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“安集延事件”后美国中亚政策的调整及影响分析
2011年03月18日 13:45 来源:《新疆社会科学》2008年第6期 作者:韩 隽 字号

内容摘要:安集延事件”后美国对其中亚政策进行了调整, 调整后的政策强调美国在中亚各利益目标之间的平衡推进, 在实施层面更加灵活务实, 这一调整凸显美国对中亚地区的历史与现实以及对美国在中亚追求的利益目标的认识趋于深入。同时, 调整已使美国与中亚国家的双边关系有了一定的改善甚至突破,美国在中亚的影响力亦有所回升。

关键词:“安集延事件”,美国,中亚,政策的调整,影响分析

作者简介:

  2005年, 美国在中亚遭受的挫败引起了美国朝野的极大关注, 并随即对其中亚政策进行了一系列调整。2007年以来, 美国在中亚地区的活动趋于活跃, 美国和中亚国家的双边关系都有了不同程度的发展甚至是突破。种种迹象表明, 美国正在以更加灵活、迂回的策略推行其中亚政策, 并耐心地等待新的突破。

  

  一、“安集延事件” 后美国对其中亚政策的调整

  2005“安集延事件”发生后, 美国与乌兹别克斯坦的关系迅速恶化, 俄乌“重修旧好”俄罗斯在中亚影响力有了一定的恢复和扩大, 上海合作组织也发表声明, 要求美军制订撤军时间表。种种迹象表明,从“9.11”事件以后高调进入中亚6 年后, 美国在中亚的影响力不升反降,在此背景下, 美国对其中亚政策的检讨和调整被提上日程, 主要表现为:

  (一) 进一步明确美国中亚政策的利益目标并调整其相互关系

  2003年, 美国国务院负责欧洲和欧亚大陆事务的助理国务卿伊丽莎白. 琼斯(A. E lizabethJones)在国会作证时, 宣称美国在中亚有三组利益, 即: 安全、能源和内部改革[1] 。2005年10月美国国务院欧洲和欧亚大陆事务副国务卿丹尼尔. 弗里德(Dan ie l Fried)将美国的中亚政策表述为三组战略利益, 分别是: 安全、能源和地区经济合作、通过改革实现自由, 三组目标不可分割、相互强化且殊途同归. [2]2006年4月26日, 美国国务院南亚与中亚事务局负责人理查德. 鲍彻(R ichardA. Boucher)在美国众议院国际关系委员会举行的听证会上作证时, 将丹尼尔. 弗里德的表述修正为: 美国对中亚的三个基本政策目标, 即: 政治经济改革、安全合作、商业和能源利益, 并说明今后美国将会有一种平衡的方式追求这三方面的利益[3] 。

  2008年4月8日, 鲍彻在国会表示: 美国在中亚地区的总体目标是:“支持主权得到充分发展、稳定、民主化、尊重人权的中亚国家, 我们希望他们能够整合进入世界经济体系并彼此间相互合作。美国和我们的伙伴推进这个地区的安全与稳定。我们的战略目标依赖于三个互为整体的支柱: 培育安全合作, 扩展商业和经济机会, 促进中亚国家内部民主、经济改革和人权保护。这三根支柱不可分割互相促进。我们决定以平衡的方法寻求这三根支柱的发展。”并提出: 在这个地区, 我们和我们的中亚伙伴合作, 我们认识到这个地区的每一个国家都是不同的, 我们必须对我们的方式作适当的调整以适应本土的环境[4] 。从2005年以来美国国务院官员对其中亚政策目标表述的系列变化中, 我们可以发现, 美国对中亚地区的整体战略目标没有根本性变化, 但为实现这一目标的政策和手段却发生了一定的变化,主要体现为三个基本政策目标的内容及相互关系的变化, 即, 从2005~ 2008 年, 政策目标的表述更加清晰、具体且符合中亚现实, 三个目标之间的关系更加平等, 在推进目标的时候更强调一种“平衡推进”。同时, 强调在实现目标进程中与中亚国家的合作关系, 虽然美方坚持中亚进行改革的重要性但措辞更加谨慎, “安集延事件” 之前强势推行利益目标的咄咄逼人态势几乎不见踪影[5] 。

  (二) 调整与中亚国家的双边关系, 针对中亚国家不同特点确定双边关系的发展重点或突破点, 巩固其在中亚的存在

  发展美国与中亚五国的双边关系是美国实现其中亚战略利益目标的前提和重要的基础。因此,修复和发展与中亚各国的双边关系成为美中亚政策调整的重要内容之一。

  1. 选择将哈萨克斯坦作为美国在中亚新的战略合作伙伴, 并通过构建全面的美哈关系来强化美在中亚的存在

  与乌兹别克斯坦交恶后, 美哈关系迅速升温。2006年9月, 美国总统布什和哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫重申了两国之间的战略合作伙伴计划, 宣布双方共同承诺在中亚共同分享稳定、富裕和民主的前景。2007年美哈关系进一步深化, 高层互访也较为频繁, 双边合作全面展开。11月美国助理国务卿帮办伊万. 费根鲍姆(Evan A. Fe igenbaum )在阿斯塔纳表示: 美哈关系是一种足以引以为骄傲的、真正的多维度的关系, 美哈在贸易、经济、能源、投资、政治发展、地区防核扩方面的合作令人满意[6]。2008年2月11日, 正在哈萨克斯坦访问的美国助理国务卿鲍彻对媒体称: 美哈两国关系发展非常迅速, 两国将进一步加强合作[7] 。

  2. 提出构建“稳定的”、“逐步改善”的美乌关系, 积极寻求与乌兹别克斯坦的关系有条件的修复

  “安集延事件”之后, 乌兹别克斯坦迅速倒向俄罗斯, 美欧对乌制裁也并未奏效。2006年美国开始调整对乌政策, 强硬立场有所软化, 策略上趋于更加灵活。继2006年下半年鲍彻对乌兹别克斯坦的..破冰之旅.. 后, 2007年3月, 美国副助理国务卿伊万访问乌兹别克斯坦, 声称希望双边关系的..困难.. 时期正式结束。同年12月, 美国驻乌兹别克斯坦大使理查德. 诺兰德(R ichardN orland)会见来访的美国商会代表团时, 表示美国希望分三步走来构建稳定的、逐步改善的美乌关系, 即重建互信、更加公开和透明、唤醒改革进程并帮助乌国成为中亚的枢纽国家。美国的变化得到了乌兹别克斯坦谨慎但热情的回应, 2008年6月鲍彻访问乌兹别克斯坦时赞扬乌兹别克斯坦在尊重人权方面取得的进步, 而乌兹别克斯坦总统卡里莫夫则表示, 他对美乌近来双边关系方面的积极变化感到欣慰[8] 。

  实际上近两年美乌关系的变化可以视作是美国调整其三个政策目标以推及均衡发展的集中表现。但目前美国在民主和人权问题上依然保持了对乌政府一定的压力, 美国国会对乌兹别克斯坦援助的附加条款也并没有取消, 乌国对美的不信任依然存在, 因此美乌关系发生根本性转变尚需时日。

  3. 以土库曼斯坦政权更迭为契机, 提出建设“翻开新一页的”美土关系

  长期以来美国与土库曼斯坦的关系并不密切, 在美国朝野看来土库曼斯坦是中亚最封闭、人权纪录很差的国家。但随着2006年12月原土库曼斯坦总统尼亚佐夫突然去世, 情况发生了戏剧性变化。截至2007年9月中旬, 美国共派出了18个代表团出访土库曼斯坦。按照美国政府官员的说法, 这些代表团所涉及的问题和领域覆盖了美土关系的所有领域。如此密集地访问一个中亚国家在美国可能还是第一次, 美土关系开始出现重大突破[9]。2007年9月, 美国国务院南亚和中亚事务局的助理国务卿伊万指出: 过去的9个月美国致力于改善美土关系, 这种努力是基于四个前提: 美国历来关注土库曼斯坦并且将其视为一个独立的国家; 现在美土关系不是1991~ 2006年的美土关系;美土关系、土库曼斯坦内部都存在变革的可能; 美土之间存在一些合作, 有改善关系的基础[10]。美国的努力得到了土库曼斯坦的响应, 新总统表现出了与美国发展关系和推进国内改革的意愿。

  4. 继续推进与塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦的双边关系, 利用援助等软性手段, 促使其深化“民主”改革

  提供援助是美国在中亚推行民主化改造的重要手段和途径。鲍彻向国会保证美国政府将会通过各类援助强化塔吉克斯坦的制度能力, 增强政府责任感和推进塔吉克斯坦的公民社会建设。根据美国政府2009财年预算报告, 美国政府计划给予塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦两个国家的非军事援助分别是2 858..2万美元和2 960..8万美元, 位居中亚国家首位。2008年美国和吉尔吉斯斯坦的双边关系被美定位为“牢固的、建设性的伙伴关系”, 2008年3月启动的美国千年挑战账户计划已决定提供价值1 600万美元的技术援助吉国, 帮助其推进惩治腐败、推进司法改革。作为回应, 吉尔吉斯斯坦政府与美国签署协议保证进一步推进民主化改革[11]。在美国看来, “郁金香革命”后的吉尔吉斯斯坦是一个正在努力恢复民主和秩序的国家, 美国应该在政治经济改革问题上给予吉国较多的支持和鼓励, 这符合美国在中亚的根本利益。

  (三) 提出大中亚计划, 通过推动区域经济整合, 构建有利于美国的新地缘政治经济板块

  2006年4月, 美国国务院推出“大中亚计划”, 将南亚和中亚当作一个整体区域看待, 阿富汗成为新大中亚区域的中心或连接中亚和南亚的桥梁。通过推动中亚与南亚国家在水电、能源运输、交通通信、经济贸易、文化等方面的合作, 构建一个将中亚五国与阿富汗、南亚三国连成一体的新“大中亚概念”.。为此, 2006年初美国国务院改组内部机构成立中南亚事务局。2007年国际开发署将中亚事务从欧洲与欧亚大陆事务局划归亚洲局管理。美国为推进大中亚计划作的管理层面的调整 已初步完成。同时, “大中亚计划”的相关项目也有步骤有层次地展开: 一方面, 继续以美国与中亚的贸易合作框架为依托, 积极推动中亚国家与阿富汗、南亚三国的经济贸易合作机制的建立。2007年7月中旬, 第三次美国中亚贸易投资年会召开。会议提出下一步的目标是培育更大的地区合作; 发展联合行动以扩展贸易和开发, 同时增加私营部门对这个地区的投资[12]。另一方面, 美国借助双边和多边援助机制, 积极推动本地区交通能源等基础设施建设, 为.. 大中亚计划.. 的实施创造物质基础。2007年7月, 在华盛顿举行的南亚中亚经济一体化的会议上, 鲍彻提出2007年夏季开通的跨越塔阿边境的大桥是重大事件, 并期望未来可以开通从阿拉木图到卡拉奇的高等级公路[13] 。同月,美国国防部长盖茨要求亚洲国家为中亚国家提供铁路和公路、电讯和发电分配援助, 以使中亚地区与亚洲连在一起; 帮助中亚国家反对恐怖主义和毒品走私; 提供技术顾问推动政治和经济改革; 更加积极地将中亚国家整合进入亚洲安全结构[14]。

  相应, 美国贸易和开发署提出了中亚基础设施整合计划, 美国国际开发署制订了地区能源市场援助项目, 重点包括鼓励能源、运输和通信项目以及建设电站, 中亚与阿富汗、巴基斯坦、印度分享电能等。此外, 美国还将推动中亚国家与阿富汗开展各种形式的合作, 鼓励其参与“大中亚计划”, 这也成为近两年美国发展与中亚国家双边关系的重要内容之一。

  (四) 利用扩大军事援助, 强化北约和平伙伴机制等手段, 强化美国在中亚长期存在的合法性近两年, 为了强化美军在中亚存在的合法性, 美国利用双边军事合作、扩大援助等手段, 积极推动中亚国家与美方的军事合作与交流, 增加中亚国家在安全领域对美国的倚重。2007年11月到访的美国前中央司令部长官法伦将军与哈国防部部长讨论新的为期5年的美哈军事合作计划。哈军方宣布今后将在军事装备现代化、军事技术转让、人员培训、军事基础设施建设等方面开展与美方的合作。同时, 美方利用提高租金、增加援助等手段安抚吉国政府, 保留其在中亚的唯一基地。

  众所周知, 北约是美国重要的战略工具, 是基于“共同价值观”的合作伙伴。近两年, 美国充分借助北约和平伙伴计划, 并利用中亚国家对阿富汗局势的担心, 推动北约与中亚国家的军事合作与交流, 采取迂回手段强化其在中亚的军事存在。2007年底北约邀请乌兹别克斯坦总统和新当选的土库曼斯坦总统访问北约总部, 参加布加勒斯特峰会, 两国总统都表示要在和平伙伴计划框架下与北约开展进一步的合作。鉴于美国在北约中的特殊地位, 可以想象, 随着北约与中亚国家军事联系与合作的加深, 即使美军不能单独驻扎中亚, 也能够以北约成员国的方式得以在中亚长期存在。

  二、美国中亚政策调整产生的影响

  近两年美国中亚政策的调整已经对中亚地区的发展以及大国在中亚的博弈产生了一定的影响,主要表现在:

  (一) 美国对其中亚政策的调整部分恢复了美国在中亚地区的影响力, 随着美俄矛盾的加深,美俄在中亚可能会掀起新一轮的争夺, 进而对地区安全构成新的负面影响近两年美国高官频频出访中亚地区, 美土关系有了一定的突破, 美乌关系也有所缓和。目前美国与哈萨克斯坦的合作全面展开, 并在马德里峰会上达到一个高潮。美国同意支持哈萨克斯坦成为2010年欧安组织的轮值主席国, 作为交换哈萨克斯坦承诺继续推进政治改革, 专门制定了“通向欧洲之路”计划, 并宣布这一计划的实施将成为哈美合作的重要内容。这些变化表明在一定程度上, 美国不仅摆脱了“安集延事件”后的窘境, 而且还有所突破。美国在中亚这种积极进取的姿态势必会引发俄罗斯的高度关注。结合近两年美俄矛盾的加深尤其是围绕着高加索地区控制权的争夺加剧, 未来美俄在中亚的博弈或有加剧的势头。实际上近两年, 在能源问题上美俄之间在中亚的争夺已经趋于激烈[16] 。这势必会给中亚趋于稳定的局面带来新的变数。

  (二) 随着美在中亚推行民主化手段的转换, 中亚发生新的颜色革命的可能依然存在, 中亚国家承受的外部政治压力有增无减

  美国此次对其中亚政策的调整并不意味着放弃对中亚的“民主化改造”, 恰恰相反, 经过2005年的挫折, 美国在推行民主化问题上趋于更加灵活、富有耐性。2008财年国务院控制的预算中分配给中亚地区的是10 460万美元, 其中5 460万美元直接用于民主化改革和经济发展, 包括推动尊重人权、民主化改革、建设市民社会、创造就业机会以及建立以市场定位的经济。2008年4月,鲍彻在国会作证时, 也再度向国会保证民主和推动尊重人权是美国在中亚地区的基本目标之一, 美国会继续利用各种手段在中亚推进民主。

  值得注意的是, 在美国调整其中亚政策的同时, 欧盟也推出了新的中亚战略文本, 民主改革同样占有较大篇幅。在改造东欧地区转型国家时, 美欧曾经有过密切合作, 未来不排除美欧联手推进中亚民主化改革的可能。因此, “颜色革命”的影子并未远离中亚, 随着美国影响力在中亚的回升, 中亚国家承受的外部政治压力依然有增大的可能。

  (三) 美国的大中亚计划强烈的“利己色彩”决定其前景莫测, 但可能会对中亚现有的地区合作机制的发展造成损害, 并对上海合作组织的发展构成一定负面冲击美国一贯强调推动中亚地区的经济合作, 在冠冕堂皇的理由之下, 潜在的是美国的国家利益---通过推动中亚地区的经济合作, 帮助中亚国家摆脱俄罗斯的控制或影响力, 促使其融入以美国为主导的西方体系。2005年后提出的大中亚计划, 不再拘泥于中亚地区的经济一体化, 提出将南亚和中亚联结成一个地缘经济政治板块。这个计划短期内是为阿富汗摆脱困局, 完成重建, 从长期看, 还是为了消解非美国主导的地区合作机制在中亚的影响力, 带有强烈“利己色彩”。这一方面决定了该计划的前景莫测。如果该计划得以实现, 那么新出现的中南亚的地缘政治板块中的核心区域将是喀布尔, 而不是阿斯塔纳或者塔什干, 这应该不是后两个国家所乐于见到的。目前哈萨克斯坦已经将自己视作是中亚地区的大国, 并成为地区经济一体化的积极倡导者。此外, 大中亚计划实现的前提是阿富汗的稳定, 至少在目前还无法看到。

  但另一方面, 大中亚计划的提出和实施势必对目前这个地区已有的合作机制造成一定的负面影 响和冲击。目前, 美国充分利用了其超级大国的影响力, 以援助和投资为手段, 并发动国际非政府组织、国际组织、跨国公司和西方盟友参与推动, 迫使中亚国家参与其中。这使得有求于西方世界的中亚国家难以拒绝。中亚区域经济一体化发展不仅有助于中亚国家互通有无, 取长补短, 而且也有助于历史遗留问题的解决, 有助于推动中亚地区的稳定与繁荣。但是由于历史和现实的原因, 中亚国家彼此间的互信和合作并没有真正建立, 地区经济一体化进程发展极为缓慢, 在此背景下, 美国大中亚计划的强势推动势必会给步履艰难的中亚经济一体化进程带来损害。

  此外, 值得注意的是, 美国一直将实现中亚地区能源开发和输出的多元化作为自己的战略目标之一, 从目前态势看, 美国已经加强了和其盟友, 例如欧盟、日本、印度等联手推动绕开俄罗斯的输油管线的建设, 例如纳布库管线构想, 通往南亚的输油管线的设计, 等等。中亚国家的油气资源的总量是有限的。随着这种争夺的加剧, 以及在巨额利润和其他好处的诱惑下, 中亚国家的摇摆不仅可能导致中亚地区出现新的不稳定, 而且会出现管线多但皆运量不足的情况, 这是需要我们加以高度关注的。

  “安集延事件”后美国中亚政策的调整, 不是对政策目标的根本性调整, 更多地体现为具体政策和策略上的调整, 但是, 这一调整凸显美国对中亚地区的历史与现实以及对美国在中亚追求的利益目标的认识趋于深入, 同时, 此次调整或许将是在中亚新一轮大国博弈的开始。

  责任编辑: 苏 成

作者简介: 韩隽( 1972- ) 女, 法学博士, 新疆大学政治与公共管理学院教授, 硕士生导师(新疆乌鲁木齐 830046)。

*本文是国家社科基金2006年度资助项目.. 冷战后美国国际开发署在中亚地区的活动及其对新疆安全稳定的

影响.. 的阶段性成果。

[1]A. E lizabeth Jones, C entra lA sia: Developments and the Adm in istrations Po licy.

[2]A Stra tegy for Central Asia, Dan iel Fried, Assistant Secretary for European and Euras ian A ffa irs Statem ent B efore the
Subcomm ittee on theM iddle East and C entra lA sia o f theH ouse Inte rnational Re la tions Comm ittee,W ash ing ton, DC, October
27, 2005.

[3]U. S. Po licy in Cen tral Asia: Ba lanc ing Prio rities ( Part II), Richard A. Boucher, Assistant Secretary of S tate for
Sou th and Centra lAsian A ffa irs Statem ent to theH ouse Inte rnational Re lations Comm ittee Subcomm ittee on the M idd le East
and C entra lA sia, Apr il 26, 2006 h ttp: / /www. sta te. gov /p / sca / rls/ rm /2006 /65292. htm.

[4]Cen tral Asia: An Overv iew, R ichard Boucher, Assistant Secreta ry fo r Sou th and Central Asian Affa irs Sta tem ent Be..
fore theH ouse Comm ittee on Fore ign A ffa irs, Subcomm ittee on Asia, the Pacific and theG lobal Env ironm entW ash ington, DC
Apr il 8, 2008. http: / /www. state. gov /p /sca /r ls/2008 /104042. htm.

[5]实际上, 美国对2005年底至2007年底中亚三个国家陆续进行的大选都表现出了宽容和鼓励为主的态度。
例如, 土库曼斯坦大选后虽然欧安组织认为选举远未达到欧安组织的标准, 但美国国务院却公开表明, 选举意味着
土库曼斯坦朝着政治变革迈出了温和的一步, 并认为这是为未来土库曼斯坦举行真正公平公正的选举创造条件。
在哈萨克斯坦竞争欧安组织轮值主席国的问题上也采取了以支持换取改革的柔性做法。

[6]TheU. S. - Kazakhstan Relationsh ip, Evan A. Fe igenbaum, Depu ty Ass istan t Secretary of Sta te South and Central
As ian A ffa irs Press Roundtab leA stana, Kazakhstan November 20, 2007 http: / /www. sta te. gov / p/ sca / rls /rm /2007 /95676.
htm.

[7]http: / /kazakhstan. usembassy. gov /bouche r- v remya- in terv iew - 2007. htm .l

[8]Jim N icho l: Centra lA sia: Reg iona l Deve lopm ents and Im plica tions fo rU. S. Interests. Upda te Jun 11 2008. CRS
Repo rt fo r Congress, Order Code RL33458 http: / / italy. Usem bassy. gov /pdf/RL33458. pd.f

[9]土库曼斯坦总统尼亚佐夫去世后, 赖斯要求其不要轻举妄动, 要多看、等待, 派遣鲍彻参加尼亚佐夫总统
葬礼时向新政府传递信息, 表示美国准备修复与土库曼斯坦的关系。两周后, 美国务院高官飞往土库曼斯坦与土外
交部长进行了4个小时的会谈。

[10]Turn ing the Page - in U. S. - Turkm en istan Re lations, Evan A. Fe ig enbaum, Deputy Assistant Secretary of State
Sou th and Cen tralA sian A ffa irs Prepared Rem arks The Ca rneg ie Endowm en t for Internationa lPeace, W ash ington, DC Sep tem..
ber 17, 2007 http: / /www. state. gov /p /sca /r ls/ rm /2007 /92861. htm.

[11]吉尔吉斯斯坦是千年挑战账户在中亚地区挑选的第一个参与该项目的国家。

[12]Th irdM ee ting o f the Centra lAsia Trade and Investm ent Fram ework Ag reem ent (T IFA) Counc i,l http: / /www. sta te.
gov / p/ sca / rls / fs/91384. h tm.

[13]已经建成的塔阿边境大桥是迄今为止美国在塔吉克斯坦的最大一笔投资, 耗资37 100万美元。据称, 建成
后的大桥日通过1 000辆车, 此前, 塔阿之间的贸易主要通过N izh Pyanj渡口, 每天通过40辆卡车的货物。美方宣
称此举将减少塔对铁路运输的依赖, 出口成本将大大降低。

[14]Jim N icho l: Cen tralA sia: Reg iona lDevelopm ents and Im plica tions forU. S. Interests. U pdateAugust 30, 2007. ht..
tp: / / asse ts. opencer. com / rpts /RL33458_ 20070830. pd.f

[15]2008年3月, 北约秘书长驻南高加索和中亚代表西蒙斯宣布乌兹别克斯坦政府同意美军使用该国临近阿富
汗边界前沿的铁尔梅兹军事基地向阿富汗转运美军。虽然美国政府和乌兹别克斯坦政府都否认这是美军重返乌兹
别克斯坦的信号, 但鉴于从战术角度美军并无在铁尔梅兹停留的必要, 外界普遍认为美军重返乌兹别克斯坦是迟
早的事。

[16]2007年5月12日, 时任俄罗斯总统的普京同土库曼斯坦总统和哈萨克斯坦总统发表联合宣言, 要兴建里
海沿岸天然气管道, 此举将让美欧试图在中亚修建绕过俄罗斯的天然气管道的计划胎死腹中。2007年5月普京与
纳扎尔巴耶夫达成协议扩大CPC 输油管线的运力。俄报评论说: .. 普京对西方关上了天然气龙头。.. 但是, 西方的
努力也并非毫无效果, 哈萨克斯坦同时正在升级它在阿特劳( Atyrau) 的港口, 2007年8月哈与阿塞拜疆签署谅解
备忘录使用BTC 作为额外的运输线。

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