应该也不可能照搬照抄美国的做法。但是,美国政府管理公益慈善事业的经验以及一些具体制度设计仍值得我们认真研究和借鉴。笔者认为,上述6点启示实际上也是中国公益慈善事业存在极大缺陷的6个方面,是应该努力加强体制创新和制度建设的6个方面。中国各级政府相关部门的官员应当切实解放思想,实事求是,相信群众,转变思路,以高度的使命感和“只争朝夕”的精神把依法培育、支持和保护民间组织当作建设社会主义和谐社会的根本大计。唯有如此,中国的公益慈善事业方有光辉的前景。

  2010年10-12月初稿

  2011年1月8日修改完毕(全文长3.4万字)

  2011年2月17日改写(全文长2万字)


  注释:

  1 根据美国国会研究部(CRS)2009年11月17日发表的报告,美国非营利部门的就业人数在2005年就已经达到1290万人。另外,截止到2009年7月,仅公益慈善类民间组织的资产总额就高达2.6万亿美元。见:Molly F. Sherlock and Jane G. Gravelle, An Overview of the Nonprofit and Charitable Sector, Congressional Research Service 7-5700, R40919, Washington, D.C. November 17, 2009, p.4, p.11. 另外据联邦税务局的文件,其管辖的免税组织2008年度总资产超过了3.4万亿美元。见:Internal Revenue Service, United States Department of the Treasury: Letter from the Director, EO Annual Report and FY 2009 Work Plan, p.1.

  2 2009年度世界各国的国内生产总值(GDP)排行榜见:World Bank, “Gross domestic product 2009,” available at http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP.pdf,2010年12月1日。

  3 主要发达国家慈善捐赠(charitable giving)占国内生产总值(GDP)的比例,美国大致是1.7%,欧洲国家约为0.7%,而日本仅为0.04%。另外,2008年度各国用于官方发展援助(ODA)的金额(以美元计),美国是268.4亿,英国是115亿,澳大利亚是29.5亿,日本是95.8亿,中国是14.9亿。见:Tara Loader Wilkinson, “Spreading the global wealth,” The Wall Street Journal (Asia), Tuesday, December 14, 2010, p.9.

  4 受金融风暴引起的经济衰退影响,美国的慈善捐赠在2009年下降了3.6%(扣除通货膨胀因素下降3.2%),这是自1956年以来的最大降幅。尽管如此,慈善捐赠总额仍然达到3037.5亿美元。见:Giving USA Foundation and The Center on Philanthropy at Indiana University, GIVING USA 2010, The Annual Report on Philanthropy for the Year of 2009, p.5.

  5 这里所说的“政府”是一个泛称,既包括了联邦政府的行政分支(Administration)、国会和联邦法院系统,也包括了各个州和地方的政府机关以及州法院系统。

  6 有些美国学者估计,目前统计情况不明的各种非营利组织数量可能占到实际存在的非营利组织总数的90%。见:Elizabeth T. Boris and C. Eugene Steuerle, “Scope and Dimensions of the Nonprofit Sector,” The Nonprofit Sector, A Research Handbook, Second Edition, Edited by Walter W. Powell and Richard Steinberg, Yale University Press, New Haven & London, 2006, p.67.

  7 联邦免税待遇和免税组织(exempt organization)的说法其实非常容易引起误解,事实上它们仅表明一点,即免除联邦所得税。除此之外,免税组织也要依法缴纳其他税种,而不是说没有任何税赋负担。

  8 根据美国全国慈善统计中心(NCCS)的数据,截止到2009年10月美国有各种形式的宗教组织37.7640万个。由于宪法中确立的政教分离原则,宗教组织可依法自动获得501(c)(3)条款免税地位,故只有大约半数宗教组织自愿向联邦税务局履行正式注册手续。这样一来,至少有超过18万个宗教组织并没有在联邦税务局的名册之列。尽管如此,美国人仍旧普遍把宗教组织作为公益慈善组织看待。见:National Center for Charitable Statistics (NCCS), Quick Facts About Nonprofits – Nonprofit Organizations (NCCS Business Master File 10/09), available from http://nccs.urban.org/statistics/quickfacts.cfm, 2011年1月3日。

  9 可以参考的一个数据是:不久前美国的一项对较殷实家庭所进行的专业调查显示,42%的受访者对政府解决国内外问题的能力缺乏信心,而对非营利机构缺乏信心的只占受访者的5.5%。见:Ezra Klein, “Giving is personal. Make it political.” The Washington Post, Sunday, November 21, 2010, pp.C1~C3.

  10 Table 25. Tax-Exempt Organizations and Nonexempt Charitable Trusts, Fiscal Year 2006~2009, Internal Revenue Service, Data Book 2009, Publication 55B, Washington, DC, March 2010, p.56.

  National Center for Charitable Statistics (NCCS), Quick Facts About Nonprofits – Nonprofit Organizations (NCCS Business Master File 10/09), available from http://nccs.urban.org/statistics/quickfacts.cfm, 2011年1月3日。

  11 《Living Documents of American History美国历史文献选编》美国驻华大使馆新闻文化处北京1985年英汉对照版,第44页。作者注:1791年12月15日被称为“权利法案”的第一至第十条宪法修正案正式成为美国宪法的一部分。

  12 1868年经各州最后批准的宪法第十四条修正案正式生效。它规定:“任何州不得制定或执行任何剥夺合众国公民特权或豁免权的法律;任何州,如未经适当法律程序,均不得剥夺任何人的生命、自由或财产;亦不得对任何在其管辖下的人,拒绝给予平等的法律保护。”见《Living Documents of American History美国历史文献选编》美国驻华大使馆新闻文化处北京1985年英汉对照版,第49页。

  13 CRS Annotated Constitution, First Amendment, Right of Association, LII / Legal Information Institute, Cornell University Law School, http://www.law.cornell.edu, 2009年3月4日。

  14 National Association for the Advancement of Colored People v. Alabama ex rel. Patterson (No. 91), 357 U.S. 449; Roberts v. United States Jaycees (No. 83-724), 468 U.S. 609; Boy Scouts of America v. Dale (No. 99-699), 530 U.S. 640.

  15 Village of Schaumburg v. Citizens for a Better Environment, 444 U. S. 620(1980), Secretary of State of Maryland v. Munson, 467 U. S. 947(1984)and Riley v. National Federation of the Blind of North Carolina, Inc., 487 U. S. 781(1988).

  16 Jill Gilbert Welytok and Daniel S. Welytok, Nonprofit Law & Governance For Dummies, Wiley Publishing, Inc., 2007, Foreword by United States Senator Chuck Grassley.

  17 The United States Senate Committee on Finance, For Immediate Release: Records Sought About Tax-exempt Organizations for Committee’s Terror Finance Probe, January 14, 2004, available at http://finance.senate.gov/newsroom/chairman/release,2010年11月1日。

  18 《萨班斯-奥克斯利法》(Sarbanes-Oxley Act,Public Law 107-204)的名称来自两位主持制定本法工作的国会议员:民主党参议员萨班斯(Paul Sarbanes)和共和党众议员奥克斯利(Michael G. Oxley)。该法于2002年7月31日生效。

  19 《2006年退休金保障法》(Pension Protection Act of 2006, Public Law 109-280)由小布什总统(George W. Bush)于2006年8月17日签署生效。

  20 捐赠方嘱意基金(donor-advised fund)是一个第三方管理的慈善捐赠平台,它的功能是代表捐赠方(可以是一个机构、家庭或个人)管理一笔慈善捐款。这种基金与1931年首先在纽约市出现,后来由于其简便、灵活、低管理成本和低税赋的特点受到越来越多人的欢迎。

  21 支持型组织(supporting organization)是一类公益慈善组织的总称,它们的共同使命都是(主要用资金)支持某一个或者几个公益慈善组织(受支持组织)。《国内税收法典》中关于支持性组织有专门的技术性很强的条款。按照支持性组织和受支持组织的关系,支持性组织可以分为三类:关系是母子型组织的为I类,关系是兄弟型组织的为II类,关系更为随意的是III类,III类支持性组织往往更容易受到捐赠方的控制。大部分相关条款根据《2006年退休金保障法》1241~1244条进行了补充和修订。

  22 联邦税务局认为,超过60万个年收入不到2.5万美元的小型免税组织会受到这项法律条款影响,由于其中的一部分组织已经连续三年未能依法履行电子报备义务,它们将自动丧失免税地位。据美国都市研究所(The Urban Institute)的估计,这样的组织约有21.4万个。见:Susan Kinzie, “Even smallest nonprofits can’t ignore the IRS now,” The Washington Post, Sunday, May 6,16, 2010, p.C4。

  23 本节论述所依据的主要文献是美国政府印刷出版局提供的最新版本《国内税收法典》(Internal Revenue Code, available at http://www.gpoaccess.gov/uscode/)以及Internal Revenue Service: Publication 557 (Rev. October 2010), Cat. No. 46573C, Tax-Exempt Status for Your Organizations; Publication 4220 (Rev. August 2009), Cat. No. 37053T,Apply for 501(c)(3) Tax-Exempt Status,除非必要或者另有引用,否则以下不再特地注释。

  24 Bruce R. Hopkins, Nonprofit Law Made Easy, John Wiley & Sons, Inc. 2005, pp.47~73.

  25 美国有100个重要的全国性组织,如国家科学院(National Academy of Sciences)、美国红十字会(American National Red Cross)、美国奥林匹克委员会(United States Olympic Committee)、美国童子军(Boy Scouts of America)、美国国际法学会(American Society of International Law)等属于国会依据宪法授权特许成立的非营利组织,均享受免税待遇,它们也被统称为“国会特许非营利机构”(congressionally chartered nonprofit organizations)。这些组织成立于19或20世纪,许多是501(c)(3)条款组织。需要特别说明的是,以国会特许状作为“出生证”的这些组织并不在法律地位上“高人一等”,对它们的监管职责主要由联邦税务局担负。

  26 联邦税务局的报表要求是随年份不同而有所变化的。就2009税务年度而言(2010或2011公历年度内填报),990-EZ表格(990简表或者990短表)适用于年度总收入超过2.5万美元但不足50万美元、年终资产总值少于125万美元的免税组织;这些组织也可以选择990表。见:Internal Revenue Service, Compliance Guide for 501(c)(3) Public Charities, Publication 4221-PC(07-2009), Catalog Number 49829R, p.11。不用报送990表格的民间组织是:膜拜信仰的组织(faith-based organizations)、大型组织的分支机构(如果大型组织本身填报990表格的话)、没有在联邦税务局注册的组织(本来它们完全有资格注册,但自愿选择不注册)、附属于宗教组织的学校、传教机构、州立民办机构(如大学)和政府法人机构(government corporation)。

  27 法律虽不要求宗教组织填报990表,但如果它们有无关宗旨商业活动且收入超过1000美元,也必须向联邦税务局报送990-T表。

  28 这项要求是《2006年退休金保障法》(Pension Protection Act of 2006, Public Law 109-280,2006年8月17日总统签署生效)中规定的,要求报备的内容是8个方面的信息:1. 组织的正式名称;2. 任何进行活动和经商的名义;3. 邮政地址与互联网站信息(如果有网站的话);4. 机构税号;5. 主要负责人的姓名与通信地址;6. 本组织的税务年度(annual tax period);7. 本组织年度收入在2.5万美元以下的证明;8. 组织解散通知(如果解散的话)。符合条件的小型免税组织可以在线填报相关电子表格。

  29 政治竞选活动(political campaign activity)指支持或反对担任公共职务的候选人的各种活动,包括相关的捐款;游说(lobbying)指为了改变或者影响立法而开展的相关活动;倡导活动(advocacy)的内容包括围绕某一具体问题(issue)影响公众的活动、旨在影响行政部门和监管机构的活动以及选民动员工作。

  30 Internal Revenue Service, Compliance Guide for 501(c)(3) Public Charities, Publication 4221-PC(07-2009), Catalog Number 49829R, pp.4~7。在2004、2006和2008年度(均为联邦选举年份),联邦税务局根据有关线索调查了357家违法介入政治竞选活动的公益慈善组织,对大部分查有实据者给予警告,取消了7家组织享有的501(c)(3)条款联邦免税待遇。见:Internal Revenue Service, Exempt Organizations FY 2010 Annual Report and FY 2011 Work Plan, p.20.

  31 Internal Revenue Service, Exempt Organizations FY 2010 Annual Report and FY 2011 Work Plan, p.6.

  32 2008年的数字,见Internal Revenue Service, EO Annual Report and FY 2009 Work Plan, p.2.

  33 Internal Revenue Service, Exempt Organizations FY 2010 Annual Report and FY 2011 Work Plan, p.2.

  34 根据2008年度上报的990表格统计,资产额超过1000万美元的特大型免税组织占所有组织数的12%,47%的免税组织资产不超过50万美元。见:Internal Revenue Service, Exempt Organizations FY 2010 Annual Report and FY 2011 Work Plan, p.11. 另据联邦税务局新修订的557号出版物,每个公历年度内报表超过250种、资产总额达到或者超过1000万美元的特大型免税组织必须上报电子版的990表格。见:Internal Revenue Service: Publication 557 (Rev. October 2010), Cat. No. 46573C。

  35 联邦税务局专门设有一个刑事调查司(Criminal Investigation, CI),负责受理严重的税务案件。该司在美国本土和世界各地的工作人员多达4100人,其中约2700人是具有执法权的特勤人员(special agent),他们有权不经过法庭程序就采取执法行动,更多详情可见联邦税务局官方网站http://www.irs.gov/。另据美国财政部公布的资料,2000~2002财年期间,约有11个涉及免税组织的税务欺诈案件(fraud development case),2006~2008财年期间,这类案件有48个,另有应受民事处罚的案件4个(罚金和应缴税款共计约1000万美元)。见:Treasury Inspector General for Tax Administration, Department of the Treasury, A Corporate Approach Is Needed to Provide for a More Effective Tax-Exempt Fraud Program, July 6, 2009(Reference Number: 2009-10-096)。

  36 马克•埃弗森(Mark W. Everson)2003年5月至2007年5月期间担任联邦税务局局长。关于“埃佛森公式”的报道可参见Dan Moore and Suzanne E. Coffman: Regulatory Round Up, June 2006. ©2006, Philanthropic Research Inc. (GuideStar), from http://www.guidestar.org/Dispaly Article/ 2009年3月2日。

  37 Elizabeth T. Boris and C. Eugene Steuerle, “Scope and Dimensions of the Nonprofit Sector,” The Nonprofit Sector, A Research Handbook, Second Edition, Edited by Walter W. Powell and Richard Steinberg, Yale University Press, New Haven & London, 2006, pp.72~73.

  38 非营利医疗服务促进联盟(Alliance for Advancing Nonprofit Health Care)资料:“Basic Facts & Figures,” available at http://www.nonprofithealthcare.org/resources/BasicFactsAndFigures/,2010年11月29日。非营利医疗服务促进联盟(Alliance for Advancing Nonprofit Health Care)成立于2003年,总部设在首都华盛顿,官方网站是http://www.nonprofithealthcare.org/。应该说明,美国社区保健中心的组织性质有多种,有些是政府出资兴办和认证的,另外一种是“类似联邦认证社区保健中心的私立非营利实体”(Federally Qualified Community Health Center Look-Alike Private Nonprofit Entities),也就是民间组织举办的社区保健中心,它们也可以依法申请与获得政府资助。

  39 Mark Schlesinger and Bradford H. Gray, “Nonprofit Organizations and Health Care,” The Nonprofit Sector, A Research Handbook, Second Edition, Edited by Walter W. Powell and Richard Steinberg, Yale University Press, New Haven & London, 2006, pp.380~381.

  40 美国血液中心(America’s Blood Centers)创建于1962年,其组织系统包括遍布全国各地社区的600多个无偿献血中心,每年采集全血800万个单位(袋),占美国和加拿大志愿献血总数的一半以上。更多详情可见该组织官方网站http://www.americasblood.org/。

  41 Bureau of Consumer Protection, Federal Trade Commission, Facts for Consumers, “Charitable Donation: Give or Take?” Available at http://www.ftc.gov/bcp/edu/pubs/consumer/telemarketing/tel01.shtm, 2010年12月9日。

  42 截止2004年3月23日,在联邦贸易委员会“全国免扰电话登记簿”(National Do Not Call Registry)上登记的电话号码已经有5840万个。这个登记簿的情况可从该机构官方网站http://www.ftc.gov/donotcall/上查到。联邦贸易委员会从2005年元旦起生效的修订版《电话营销条例》(Telemarketing Sales Rule)以及修订背景可见:FTC Amends Telemarketing Sales Rules Regarding Access to National Do Not Call Registry, March 23, 2004, http://www.ftc.gov/opa/2004/。

  43 Woods Bowman and Marion R. Fremont-Smith, “Nonprofits and State and Local Governments,” Nonprofits & Government, Second Edition, Edited by Elizabeth T. Boris and C. Eugene Steuerle, The Urban Institute Press, Washington, D.C., 2006, p.182.

  44 美国民间组织的具体法律形式(entity type)有5种:公司制法人组织(corporation)、有限责任公司(limited liability company, LLC)、非公司制协会(unincorporated association)、信托组织(trust)和合作社(cooperative),公司制法人组织是美国最常见的公益慈善组织存在形式。关于这些形式之间的区别可参见:Jill Gilbert Welytok and Daniel S Welytok, Nonprofit Law & Governance for Dummies, Wiley Publishing, Inc., 2007, pp.59~61。

  45 联邦税务局曾专门就非营利组织和免税组织法律地位的区别在其官方网站上发布了如下说明:“非营利地位是一个州一级的法律概念。非营利地位可以使一个组织有权得到若干益处,如免除本州的销售税、资产税和所得税。尽管大多数联邦免税组织都是非营利组织,但在州的范围内组建一个非营利组织并不意味着自动获得联邦所得税免税组织的待遇。如果一个组织想获得免除联邦所得税的待遇,它就必须符合《国内税收法典》所规定的要求。”见Internal Revenue Service, “Applying for Exemption – Difference Between Nonprofit and Tax-Exempt Status” (page last reviewed or updated: December 23, 2008), available at http://www.irs.gov/charities/, 2009年3月10日。

  46 德克萨斯州政府财务审计官(Texas Comptroller of Public Account)苏珊•库姆斯(Susan Combs)指出:任何501(c)(3)条款免税组织都不能在德克萨斯州自动取得该州税赋(销售税、酒店入住税和公司特许税)的免税待遇,甚至在有些州可以自动获得免税地位的宗教组织在德克萨斯州也必须履行申请报批手续。详见:Window on State Government, “Frequently Asked Questions About Exemptions,” available at: http://www.window.state.tx.us/taxinfo/exempt/exemptfaq.html,2010年12月18日。

  47 美国律师协会(American Bar Association, ABA)是美国历史最悠久的法律专业组织,也是当今世界上规模最大、专业化程度最高的自愿性法律专业团体。该协会1878年8月21日创建于纽约市,总部设在芝加哥,在首都华盛顿设有办事机构,箴言是“维护自由、追求公正”(Defending Liberty, Pursuing Justice)。协会的各种会员(律师和法律专业学生)超过40万名,下属涉及各领域的30多个分会(Section),几十个专业委员会和大批法律教育和研究项目。它最重要的工作成就包括制定、修改法律职业道德守则和法学院的学术标准。更多详情可见美国律师协会官方网站http://www.abanet.org/。

  48 Paul Arnsberger, Melissa Ludlum, Margaret Riley and Mark Stanton: A History of the Tax-exempt Sector: An SOI Perspective, Statistics of Income Bulletin, Winter 2008, p. 119.

  49 《非营利法人机构法范本》(Model Nonprofit Corporation Act)的第一版诞生于1952年,第二版于1987年推出,通常被称为《非营利法人机构法修订范本》(The Revised Model Nonprofit Corporation Act),第三版就是在这个修订版基础上产生的,全文(PTF文档)可以从美国律师协会官方网站下载。

  50 全国首席检察官协会(National Association of Attorney General, NAAG)创建于1905年,总部设在首都华盛顿,其基本使命是促进州首席检察官之间的同行交流、改进州首席检察官及州检察官办公室职员的工作。该组织的官方网站是http://www.naag.org/。

  51 全国州级政府慈善监管官员协会(National Association of State Charity Officials, NASCO)1979年成立,其主要成员是各州的助理首席检察官(Assistant Attorney General)和担负监管公益慈善类民间组织职责的州政府官员,如有些州的州务卿和专门监管机构的负责人。该协会的成立弥补了全国首席检察官协会的一大缺憾:即不能联系所有监管公益慈善事业的州政府官员。从1984年起,这两个组织经常共同开展活动,其中最重要的是共同主办每年一度的年会(annual educational conference)。全国州政府慈善监管官员协会的官方网站是http://www.nasconet.org/。

  52 全国统一州法委员会会议(National Conference of Commissioners on Uniform State Laws, NCCUSL)是一个历史悠久的非营利社团,成立于1892年,总部设在芝加哥。其300多名成员来自各州、哥伦比亚特区、波多黎各及美属维尔京群岛的“统一州法委员会”(state commission on uniform laws),其中包括州议员、法院法官、法学院教授等。一般来说这些成员是各州依法产生的,所有成员必须具备律师协会会员资格。该组织的日常活动经费由各州政府按照人口比例分摊,其成员研究、起草标准法律范本的工作属于志愿服务活动,完全免费。迄今为止,该组织已经起草了200多份标准法律范本,极大地促进了美国的法制统一。更多详情可见其官方网站:http://www.nccusl.org/。

  53 慈善合约捐赠(charitable gift annuity)是“有计划的捐赠”(planned giving)的一种形式。所谓“有计划的捐赠”是指这种捐赠要经过一个计划、协商、谈判和签约的过程,而不是直截了当、立即实现的捐赠。在慈善合约捐赠中,双方要签订合约,捐赠人向公益慈善组织捐赠现金、有价证券、房产或者其他资产;而公益慈善组织则要承诺给予捐赠人(1个人或者2个人,英语称为annuitant 或者beneficiary)每年固定数目的现金回报(其中部分可以享受免税待遇),直至捐赠人身故。这种回报的总额一般要依据合约捐赠换算表(gift annuity rates)和捐赠人的年龄计算,通行的做法是采取美国合约捐赠委员会(American Council on Gift Annuities, ACGA)定期公布的换算表,这样可以保证有效捐赠率(即全部捐赠减去给捐赠人回报部分的剩余资产,英语称为residuum)达到至少50%,这也符合许多州相关法律的规定。美国合约捐赠委员会是一个非营利机构,成立于1927年,1993年成为公司制法人的501(c)(3)条款免税组织,总部设在佐治亚州土麦那(Smyrna),官方网站是http://www.acga-web.org/。

  54 全国保险事务专员协会(National Association of Insurance Commissioners, NAIC)创建于1871年,主要使命是为公众利益而改善各州的保险监管、促进保险业的有序竞争和健康发展。它的总部设在密苏里州的堪萨斯市,证券评估机构位于纽约市金融区,政府关系办公室和政策研究机构都在首都华盛顿,会员均为经选举或任命产生的负责监管保险机构和保险事务的州政府官员或职员。更多详情可见协会官方网站http://www.naic.org/。

  55 Jill Gilbert Welytok and Daniel S. Welytok, Nonprofit Law & Governance For Dummies, Wiley Publishing, Inc. 2007, Appendix C: State Regulatory Authorities for Nonprofits.

  56 Evelyn Brody, “The Legal Framework for Nonprofit Organizations,” The Nonprofit Sector, A Research Handbook, Second Edition, Edited by Walter W. Powell and Richard Steinberg, Yale University Press, New Haven & London, 2006, p.243.

  57 U.S. Census Bureau, Statistical Abstract of the United States: 2010 (129th Edition) Washington DC, 2009, Table 416. Number of Governmental Units by Type: 1962 to 2007, p.261.

  58 据全国镇级政府协会(National Association of Towns and Townships, NATaT)公布的信息,全美镇一级政府所辖区域,85%居民数在1万人以下,近半数居民数不足1000人。全国镇级政府协会是美国各地近1.3万个镇级政府的代表性组织,成立于1976年,总部设在首都华盛顿,官方网站为http://www.natat.org/。以上数据见:http://www.natat.org/index.aspx?nid=70,2010年12月21日。

  59 City of Houston, Texas – Code of Ordinances, available at: http://library.municode.com/.

  60 “Charitable Funding Sources Directory,”prepared by Annise D. Parker, the Office of the Houston City Controller, March 2005. 休斯顿市政府财务审计官办公室(Office of the City Controller)的官方网站是http://www.houstontx.gov/controller/,该文件可从官方网站下载,2010年12月20日。

  61 Consumer Services Department, Miami-Dade County, “Unsuspecting Givers Fall for Charitable Hoax,” December 29, 2009, available at: http://www.miamidade.gov/csd/releases/09-12-28-charitable_hoax.asp, 2010年12月21日。

  62 Application For Permit to Reserve Space on Daley Plaza or Lobby, available at: http://www.cityofchicago.org/.

  63 County Council for Montgomery County Maryland, Executive Regulation 19-06AM, Non-Profit Organization Sign Permit and Sign Variance Fees, December 12, 2006.

  64 有关赫莫萨海滩市的基本统计数据(Demographic Information)和《活动许可申请规定与规章》(Special Event Permit Rules and Regulations)均可见该市政府的官方网站http://www.hermosabch.org/,其中关于活动许可申请的收费标准如下:(单位均为美元)申请费500,扩音设备49(每天),街道横幅480(每条),灯杆旗帜256(每个灯杆),临时商业招牌255,营业执政386,商业活动赞助商250(每家),活动场地布置与撤场200(每个场地),社区资源管理人员300(每天),医疗服务131(每小时),警察103(每小时),防火检查157(每小时),拍摄影片申请费478, 拍摄影片场地费1115~2500(每天)。网站访问日期:2010年12月22日。

  65 一般来说,美国各州财产税(Property Tax)概念定义中,财产包括三大部分:个人名下拥有的建筑物(主要是住房)、土地和较有价值的私人财产(tangible personal property)。地方政府可以掌控的主要是对不动产征收的财产税,或称为不动产税(Real Property Tax)。

  66 对于州和地方政府来说,最重要的三种税收是财产税、销售税和公司税。一般州级以下政府如果没有得到授权不能征收或者豁免财产税等重要税种。参见:Woods Bowman and Marion R. Fremont-Smith, “Nonprofits and State and Local Governments,” Nonprofits & Government, Second Edition, Edited by Elizabeth T. Boris and C. Eugene Steuerle, The Urban Institute Press, Washington, D.C., 2006, p.201~206.

  67 Fairbanks North Star Borough Code, CHAPTER 3.08 PROPERTY TAX-GENERAL PROVISIONS, CHAPTER 8.12 GARBAGE AND SOLID WASTE, available at: http://www.co.fairbanks.ak.us/,2010年12月22日。

  68 有关豁免娱乐税的申请规定可详见芝加哥市政府官方网站http://wwww.cityofchicago.org/city/depts/rev/。

  69 Dennis R. Young, “Complementary, Supplementary, or Adversarial? Nonprofit – Government Relations,” Nonprofits & Government, Second Edition, Edited by Elizabeth T. Boris and C. Eugene Steuerle, The Urban Institute Press, Washington, D.C., 2006, p.56.

  70 Elizabeth T. Boris, “Nonprofit Organizations in A Democracy – Roles and Responsibilities,” Nonprofits & Government, Second Edition, Edited by Elizabeth T. Boris and C. Eugene Steuerle, The Urban Institute Press, Washington, D.C., 2006, p.3.

  71 一个耐人寻味的事实是:过去几十年期美国社会财富的集中度不断提高,与此同时公益慈善事业迅速壮大。从第二次世界大战至1976年的时期中,美国最富有的10%的家庭占有了美国私人经济收入的1/3,而2008年这个比例上升到48%;2007年最富有的1%的家庭集中了23%的国民收入。见:Steven Pearlstein, “The costs of rising income inequality,” The Washington Post, Wednesday, October 6, 2010, p.A13. 设在华盛顿的智库组织经济政策研究所(Economy Policy Institute)发布的关于美国贫富差距扩大的最新研究报告表明,2009年美国1%最富有的家庭所拥有的净资产是普通家庭的225倍,而1962年这个数字为125倍。见:Economy Policy Institute, State of Working America preview: The rich get richer, December 22, 2010, available at: http://www.epi.org/economic_snapshots/entry/the_rich_get_richer/,2011年1月7日。

  72 在经济危机打击下,越来越多的美国人处于“食品不安全”(food insecurity)状态。据联邦农业部2010年感恩节前的统计,“不知道自己下一顿饭在哪里”的人口比例,在弗吉尼亚州从8%上升到9.2%,在首都华盛顿地区从12%上升到13%,在马里兰州从9%增加到11%,许多提供食品援助的慈善机构都面临着有史以来最大的公共需求。详见:Annie Gowen, “Food banks swamped by demand,” The Washington Post, Monday, November 22, 2010, pp.A1~A8.

  73 Richard C. Feiock and Simon A. Andrew, “Introduction: Understanding the Relationships between Nonprofit Organizations and Local Governments,” International Journal of Public Administration, 29:759~767, 2006, Copyright © Taylor & Francis Group, LLC.

  74 Bruce R. Hopkins, Nonprofit Law Made Easy, John Wiley & Sons, Inc. 2005, pp.231~235.

  75 “独立部门组织”(Independent Sector, IS)成立于1980年,是一个团结了约600家主要公益慈善组织的论坛性机构,总部设在首都华盛顿。该组织对于其专业领域的公共政策研究具有很高水准,其官方网站是http://www.independentsector.org/。

  76 美国法律研究所(American Law Institute, ALI)是一家501(c)(3)条款组织,始创于1923年,总部位于宾夕法尼亚州的费城,其4000名成员均为律师、法官和法学领域的专家学者,与美国律师协会保持着密切的业务合作关系。更多详情可见其官方网站http://www.ali.org/。

  77 都市研究所(The Urban Institute)是根据约翰逊总统的相关指示于1968年创建的,设在首都华盛顿。作为一个超党派专业研究机构,它的基本使命是成为学术界和决策层之间的桥梁,就美国的经济社会问题提出解决方案,促进良好的公共政策和提高政府效率。该研究所官方网站是http://www.urban.org/。

  78 美国乐施会(Oxfam America)成立于1970年,是国际乐施会(Oxfam)的14个联盟伙伴组织之一。该组织现名列美国最大的公益慈善组织,总部设在波士顿,并在华盛顿设有负责政策与倡导工作的办事处,详细情况可见其官方网站http://www.oxfamamerica.org/。

  79 癌症研究所(Cancer Research Institute, CRI)创办于1953年,总部设在纽约市,在加利福尼亚、康涅狄格、马萨诸塞、新墨西哥、德克萨斯和弗吉尼亚诸州设有志愿者办公室,其68人的科学咨询委员会中包括3名诺贝尔奖得主和30名美国国家科学院院士。详情可见其官方网站http://www.cancerresearch.org/。

  80 美国乐施会网站上公布的2009财年990表长达80页,联邦税务局关于该组织501(c)(3)免税地位的公函也一并公布;癌症研究所2009财年的990表有48页。相关网站访问日期:2010年12月31日。

  81 纽约州公益慈善事业管理局的搜索网页为:http://bartlett.oag.state.ny.us/Char_Forms/search_charities.jsp。

  82 公众可以查到的9项基本信息是:组织名称、登记类别(是非营利法人机构组织,还是慈善信托机构、专业筹款机构等)、组织类型(是登记为“EPTL组织”或“7-A条款组织”,还是登记为需同时受《遗嘱、控制权与信托法》和《行政法》管辖的双重身份组织)、财务年度截至月份、联邦税务局“雇主身份编号”、纽约州免税登记编号(NY State Reg. No)、所在行政区域、地址和官方网站。

  83 加利福尼亚州慈善信托局的搜索网页是:http://rct.doj.ca.gov/MyLicenseVerification/Search.aspx?facility=Y。

  84 联邦税务局规定:对任何价值超过5000美元的捐赠都必须进行评估,而且捐赠方必须填报8283表(Form 8283)。详见:Internal Revenue Service, Instructions for Form 8283 (Rev. December 2006) – Noncash Charitable Contributions, Cat. No. 62730R; Determining the Value of Donated Property, Publication 561; Charitable Contributions: Substantiation and Disclosure Requirements, Publication 1771; A Charity’s Guide to Vehicle Donations, Publication 4302.

  85 THE CHARLESTON PRINCIPLES: GUIDELINES ON CHARITABLE SOLICITATIONS USING THE INTERNET, Final - Approved by NASCO Board as advisory guidelines, March 14, 2001.

  86 Mark Hrywna, “Little Regulation Online – Use of Charleston Principles Remains Sporadic,” The Nonprofit Times, September 1, 2010, available at: http://www.nptimes.com/htdocs/10Sept/0907102.html, 2011年1月2日。

  87 比尔和美琳达•盖茨基金会(Bill & Melinda Gates Foundation)始创于1994年,总部设在西雅图,从2000年起使用现名称。该组织的官方网站是http://www.gatesfoundation.org/。到2010年6月底,该组织的基金总值达到330亿美元,工作人员有858位,累计资助金额超过229亿美元,其中2009年的资助额为30亿美元。见:Bill & Melinda Gates Foundation,FACT SHEET, August 2010, p.1.

  责任编辑:王萍

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