内容摘要：　　出于反恐进程务实合作、维护地区安全的需要,上海合作组织地区反恐怖机构通过培养情报意识,以专门机构为载体,建立系统的搜集、分析与运行机制,消减成员国各方差异,增进协调与合作,以发挥对恐怖主义活动严密的监测性、预警性等功能,为反恐决策提供准确而有价值的情报。

关键词：上海合作组织，反恐，情报机制，

作者简介：

　　【内容提要】　出于反恐进程务实合作、维护地区安全的需要,上海合作组织地区反恐怖机构通过培养情报意识,以专门机构为载体,建立系统的搜集、分析与运行机制,消减成员国各方差异,增进协调与合作,以发挥对恐怖主义活动严密的监测性、预警性等功能,为反恐决策提供准确而有价值的情报。

　　【关键词】　上海合作组织　反恐　情报机制

　　【作者简介】　张杰,1971年生,中国人民公安大学副教授、经济学硕士。(北京　100038)

一　情报机制在上海合作组织反恐进程中的必要性

　　信息时代,情报作为稀缺资源成为共识。上海合作组织的产生源于地区安全维护的需要,要实现成员国间的情报共享,在搜集、筛选、分析情报和制定反恐对策方面达成协调一致性,建立一个系统的机制已日益成为加强反恐的务实合作之核心。

　　地区反恐机构是上海合作组织两个常设机构之一。出于对恐怖主义跨国特性的认识和对情报的重视,各成员国一般把地区反恐机构在本国的执法合作办公室设在国家安全部门内。这意味着在警务合作中加强对情报工作研究的必然性。

　　从犯罪角度看,恐怖主义的犯罪也是中国警务工作面临的新任务。尤其近年中亚恐怖主义犯罪与毒品犯罪的暗中勾结使得形势更为复杂。

　　2006年上海合作组织峰会签署的文件数量最多的是有关反恐合作的文件,这不但表明了地区加强务实反恐的意图,而且表明了上海合作组织核心任务依然是反恐。而情报机制正是实现这一目标的现实工具,它越来越成为该组织反恐功能发挥的核心手段。

　　作为不断发展的地区合作体,需要建立系统的情报搜集、筛选、分析和制定对策的机制来指导反恐进程。同时,中亚地区特定的地理、政治、历史条件,也增强对情报的高度依赖性。中亚传统上是地缘政治缓冲区,特殊的宗教形势使其成为恐怖主义的温床。“三股势力”在此形成和发展还与美国及沙特等国经济支持有关,美国等将其定位为“战略利益区”,与盟国等联合派员,建立民间组织。中亚越来越成为国际战略的角逐目标[1]。

　　同时,反恐经验比较丰富的国家均意识到了情报的重要性。如德国在20世纪80年代总结反恐经验时得出重要一条:“对从事恐怖主义活动嫌疑分子的动态掌握了极为准确的情报。”俄罗斯反恐怖训练的负责人林杰尔也讲过,良好的情报信息保障是任何一个反恐怖组织最起码的基础。美国国务院反恐怖办公室主任安东尼·奎因顿曾经讲,如果我们要对事先发生的事情有所了解,就必须掌握最关键最正确和最新的情报,没有这种情报,既不能采取必要的反击措施,也得不到足够的资料作为在某种现实危机中决策的依据。再看美国,10个情报机构中有6个情报机构直接负责参与反恐怖斗争,即:中央情报局、联邦调查局、国务院情报研究局、国防部情报局、国家安全局和武装部队情报机构。

　　只有拿到可靠情报才能采取措施阻止恐怖行为。而上海合作组织地区反恐机构还没有一个统一的系统的情报体系、制度或机制,甚至初步的规划。如果说有反恐情报工作的话,基本上是停留在成员国各自主权内开展的。依托该组织框架的情报机制的构建尚属空白,地区反恐机构各种章程条例中也未对机构和成员国约定提供情报的职 能与任务。受中亚国家人力与技术资源的限制,靠单个国家开展情报工作是十分有限的,上海合作组织作为该区域组织构建反恐情报机制,无疑是推进这一地区反恐进程的主要动力。

二　情报机制在上海合作组织中的功能体现

　　反恐情报同政治情报、军事情报、社会情报、科学技术情报一样,具有其自身特点和功能。其活动领域是在同恐怖主义活动作斗争的范围内,所以它既具有情报普遍性,又具有自身特殊性。

　　所谓上海合作组织反恐情报是指就打击恐怖主义问题,供地区反恐机构决策、部署和行动所必需的信息及对其进行加工研究的成果。它是为反恐提供侦查线索、揭示恐怖主义活动规律及内在联系、为发现、控制、侦察、预测和预防恐怖主义活动提供决策的过程而形成的机制,它在本组织框架内应具备如下特点。

　　(一)广泛的监测性

　　这是中亚地区恐怖主义与毒品犯罪典型的共生关系所要求的。

　　首先,共生关系表现为二者活动特点越来越相似。中亚是多民族共生的地区,且人口基数少,犯罪主体大多持相同信仰或是同一民族,且数量构成上,一般3~4人即可单独行动,恐怖分子头领有意将组织分割成这种最小规模的团体,只要能独立行动即可,且有继续分化之趋势。既可联合又可独立行动,使得组织任何部分遭受打击后,不影响其他部分继续活动,仍保持活动能力。

　　其次,两种类型犯罪的经济目的趋同。贩毒集团通过暴力获取经济利益的目的和恐怖主义犯罪强大资金需求不谋而合。贩毒团伙和恐怖组织勾结密切,如“乌兹别克伊斯兰运动”、国家禁止的教权主义党“伊斯兰黑斯普塔赫利尔”等,帮助他们调动武器、毒品和资金。贩毒开始成为国际恐怖主义和地区极端主义融资的重要渠道。穆斯林激进分子和贩毒组织的合作关系越来越明显,使得中亚恐怖主义团伙和组织渐渐结束了直接从事毒品走私的行为。这主要是因为中亚国家经济体 少,除哈萨克斯坦经济状况相对稳定,其他各国社会贫困加剧,合法经济体的匮乏,经济来源途径单一,使得毒品犯罪和恐怖主义犯罪多采取暴力手段。而犯罪组织要获取充足资金,除了得到国外资助,均以毒品交易为支撑。尤其是小的初期发展起来的犯罪团体都不得不以贩毒作为主要经济来源。恐怖主义组织为了更快地达到目的,尝试直接培训匪徒、购买武器、打通任何能获得资金的贩毒渠道。两种犯罪的差别也因中亚在地理上紧邻阿富汗而开始消失。通常,阿富汗运出的毒品每年途经中亚留下10余吨,吸引了该地公民从事贩毒生意,复杂化了中亚的恐怖主义发展形势。

　　同时,在恐怖分子影响下,大部分贩毒分子开始遵守穆斯林激进分子的守则。恐怖分子表面上以“圣战”号召大家,却允许成员可以不按照古兰经要求做,只要赚钱,可以作任何古兰经不允许的事情,借口是:等到伊斯兰国家建立之后再遵守仪式要求,一切为了获得最终的伊斯兰政教合一的“国家”。

　　从这点看中亚恐怖主义不能仅按传统观点分析和甄别,其双重属性增大了侦查难度,对恐怖主义犯罪的情报侦查扩大到了对毒品犯罪领域的侦查,因此这就要求上海合作组织反恐情报机制具有对毒品犯罪等相关犯罪形势的广泛监测性。

　　(二)预警性与预测性

　　首先,早期的预警系统是为了防止自然灾害,包括一些人为灾难。恐怖主义属于人为灾难。预警是为减少恐怖行为造成的破坏,预防可能发生的恐怖行为,快速地找到信息源,在最快时间作出反映,甚至警告。对上海合作组织而言,反恐情报机制最终目标就是形成这样一个具有反恐预警性功能的系统,以最快时间发出警告。赋予上海合作组织地区反恐机构执委会宣布预警系统启动的权力,执委会作为预警发布单位,负责把预警确切到某一个层面的范围[2]。

　　其预警性主要反映在两个层面:

　　一是对恐怖行为的预警:第一是恐怖事件发生前。上海合作组织地区反恐机构一方面准备好应付困难的局面,尽量减少恐怖效应,比如反恐局抓住一些恐怖分子,减少压力;第二是一旦恐怖行为发生了,依赖武装力量迅速截获他们,协调武装力量在以下三个方面得到支持:(1)指挥、控制、通讯,(2)设备,(3)人员,以减少恐怖行为造成的破坏;第三是恐怖行为发生后,尽量减少恐怖活动造成的混乱。

　　二是对情报信息的预警:掌控地区发展动态及各种不安定因素,建立具有深层次、预警性的情报信息机制。搜集关于恐怖团伙活动特征,其规模、行为种类、活动地点、基地、组织形式、何时发动什么样的袭击;尤其是不同时区的成员国分享这些情报时所使用的时间;预告恐怖分子采用的设备与政府对抗下一个行动的方向和时间等。

　　其次,该机制还应具有良好的预测性。对恐怖主义情报的分析、研究、判断和脱离都是以情报的客观性和准确性为前提。恐怖主义趋势预测结果即是方案的出台基础,是反恐情报的二次形成,对最终决策的形成起重要作用。预测结果正确与否,要经过情报反馈得到验证。

　　恐怖主义作为一种社会现象,其本质和变化规律是可认识的,认识产生于对其活动发展及现状的研究。通过反恐情报体系掌握其活动规律,以预测未来发展趋势,揭示活动本质、规律和内在联系。从情报学原理上看,对客体发展趋势的预测,不仅要全面考虑本客体特点,还要综合联系社会相关系统的因素。例如政治、法律、经济、文化、道德、教育和家庭等。因此情报机制通过全面、整体、联系、动态地观察和研究,从而发挥对恐怖主义活动动因、条件、潜在因素、类型等具体事项的预测性[3]。

　　(三)人力的能动性

　　人力资源的能动性集中在情报机制的各个环节,尤其是搜集过程。搜集机制是上海合作组织情报机制构建的第一步,它作为一个国际性组织初创阶段,在不同法律体系框架内,尤其在中亚特殊历史、文化、政治背景下,开展情报信息工作,是一项复杂的工程。

　　情报来源方式有几种:人力情报来源、公共信息情报来源、网上情报来源等。其中,公共信息的情报来源可以给出更大更广泛的视角,帮助更好地理解事件的发生;网上情报的来源则更多地取决于技术水平的支持,例如,计划研发可以采集大量信息数据的计算机系统,从而把从网络博客和电子邮件中收集到的信息与政府档案和情报资料综合在一起,总结出恐怖分子活动的规律。网络搜寻范围非常广,能从网上收集有关公司和民众的信息,包括财务记录和新闻报道,然后把这些信息与上合组织情报部门和执法机构的资料进行对照分析,把相关数据储存在一起。

　　然而,对中亚地区而言,要保证情报来源广泛,仅靠地区反恐机构的技术性和公共信息的搜集是远远不够的。尤其是人力资源能动性的发挥对反恐情报的搜集与取得显得至关重要。人力情报指对特定的人布置不特定的任务和不特定的人布置特定的任务,其属性比公共信息和网上情报在来源上更具有不确定性和灵活性。

　　与他国在中亚地区的政策相比,中国与中亚警务合作中也延续了对政治文化力量的忽略。情报机制构建与开展可以通过上海合作组织弥补中亚地区政治文化的脆弱性,同时实现反恐情报的本土化,这种地区形势要求反恐情报搜集与获取上也要采取贫民化模式,以应对中亚地区恐怖主义平民化和世俗化的趋向。

　　中亚独立以来,价值观受到拜金主义的严峻挑战,盲目的拜金主义,甚至忽略了获得金钱的道义思考,不惜采用犯罪手段。社会盲目对金钱的崇拜模糊了人们对周围环境和国家利益的理性思考。例如,吉尔吉斯斯坦发生“颜色革命”时,民众持器械冲进中国商铺大肆抢劫,是偶然中的必然,是盲目拜金主义的极端体现。温饱问题尚未解决的中亚,加之政治文化的脆弱性、分散性和附属性,使得民众更易受蛊惑,甚至不假思索地接受那些利用贫困阶层和鼓吹拜金思想的恐怖分子的误导。贫民成为恐怖主义阵营扩大的首选对象,这使中亚地区恐怖主义大多以贫民为基础,出现了贫民化和世俗化的发展倾向,它不仅对上海合作组织反恐进程提出了挑战,也对该组织的情报机制提出了挑战。

　　恐怖分子更愿意在民族化突出的地区发展成员。贫民化和世俗化趋向意味着反恐情报的社会性更强,仅仅依赖专业性机构和人员搜集情报不足以完成打击恐怖主义的任务。

　　在这样一个形势复杂、活动隐蔽的地区,作为国际性组织应从更广泛层面和范围上进行情报搜集,以保证恐怖主义情报的两个重要属性——价值性与社会性。价值性即较为真实、准确地反映 客观事实,有利于发现、控制、侦察和预测恐怖主义活动的信息;社会性即情报必然来源于社会,反应于社会心态下恐怖主义犯罪领域中的矛盾和斗争,即反应围绕恐怖主义行为所表现出的人、事、物的社会现象及其内在联系,揭示在社会生活中恐怖主义活动的本质和规律。反恐情报的社会性决定了其来源的民众基础和广泛性的特点,这就要求在搜集上不仅要依靠专门的情报工作,还要依靠广大的民众,依靠公开的社会工作,来广泛开辟情报的来源。上海合作组织成员国之间的特性和差异性,还使“社会性”变得多样化。确切地说,情报工作要符合这种社会性,即建立多层次的、贫民化的、基层化的反恐情报来源渠道网。依靠不同的中亚民族语言获取情报,以增强情报的准确性、可靠性和及时性。而要了解语言,就要在中亚复杂繁多的语言环境中,建立适应本土语言文化环境的情报搜集次序。

　　上述目标仅靠技术支持是不能完成的,人的能动性将更重要。只有发挥人力资源的差异性,才能解决本土化、社会化与民族特色,它可以促进情报搜集和传递的全面性、广泛性和真实性。美国在这方面走在了前面,它在中亚投入的不仅是看得见的军事力量,还有人力资源在中亚从文化到政治领域的传播与渗透,设立了以各种名目掩护的地下民间组织,包括和英国联合设立的一些民间社团。这既是反恐的需要,也是战略所为。

　　因此,必须强化人力的能动性,建立深层次更广泛的民间反恐情报资源队伍,以形成应对恐怖主义贫民化的基层情报体系。

三　情报机制在上海合作组织机构中的动作载体　

　　一般对一个国家而言,负责反恐情报的部门不是一个,军队、警察、安全等部门分别以不同角色发挥情报的功能。中亚地区恐怖分子已经和世界其他地区的恐怖分子相互勾结,形成了一个遍布全球,几乎无处不在的国际恐怖主义组织网络,使反恐情报战场成为全方位的,包括政治、军事、经济、金融等各个领域。这项专业性很强的工作对地区性组织而言,应以专门机构或部门为载体来应对。即在地区反恐机构中设置专门的反恐情报部门,建立反恐情报章程,通过条例形式约定成员国向情报系统提供情报的责任和义务,确立情报部门工作职责。这个专门机构作为集主权国家所有情报功能的综合性部门,主要职责是协调成员国反恐情报工作,培训和发展情报人员,与地区反恐机构其他部门合作。该部门可以尝试建立一个专职与兼职人员共同工作的模式,专门从事情报各个环节的工作,并且配备相应现代化设备,以保障反恐情报机制的连续性和及时性。

　　情报工作不是转瞬即逝的斗争,而是长期的连贯性工作。在一个专门性的部门中专、兼职人员在共同工作中相互熟悉,建立起一定的人际关系,当他们返回各自部门后可促进各机构间的连续沟通与合作,连续性发生作用,才会产生扩张作用。

　　此外,情报来源的广泛性也要求通过专门性的部门来建立鼓励搜集、传递的情报制度。如,鼓励成员国与反恐业务有关的业务局、处等单位的情报指导意识,培养该组织外派人员的情报意识,实现搜集与目标一体化的管理体系,即把搜集来的情报立刻纳入到一个专门的目标管理体中,筛查后纳入到上海合作组织的信息管理体系。

四　反恐情报机制在上海合作组织中的功能运作　

　　反恐情报机制既要有全面性地搜集制度,又要有有机地管理与运用制度。地区情报组织的搜集、价值、容量、分析、评估和使用的松散性较强,且情报来源渠道角度繁多,九一一事件暴露出美国情报部门预警不力及对已获取的情报重视与运用不够的弊病,因此需要集中管理,除对情报本身进行管理外,还要对信息来源、队伍、数据、仪器进行管理。管理手段包括技术手段、培训、开发、专业化等手段。

　　情报机制包括多个环节:情报的搜集、传递、整理、鉴别、存储、使用和管理等。作为一个国际 性组织的反恐机制与单个国家情报体系不同之处在于要保持成员国之间高度的协调性和合作性。

　　首先,如果把情报看作是一种产品,它应符合两个重要标准:准确性和可靠性。有时候情报来源可能是非常可靠的,但是它给出的信息是非常不准确的;有时候情报来源不是可靠的,但却给出非常准确的信息。这就需要有不同的信息来源,需要各国不同部门或不同成员国来合作,甚至与不同国际性组织或区域组织合作。只有通过合作的比较和相互信息交换,才知道情报是否可靠。

　　可靠的情报才会给出准确的恐怖分子活动地点、基地、组织形式,活动地点的规模和发动袭击的时间等。

　　其次,要生产出这样的产品,生产厂商——专门反恐部门还应具备高度的协调能力。既使情报手段有很多,但作为一个由多个主权国家构成的组织,如果缺乏协调性,即使搜集到有价值的情报也很难发挥实际作用,很难使信息产生实际价值而变成情报。因为任何情报收集者的倾向都是独享,而不是分享。及时地把来自不同成员国和经过不同方式途径获得的情报协调地汇总起来加以利用,是获取准确情报的关键。这也是国际上各类组织所面临的普遍性问题——合作性与协调性的问题。

　　上海合作组织成员国之间法律基础不同,文化、宗教等存在很大差别。尤其在苏联解体后,各国法律基础正在朝着不同方向变化,增大了差别。

　　因此情报机制运转中应尽量缩小存在的冲突,消除成员国个体差异,在获得、分析情报方面努力在国家之间达成协调行动,建立内外信息共享机制,形成各主体间协调一致管理和使用情报的模式,使各成员国能在统一、协调、立场上有效地搜集、筛查、分析和运用反恐情报,真正为地区反恐发挥实际作用。

　　此外,反恐情报运用的及时性也很重要,如不能做到这点,可能导致一个反恐情报丧失其价值性。这一点在上海合作组织情报机制运作中应该作为一个警示。就连美国很多时候也不能把情报 及时地汇总到一个地方进行很好的分析和管理。

　　例如,在九一一事件发生之前,恐怖分子用手机进行通话联络有一些已被截获,但并没有及时采取措施干预,也没有及时将这些信息移交到需要这些情报的部门去,没有作进一步的分析[4]。

　　分析机制是反恐情报机制的重要一环。未经加工、整理、分析的恐怖主义信息仅仅是原始信息,不能称之为有价值的情报。它可以通过建立情报分析专家会议制度,由地区反恐机构执委会定期召集举行情报汇报联会,由其情报部门、成员国专家团、行动部门、技术部门及决策部门参加,最新反恐情报经过会议人员的共同分析与评估,作出结论,并按期提交给执委会等决策部门[5]。

　　需要强调的是,情报联会必须有行动部门参加,以将情报的搜集与分析有机地结合在一起。

　　例如,美国新近解密的一份中央情报局内部报告就批评说,把情报分析与情报搜集分开,让非行动部门去综合与分析情报只会增加混乱,得出经不起推敲的结论,并导致类似在伊拉克的战略失误。

　　总之,上海合作组织作为不断发展的地区性合作体,正在积极通过反恐机制消减恐怖主义带来的不利因素,在维护地区安全上发挥能动性,整合资源,降低成本,提高反恐效率。

　　〔本文为2007年度公安大学校级科研项目(项目编号:07SK023)的阶段性成果之一。〕

　　(责任编辑　陆齐华)

注释：

[1]张小明:《中国周边安全环境分析》,中国国际广播出版社2003年版,第135~148页。
[2]В.Н.Бурлакова,Криминология,Издательство“Лань” Санкт-Петербург1999.с. 214-232.
[3]А.Л.Кноп,Основыoперативно-розыскной деятельности,Санкт-Петербург2000.с. 468-517.
[4]左吴:《九一一事件后美国反恐情报体系的重建》,载《江苏警官学院学报》2006年第2期。
[5]王志华:《犯罪情报学教程》,警官教育出版社1995年版,第216~218页。