内容摘要：　　一、经济政策及后果；二、关于政策选择的争论；三、制约结构改革的因素；四、结　论。

关键词：经济转轨，俄罗斯，政策选择，

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一　经济政策及后果

　　对于俄罗斯转轨初期宏观稳定政策要点的追溯，能够给我们提供一个理解俄罗斯转轨过程不均衡特性的线索 [1] 。

　　俄罗斯直到20世纪90年代中期还在实行浮动汇率制度。截至1995年，捷克、匈牙利和波兰都已经选择了固定汇率或者爬行的钉住汇率，它们的通货膨胀率也已经分别降到了8%、28%和22%(与1994年年底相比)；而俄罗斯则还在与129%的通货膨胀率纠缠；同时，俄罗斯国内还未形成维持长期稳定的条件，国内资本外逃，经济美元化，非现金交易在各个层面得以持续和发展。另外，宽松的货币政策使实体经济失去向应有的紧预算约束调整的激励，已有的适宜于资源配置的市场激励、结构改革和竞争也受到负面影响。

　　1996年，俄罗斯宏观经济形势出现了明显的稳定迹象，这在很大程度上要归功于前一年引入的相当紧的卢布政策约束。截至1997年，俄罗斯已经在反通胀方面走在了波兰和匈牙利的前面，其通胀率已经降到了11%左右，而波兰是13%，匈牙利是18%。但是，那时的波兰和匈牙利，国内生产总值是以4%～7%的速度在增长，而俄罗斯的产量增长在经历了早期的大幅度下降后几乎还未走出谷底。人们估计1997年的国内生产总值增长率是0.9%，这是转轨以来的第一个正增长年。然而，这种增长是不稳定的，潜在的脆弱性在1998年八月危机之前的几个月里已经变得日益明显了。紧的货币政策与松的财政纪律的错误搭配(以及外国投资者对此问题的警觉)终于导致了债务危机的大爆发。

　　与成功的反通胀不同，俄罗斯的统一预算赤字急遽扩大，1995年预算赤字是国内生产总值的6%左右，1996年则增加为国内生产总值的8%，到1997年，这一比例还在7.5%左右 [2] 。虽然人们早就指出，预算赤字扩大的主要原因是税收制度执行不到位、税收征缴乏力，但联系到俄罗斯的转轨背景，指出1996年出现的两个新情况对于理解1995年之后的财政政策的宽松化还是很重要的。一个是现金私有化的失败，另一个是资本账户完全可兑换的引入。这两个因素本身并不是财政危机的直接原因，但它们与导致这一危机的盲目乐观的情绪和环境氛围的形成却是分不开的。当然，还有一个基本因素就是俄罗斯政府对于外国直接投资的态度。

　　现金私有化如果取得成功，它涉及到的一批大型企业将支付给预算大约12.5万亿卢布的款项(按当时的汇率计算，约合20亿美元)。可惜的是，这一计划失败了 [3] 。实际上只有约2.5万亿卢布的款项(相当于预期量的10%——考虑了通胀因素)作为现金私有化所得缴给了中央和地方的预算 [4] 。

　　导致财政赤字扩大的第二个因素是1996年6月资本账户完全可兑换的引入。在短期政府债券的回报率相当高、外国投资者对国债投资极有兴趣的背景下，资本账户完全可兑换的引入，标志着俄罗斯经济在亚洲金融危机前的某些发展，也标志着外国资本正在急切地流入俄罗斯。从1996年中期到1997年中期，俄罗斯政府能够从国外吸引到的资金可达200亿美元，这笔钱的大部分可用于支付国家的国内债务。以上两个因素结合起来，大体上可以显示出俄罗斯政府在外国直接投资问题上的态度和作为。一方面，短期资本流入受到欢迎并被用于弥补预算赤字；另一方面，它们也满足了大银行投机的愿望。当局和最有影响力的民间经济力量谁都不关心在吸引外国直接投资方面究竟有没有实质性的进展，相反，大家都在努力使人相信俄罗斯的经济在国内力量的控制下很快就能复苏。事实上俄罗斯政府和银行都不真正准备吸引外国直接投资。俄罗斯对外国直接投资好处的无知和误解 [5] 是与政策制定者的相关信念有关的。政策制定者认为大规模的证券私有化不会妨碍外部人投资以优惠的方式卖给内部人的工厂。可以说俄罗斯政府从来就没有把外国直接投资作为一个需要优先考虑的问题加以对待。

　　国内政策的失败使俄罗斯在面对外部的负面影响时显得异常脆弱，亚洲金融危机余波中的石油和原材料价格下跌，很快就在经常项目的逆差中得到了反映。1997年10月下旬以后，中央银行保护汇率的努力、基里延科政府用增加以现金方式征收的税款份额(所谓“活钱”)来保持宏观经济稳定的企图都归于失败。

　　1998年八月的危机给俄罗斯留下了一个破碎的经济，也使经济持续增长的希望变得相当微弱。据估计，在1998年，产出水平下降4.6%，总的预算赤字达到国内生产总值的6%，外汇储备大约为1997年的50%，1999年到期的外债高达175亿美元，通货膨胀居高不下，实体经济下降到其前期水平的2／3，在微观层面，小规模经济活动有明显的收缩。

二　关于政策选择的争论

　　就俄罗斯来说，大体适当的市场制度和透明度极差的市场行为的不匹配，已经成了大多数观察家和政策顾问关注的焦点。约瑟夫·E.斯蒂格里茨根据俄罗斯的实物经济状况，对制度变迁的速度和次序提出了质疑。斯蒂格里茨对俄罗斯早期转轨政策的批评，为世界银行采用新的方式解决俄罗斯问题、给予俄罗斯新的支持提供了依据。

　　斯蒂格里茨指出，遵循了自由化、稳定化和私有化“箴言”的很多国家依然没有获得经济增长，基本原因是外国“施主”的条件过于苛刻。他认为这些国家的经济增长模式其实是建立在传统的阶级关系的基础上，而不是建立在“社会阶段”的基础上，因而在经济政策中，经济增长模式也就应该建立在国家的社会资本参与的基础上 [6] 。他的结论是，真正重要的问题是提高生活水平和建立可持续的、公平和民主地发展的基础。斯蒂格里茨对俄罗斯改革的次序尤其是对私有化的猛烈批评，可以看作是世界银行所做的自我批评，因为大多数有关的改革计划确实是由世界银行提供财政支持的。当然，制度环境本身是任何改革计划成功的必要条件。所以，斯蒂格里茨呼吁俄罗斯社会资本和团体组织资本参与转轨进程：社会基层力量的参与可能会弥补市场制度的缺乏造成的缺憾(当然这里是指相当发达的起作用的市场制度的缺乏)。

　　与斯蒂格里茨不同，激进的政策建议中一种是完全彻底的自由主义，另一种是有秩序的自由主义。激进政策建议集中指出，寻租、腐败等因素是阻碍政策实施进而制造经济增长障碍的主要问题。完全的自由主义观点的一个主要支持者是安德尔斯·阿思拉德，他认为俄罗斯的失败应该归咎于缺乏激进改革、寻租和权力寻租者 [7] 。他的主要观点是，寻租是旧的苏联体制的固有弊端，但是“租”的其他来源在整个转轨时期也是容易寻找的。从着手改革的时候起，俄罗斯政府就容忍了一个长时期的税收减免政策(特别是在原料和冶金领域)，出口限额和进口补贴为这些行业的寻租和某些人的暴富提供了便利。石油公司以维持国内较低的石油价格为条件，通过尽可能多的出口获得套利收入，也通过税收方面的优惠获得好处 [8] 。阿思拉德认为，尽管存在原有企业领导人的寻租行为和与之相关的腐败、行贿受贿的环境，私有化依然是俄罗斯取得的一个主要成就。接下来的主要任务应该是通过进一步在尽可能广的范围内解除管制，停止在臭名昭著的腐败部门(比如矿业和农业)执行救助计划，向寻租的根源发起进攻。只有通过创造竞争环境，消除“租”的根源从而使“租”变小变少时，经济组织才会投入到寻利的活动中去。阿思拉德强调，在1998年八月的金融危机之后，应该解除管制，而且认为危机扫荡了大量的“租”，这为经济活动的寻利开辟了道路。

　　有秩序的自由主义的政策建议把注意力集中在法律环境的缺乏上，法律规定被看作是一个保证社会凝聚力的重要机制，是一个降低交易费用的重要因素。起草得很好的法律，公开透明的执行程序，法庭的公正裁决，各级权力机关的严格的责任制度，物质责任，反腐败和反行贿受贿制度都是旨在推进法律实施的重要的制度性政策要素。关于外国直接投资的讨论常常强调，在俄罗斯，外国投资者缺乏兴趣的主要原因是缺少正常的法制环境和存在腐败。像经济合作与发展组织这样的组织也试图劝说转轨国家加入反贿赂协定，并进行追求透明和负责任的行政管理的改革。大量的有关私有化和公司治理的理论也坚持认为需要一个负责任的透明的程序。有秩序的自由主义政策建议的主要问题是，一方面，它过分强调遵守和实施法律的精神和物质刺激，反对寻找法律本身的漏洞；另一方面，它不能提供一个监视实施结果的合适的指标体系。

　　除此之外，还有一系列明显不同于这二者的，也许是更深入、更客观的分析和选择。其中，有一些观点具有相当的深度。查尔斯·韦普劳思认为“休克疗法”和渐进主义之间的“分水岭”并不像人们一开始所相信的那样清楚明了。韦普劳思认为，即使渐进主义不可避免，尽早的开始和快速的推进也是有利而合算的。其他的重要结论是：首先应该追求宏观经济的稳定，其次才是经济增长；结构改革不应被耽搁或延迟；政府应该把改革的不可逆转性作为目标。结论就是，所有的转轨国家(包括俄罗斯)已经进行的转轨改革都是适宜的，问题只是在不忽视宏观经济稳定的前提下坚持不断的改革。

三　制约结构改革的因素

　　为了实现生产要素(资本、管理、劳动和土地)的重新配置(以便能最有效地使用)，结构改革从根本上说是不可回避的。在俄罗斯，影响结构改革的消极因素也正在引起越来越多的关注，人们呼吁提供更多相关的政策建议。

　　(1)制度变迁

　　俄罗斯制度变迁的速度引人注目。从苏联解体到今天，新的制度(一套现代市场经济所需的“游戏规则”)已经建立起来。然而，制度变迁并未带来结构上的变化，即是说，游戏规则的贯彻和执行存在问题。这也许是因为游戏规则的变革太快太“容易”，以至于在俄罗斯国内外出现了一种日益强烈的挫折感，这种挫折感被游戏规则贯彻执行的延误所证实，同样也被笨拙、混乱而且常常自相矛盾的解释和法律的实施所证实。

　　(2)资本配置

　　根据科斯定理，假定产权的市场激励是有效的，财产的分配总会引致资源流向更有效的生产者。但是，这一理论在俄罗斯被证明是与实际相左的，原因是路径依赖问题被大规模私有化计划的倡议者忽略了。在这个国家，企业在没有严格的预算约束强制其进行结构调整的情况下，在内部人控制下被接管并维持下来 [9] 。企业通过政府控制的价格继续从暗含的补贴中获得利益。

　　有人认为，国内资本的短缺是形成资本市场的一个障碍。但是，对于国际资本的进入来说，在一段时期里，资本的运动是自由的，只不过跨国公司通常对接管现有的公司没有兴趣，而只对在新兴领域投资的机会感兴趣。对于目前仍然存在的资本外流来说，它其实一直是俄罗斯经济的一个特征。而且，已被创设的制度应该有助于财富根据各种可比较的回报水平重新分配(当然，伴随着大规模私有化创立的“投资基金”——用于集中分散的所有权、建立公司治理结构——失败了 [10] 。由于缺乏信用市场，得不到来自工业部门的物质资本、商业用地、劳动和管理重新调配方面的支持，服务业部门的发展也就不可能。我们对腐败和贿赂妨碍了资本配置的效果的说法也深表怀疑。寻租作为一种内容广泛的行为模式(包括贿赂、敲诈勒索、腐败和所有的非法、半非法活动)与其说是“疾病”的原因，还不如说是“疾病”的症状。俄罗斯经济没能起飞，不是因为寻租，相反，如果经济起飞没有任何空间，寻租就会猖獗一时。如果没有其他更好的途径去挣得合法收入，寻租是否存在，就只取决于“租”能否被经理或别的什么掠夺者所获得。

　　不完善的立法、司法和过度管制也被认为是不利于资本配置的因素。当然，好的政府、适宜的立法和司法制度都是不可缺少的。但对于俄罗斯来说，如果外国竞争没有对其形成压力，人们几乎弄不清俄罗斯的哪些个人、集团和组织会为制度变迁奔走呼号。除非经济暴露在来自外国竞争的压力面前，对于变革的积极性是不可能产生并持久化的。

　　(3)管理和公司治理

　　俄罗斯的公司治理是一个有待改进的关键环节。与此有关的很多观点富有新意 [11] 。在众多的改革建议中有一个是引入“企业公开财务报告的义务”的建议。该建议认为，应该在因特网上公布有关大股东买进或抛出大规模资产的严格条件，同时增大管理者应负的责任。在竞争领域，应该拆除进入市场的障碍，同时，违规行为应受制裁。应该建立起保护竞争的机构，以便监督整个私有化进程中的大宗交易。然而，在俄罗斯存在腐败和司法缺位的情况下，确认其积极意义是困难的。如果企业亏损的后果仅仅与管理行为相关，管理者应负的责任就容易落实。但是，管理者负责首先需要一个有生命力的破产机构和能让其积极工作的激励机制。在一个由内部人统治一切的环境中，在工业与政治之间关系暧昧的情况下，破产机构根本不可能有积极性去关心破产和重组。

　　(4)劳动

　　俄罗斯劳动市场的状况，与企业的公司治理结构有关，而这种企业的公司治理结构是大规模私有化的一个结果。工人们与他们自己的企业之间存在利害关系，这种利害关系对于投资决策和大量社会财产的继续存留于企业都是很重要的。一方面，利润(虽然即使有也很少)倾向于在公司内重新投资；另一方面，企业看上去并不急于剥离大量的社会财产。工人与企业之间的利害关系给了工人一个在企业里的“发言权”。

　　在俄罗斯，由劳动者发动的罢工并不常有，即使偶尔发生，工人们提出的要求也是增加工资而不是获得工作。虽然劳动市场确实具有伸缩性，而且反映了变迁过程中各行业、各部门的相对工资水平，劳动的流动性还是受到了新的私有部门的工作可得性的制约。特别是在封闭性的联合股份公司，掌握股份使工人们有了反对结构改革的权利，如果这种改革损害了他们的工作权，他们就会反对它。但一般来说，有一个问题并未弄清楚，那就是如果劳动(力)的成本非常低甚至可以降到零(不付工资)，那么管理行为为什么还要使一部分工人成为过剩而多余的，成为失业者呢?无论如何，在这一领域的进一步研究需要分别弄清俄罗斯“实际”劳动市场的各个不同方面及其特殊的制度性质 [12] 。

　　(5)土地

　　坐落在有潜在价值的土地(重要的不动产)上的公司并不拥有它“脚下”的土地，公司的私有化并没有涉及公司所占土地的产权归属，这是阻碍有效的结构改革的一个特别重要的因素，它涉及到首要的和最重要的结构调整。地方政府拥有土地的产权，使土地产权成了其预算收入的来源，同时也成了腐败和寻租的最重要的根源。更为重要的是，企业由此也被剥夺了几乎惟一的可用于抵押进而获取贷款的财产。同时，闲置的或停工的工业企业占据着常常处于城镇中心的巨大的经营场所，由于企业无权处置它们，有潜在赢利可能的服务业无法进入商业区。总之，更有效的促进结构调整的措施应该致力于将土地所有权从地方政府剥离出来。

　　一个可能的解决方法是，将商用土地的产权让与坐落其上的企业，也就是将使用权转变为财产权。如果企业拥有其“脚下”的土地，它们就会对这些财产的处置和最大化它们的利益产生兴趣。至于地方政府，它可以从财产税中获得收益。

四　结　论

　　总之，货币政策和财政政策之间的错误匹配是不稳定的主要根源。这就是说，为了维持汇率稳定而采取紧的卢布约束之后，财政政策和财政纪律在支持经济走向稳定方面失败了。巨大的预算赤字依靠日益增大的不可持续的国家债务来弥补，直接的后果就是1998年八月的危机。

　　造成宏观经济政策缺乏统一性的基本因素是，一、吸引外国直接投资的政策行为是失败的；二、通过资源重新配置从而深化结构调整的政策行为也是失败的。这就是说，虽然制度变迁的速度引人注目，但制度变迁的成果却没有能够转换成结构改革的真正力量。有鉴于此，一些人呼吁来自社会基层的对制度变迁的更多支持；而另一些人则要求取消管制，为纯粹的经济激励留足空间。但这两种政策建议都过于激进，它们有可能使俄罗斯从适当的、在宏观经济结构上相互支持的政策平衡中脱轨。依靠非政府组织(社会基层)的政策要冒帮助建立由外国人提供资金的公民组织的风险，这些人及其组织不一定对社会变迁感兴趣，甚至有可能发展成寻租集团。取消管制的政策也并不是一个万全之计，因为资源的动态配置确实需要一个透明的负责任的制度框架，以减少妨碍资源配置的争议和费用。

　　本文的结论是，结构改革应该首先解决的最重要的问题是改善资源动态配置的方式和激励机制。考虑到存在过多的利益共同体、整体经济又有收缩的迹象，我们认为，只有来自于国外的力量——比如有条件的国际支持和外国投资——才能刺激和促进俄罗斯社会对真正起作用的市场制度(资源配置方式和激励机制)的需求，而且，结构改革政策首先应该与致力于解决如下问题的政策配套。这些问题是：通过政府控制的价格提供的暗含补贴，税收制度安排，资源动态配置中的刚性因素以及决策的责任承担问题。

　　（本文表达的只是作者个人的观点，不一定反映经济合作与发展组织(OECD)的看法。作者为OECD的经济学家。）

　　注释：

　　[1] 参见菲力普·汉森关于俄罗斯发展及其失误的杰出观点。《关于俄罗斯经济的批评和俄罗斯经济改革的前景》，《欧亚研究》1999年第7期。

　　[2] 1995年上半年，公司债券占整个金融市场的份额从1994年的46%下降到了11%，而国家债券的比重达到84%。

　　[3] 人们注意到，私有化的进款应该进入预算，但俄罗斯政府把这笔钱用在了政府的日常开支上而不是用于偿还债务。

　　[4] 参见经济合作与发展组织：《俄罗斯联邦经济观察》，1997年版，第133～142页。

　　[5] 大约2／3的俄罗斯公司的经理表示反对出卖公司大部分股份给外来的投资者。

　　[6] 参见《转轨》杂志1998年第12期。

　　[7] 安德尔斯·阿思拉德：《俄罗斯的经济转轨为何如此艰难?》，参见世界银行发展经济学年会(1998年4月28～30日在美国首都华盛顿召开)的打印材料第45页。

　　[8] 参见J.海尔曼：《赢家通吃：不公正改革的政治》，《世界政治》杂志1998年第2期。

　　[9] 参见D.特瑞斯曼：《俄罗斯的软信用政治》，《欧亚研究》1995年第6期。

　　[10] 戴卫·艾勒曼：《证券私有化与投资基金：非资本化工业的出路》，《转轨》杂志1998年第12期。

　　[11] 参见西蒙·克芒德尔、马克·达兹和尼古拉斯·思邓：《转轨经济中的结构重建：所有权、竞争和规制》，世界银行发展经济学年会(1999年4月28～30日在美国首都华盛顿召开)的打印材料，第27～33页。

　　[12] 参见D.戈罗斯菲尔德等：《俄罗斯劳动力市场的动力与惰性：一个局部模型》。他们令人信服地指出，俄罗斯的劳动力市场日益被分为无生产能力企业的停滞部分和运营良好的公司的充满活力部分。