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　　【内容提要】俄罗斯中央再集权政策的源头、基本观念和利益是什么？这些因素又是如何影响了它的进程和结果？中央再集权对俄罗斯政治发展的意义到底有多大，前景如何？本文旨在探寻这些问题的答案。本文首先纵览俄罗斯 1990－2000 年变革背景下的地区化趋势；接着考察 2000 年以来中央再集权进程中各政治力量的理念和利益所在，及其对俄罗斯联邦改革政策的影响，该政策可以称之为“新中央集权”（区别于苏联时期的“旧”中央集权）。接下来分析“新中央集权”政策的基本特征及其对俄罗斯国家改革进程的影响。在总结部分，就中央再集权对俄罗斯政治制度的意义加以总结。

　　【关键词】中央再集权 地区化 新中央集权

　　【中图分类号】D503【文章标识】A【文章编号】1009-721X(2009)04-0069-(25)

　　2004 年 9 月 13 日，俄罗斯总统弗拉基米尔·普京发表电视讲话，宣布了一系列政治改革措施，其中最重要的便是取消地方行政长官的普选制度[1]。自 2005 年起，地方行政长官（除特殊说明外，以下简称“州长”）由地方立法机构按总统提名表决确认。普京的这一决定产生于北奥塞梯小城别斯兰的人质悲剧之后，并被标榜为反恐举措。该决定招致不少观察家的尖锐批评，他们认为这是克里姆林宫破坏俄罗 斯联邦制度的重要一步和民主制度在俄衰落的征兆。其实，俄罗斯从选举州长过渡（或回归）到实际上的任命制，是始于 2000 年的中央再集权政策的必然结果。这一政策在很多方面是对俄罗斯上世纪 90 年代自发、失控的去中央化过程的回应。它包括一整套极其广泛的措施，旨在恢复联邦权力机构（以下称“中央”）对国家最重要杠杆控制权的管理。中央的这些措施可归结为制度、资源与行政的重新集中。更确切地说，取消州长普选标志着俄罗斯中央再集权政策进入新的发展阶段。俄罗斯中央再集权政策的源头、基本观念和利益是什么？这些因素又是如何影 响了它的进程和结果？中央再集权对俄罗斯政治发展的意义到底有多大，前景如何？本文旨在探寻这些问题的答案。本文首先纵览俄罗斯 1990－2000 年变革背景下的地区化趋势；接着考察 2000 年以来中央再集权进程中各政治力量的理念和利益所在，及其对俄罗斯联邦改革政策的影响，该政策可以称之为“新中央集权”（区别于苏联时期的“旧”中央集权）。接下来分析“新中央集权”政策的基本特征及其对俄罗斯国家改革进程的影响。在总结部分，就中央再集权对俄罗斯政治制度的意义加以总结。

　　一、联邦改革：钟摆式摇摆

　　1990 年代俄罗斯的政治与国家制度的去中央化，无论如何都不是联邦中央有意设计的结果，而是整个国家大规模转型进程中的一种附带效应。在俄罗斯进行的包括政治制度民主化、市场经济建立和国家体制变迁在内的“三重转型”[2]，同时伴随着社会精英间的激烈冲突、生产的深度和长期衰退、国家能力的严重下降。这些进程也反映在俄罗斯的地区和城市，但不是直接的，而是通过两个相互关联的趋势体现出来。

　　首先，俄罗斯在苏联时期（也包括苏联以前的时期）数十年的政治发展，在中央和地方相互关系以及地方自身发展层面，形成了制度“遗产”惯性。俄罗斯在历 史上形成并发展了中央集权单一制的国家制度，中央政府对国家各地区的经济和政治进程实行强有力的控制。这一传统形成于俄罗斯帝国时期，当时对地方的管理通过由君主任命省长的方式实现。在苏联时期，苏共的垄断控制，加上中央计划经济和国防动员政策，导致了地方管理的中央集权化。同时，苏联的民族政策、民族原则成为苏联和俄罗斯联邦制度的基础。根据民族原则，除区域化非常明显的地方治理单位（边疆区和州）以外，依照各民族代表原则建立不同级别的民族—区域体（加盟共和国、自治共和国、自治州、民族区）。尽管苏联时期联邦制在诸多方面流于形 式，但在 20 世纪 90 年代初苏联解体过程中，在俄罗斯的区域单位和民族区域实体却转变成为俄罗斯联邦的主体。1990 年代，在这些联邦主体中，很多提出了主权要求，主要表现为要求获取对经济资源最大限度的控制权（如鞑靼斯坦），甚至是国家独立（如车臣）。在这样的情况下，中央政府开始与地方划清权力界线，体现为由俄罗斯总统、政府与几乎所有地方的领导人于 1992 年 3 月签署的《联邦条约》，以及1993 年通过的俄罗斯宪法。[3]

　　苏联地方管理模式的特点是权力和资源的等级制中央集权，支撑这种制度的是苏共、苏联行政部门、机关的垂直一体化结构，也包括强力部门（从军队到克格勃）。 在地方，依托于行政地位（共和国、边疆区和州）、社会经济现代化水平、居民组成、经济行业结构和一些其它历史因素，在后苏联时期，出现了形成某种新型的政治经济关系的条件。在地方层面上，苏共各地方委员会执行社会一体化和社会福利分配职能，此外，还扮演着向上级为地方利益进行游说的利益集团的角色。不同区域间的不对称性，使得在区域和地方治理中，产生了在后苏联时期发挥重要作用的“部门本位主义”和“地方主义”效应[4]。但在苏联时代的最后几十年，由于中央控制成本的上升和效率的降低，地区和地方治理体系遭遇到了日益严重的委托－代理关系的问题。中央所能使用的激励机制（从选择性惩戒到干部轮换），在 1960－1980 年代运用得很差；而中央和地方精英之间的关系，类似于非正式的合同关系：“以忠诚换不干涉”[5]。换句话说，国家分配能力在 1960－1980 年代逐步地转移到地方精英的控制之下，这些人靠与中央精英之间的特殊关系牟利。[6]戈尔巴乔夫的改革政策导致了地方管理干部大规模更迭，严重打击了原有的平衡。该政策在一些地方引发了利益集团间的冲突，并动摇了根深蒂固的保护—被保护关系[7]。在上世纪 80 年代和 90 年代之交实行的“垂直”和“平行”分权，以及 1990 年第一次实行的地区和地方苏维埃竞争性选举，动摇了苏联时期地区和地方治理的制度基础。然而，上世纪 90 年代的去中央化与 2000 年代的中央再集权的实践，都经历了路径依赖的问题。

　　其次，俄罗斯转型过程中不同的“关键时刻”（crucial junctures），为联邦和地方政治人物打开了不同的“机会之窗”。这些人的力量对比和行为动机，在很大程度上影响着中央与地方之间的相互关系。这样，“遗产”设定了框架性限制、并确定了中央与地方关系变化的界限，但并不是严格意义上的；同时，这些变化向量的形成，并不是孤立的，还取决于俄罗斯政治家所采取的具体举措[6]。无论是路径依赖问题，还是政治人物对 90 年代俄罗斯中央与地方关系的影响，研究者们都进行了相当缜密的分析。他们指出了对中央再集权进程起影响作用的一些因素：苏联时期形成的等级制民族联邦制的组织模式[9]；

　　俄罗斯各地区不均衡的社会经济发展水平[10]；

　　各地区社会经济现代化对地方政治进程的影响[11]；

　　苏联解体的非预谋后果，这些后果引发俄罗斯各地区的民族政治冲突[12]，以及中央对地方行政能力的严重削弱[13]。

　　同时，联邦和地方精英争夺资源和势力范围的斗争、中央在联邦竞选活动中吸引地方精英支持自己的努力[14]，以及个别地区的精英群体[15]，在这些进程中都留下了印记。总结归纳不同研究者的看法，1991-1998 年间俄罗斯中央与地方相互关系，有如下一些主要的趋势：

　　1、从中央向地方自发地转移最重要的行政权力杠杆，包括：

　　制度法规领域的一系列权力（地方法规制定权，其中一些与联邦法规相违背，甚至一些地方对联邦法律经常不执行）[16]；

　　行政资源方面，地方不但独立地（没有中央参与）建立地区和地方权力机关，还影响联邦权力机关领导人的任命，包括强力部门（检察院、警察局），在某些情况 下，这些联邦机关事实上从属于地方的政治金融（有时是犯罪性质的）集团[17]。地方领导人既能够禁止本辖区内民众有组织的抗议活动，又能够挑起受其操纵的抗议活动，从而向中央施压[18]；

　　经济资源方面，包括所有权，在很大程度上转到地方行政部门的控制之下，他们在俄罗斯经济政策制订中扮演着“否决集团”的角色[19]；也包括对预算资源的控制，1998 年的俄罗斯财政预算中，地方份额占了近 60%[20]，同时中央控制的财政资源的份额缩减。

　　中央与地方关系的不对称性加大，各地区之间的政治、经济地位关系也出现了不对称性加大的问题，原因是：其一，由于中央和地方之间关于划分管辖对象和权力条约的签订（至 1998 年中央已与 46 个地方签订了此类条约）；其二，一些地方被给予特殊的权限，如获得民族共和国地位（鞑靼斯坦、巴什科尔托斯坦）或集中了大量的经济资源（莫斯科）。

　　2、中央对地方政治进程的杠杆影响作用丧失。地方的政治进程，几乎完全由地方精英控制，在某些情况下他们还建立了封闭的“地方专制”，地方精英甚至还成为全俄政治进程中的重要角色，他们能够在联邦选举中发挥“否决集团”的作用， 并借此迫使中央在去中央化过程中作出新的让步。大多数观察家对这些趋势给予非常负面的评价，称之为“雪崩般的去中央化”[21]和“有缺陷的”[22]、“破坏市场的”[23]和“谈判的”[24]联邦制，威胁着俄罗斯在国家和社会两个层面上的统一。1998 年 8 月的金融危机全面凸显了中央和地方相互关系问题对国家发展的重要性，并形成了联邦精英对中央再集权的整体需求[25]。这种需求得到了完全的满足：与 1991-1998 年相比，接下来的十年（1998-2008 年）对俄罗斯而言是一个中央再集权政策相当激烈的时期[26]。这十年间新的中央再集权有以下结果：

　　制度法规重新向中央集中。通过了一系列对地方权力进行实质性限制的联邦法律，并根据中央通过的法律核查地方法规；

　　行政权的中央再集权。在这一框架内，联邦机关在地方的分支机构不再属于地方管辖，而由中央或联邦区管理，联邦区还代表中央对联邦和地方权力机构进行行政和政治监督（中央收回了对州长的实际任命权就显示了这一趋势）；

　　经济资源的中央再集权。削弱地方精英对当地经济的控制，使地方经济更依赖全俄的金融工业集团，他们是中央利益在地方的传导者[27]，同时削减地方权力机关所控制的预算资金份额（自 2006 年起中央在全俄财政预算中的份额增加至 66%，并保持在这一水平），从而提高财政资源在中央的集中度。这样，1990 年代末的俄罗斯还是世界上去中央化程度最高的联邦国家，而从 2000 年代中期起，根据联邦国家的标准，已经在财政分权水平上处于中游地位[28]；

　　由于废除了中央和地方的双边关系条约，并不再给予某些地方以特权，各地与中央以及相互间的政治地位逐渐平衡[29]；

　　在中央对地方政治进程影响力实质性提高的背景下，地方精英在全俄政治进程中的作用明显下降。这些成就的取得，不仅是中央的行政干预，同时还得益于制 度性的调整，同时也在一些情况下导致了地方精英的更迭以及地方政治制度的进一步重构[30]；

　　类似于 1990 年代的去中央化，2000 年代的中央再集权也是更广泛的俄罗斯转型进程的一部分。国家的巩固及其行政、分配权力的恢复，以原料为基础的经济增长，垄断政治制度的形成等，同时伴随着精英间分化与分裂的降低，以及克里姆林宫与从属于自己的政治经济角色间达成的 “强加的共识”[31]——此处列举的只是这些进程中的一些方面，它们决定了 2000 年代俄罗斯变革的方向。俄罗斯“三重转型”的结果和理想模式相差甚远：类似钟摆的摇摆，从一个巩固的极点（苏维埃的政治经 济体制）摆动到另一个极点（强化的垄断制度和国家资本主义）。从这个意义上可以说，在俄罗斯中央和地方关系层面上，这只钟摆从国家治理的极端中央集权开始移动。1990 年代经过一系列曲折，在 1998 年经济危机时候达到去中央化的极点。紧接着出现了作为重要力量的中央政府完全消失的危险。然而，这只钟摆随后开始迅速向反方向摆动，绕过集权与分权的平衡，并朝着 2000 年代中期达到的、并一直保持至今的中央再集权平衡（以“新中央集权”面貌出现）方向移动[32]。

　　2000 年代所形成的新中央集权，只是部分取决于国家发展的客观进程，如全俄 市场的形成和全国性经济力量在地方的扩张[33]。在很大程度上，这还是联邦中央和地方在该领域政策的产物。而这一政策的制定和实行，取决于联邦和地方层面上的政治力量团体，他们有着一定的理念、利益和实现其理念与利益的战略。这些因素的结合，在很大程度上决定着俄罗斯 2000 年代联邦改革的进程和政治后果。

　　二、联邦改革：理念和利益

　　为什么 1998 年后俄罗斯中央和地方的相互关系会发生 180 度的大转弯？这个问题实际上分为两个方面：首先，为什么中央如此坚定地改变自己的方针，并且能够成功地将联邦改革的一整套措施付诸实施？其次，那些 1998 年之前还在与中央的“讨价还价”中积极寻求政治好处的地方精英，为何顺从地赞成了强加给他们的新“游戏规则”？回答这两个问题，不能将中央和地方精英混为一谈。在联邦与地方层面，都有按各自共同利益（或理念）联合起来的力量同盟。这些同盟的成员组成及行为动机，在 2000 年代经历了一系列重大转变。

　　联邦中央在 1990 年代是一个由不同组织、派别和集团组成的五光十色的混合体，他们彼此之间、与地方精英之间，或发生冲突或结成同盟。在形势高度不确定的情况下制订涉及地方政策的时候，联邦中央的各种势力遵循的原则，不仅是自身的利益（资源最大化和责任最小化），同时还有他们的理念（在其理念的支配下，在制订地方政策时，他们根据自己对现实的和理想的社会架构的认识，来理解问题）。联邦中央各种势力的利益和理念有实质的不同。利益的分歧在于，一些部门及其领导竭力寻求更大的中央集权管理权，试图将资源集中在自己手中（首先是财政部）。同时，其他部门和政治家希望将那些他们单独无法解决的问题（首先是社会问题），分担在地方身上。在俄罗斯精英深刻分化的背景下，利益上的分歧妨碍了统一的中央政策的制定，并导致政治决策缺乏连贯性。

　　1998 年 8 月危机之后，情况发生了实质性的变化。首先，出于中央和地区应对国家经济危机的需要，以及地方精英在联邦层面上积极参加政治争斗（在 1999 年杜马选举前夕，以及选举过程中），地区政策问题开始具有优先地位。一方面，中央失去了管理俄罗斯各地方的能力，另一方面，地方领导人可能动摇联邦精英地位的前景，这两方面的因素促使各种政治力量把“要求中央再集权”提上日程。换句话说，地区政策问题触及了所有联邦层面势力的利益，因此，即便是在十分不确定的背景下，虽然存在着相当大的理念分歧，也没有妨碍中央采取统一行动：中央在该领域的政策从被动反应变为主动应对。其次，参与地区和地方政策决策的联邦中央势力之间的力量对比发生了变化。1991—1998 年，所有改革的主要推动力量，都主张寻求与地方精英妥协，他们相继建立临时性的特别同盟并吸引其他势力站到自己一边来。1998 年 8 月之后，由于先前失败的经济政策，他们的地位发生动摇。因此，那些支持“自上而下”（“权力垂直”）等级制管理的力量，在中央制订地方政策时开始发挥关键作用，而其他观点在其中只发挥从属作用。其他所有势力，尽管他们影响中央政策制订的机会不大，但也愿意加入这个新联盟。这样，“权力垂直”的 支持者依托于联邦精英的广泛支持[34]，在 2000 年之后能够在地区和地方政策领域实现自身利益和理念，并且能够在不遭遇其他势力反抗的情况下执行中央再集权政策（这不同于 1990 年代）。此外，与 1990 年代不同，中央还拥有相当重要的资源，如民众对国家元首及其中央再集权政策的支持。

　　在这些条件下，大幅度改变中央的地方政策的“机会之窗”的敞开，也就不足为奇了。普京 2000 年 5 月正式就任国家元首后立刻宣布进行的联邦改革“注定成功”，因为这项改革：

　　是这位强力、受欢迎的国家元首日程表上的关键一项；

　　以联邦精英和民众的广泛（尽管是有条件的）共识为基础；

　　不但要提高俄罗斯国家的行政能力，还利用这一资源推行中央的政策。

　　与此同时，那些认为政权是一个统一体，而地方管理机构是权力体系的下级环节，持这种理念的支持者，在很大程度上决定了联邦改革的基本立场。他们认为，国家对各地区和城市的政策，应当具有或多或少中央集权管理的性质。按照这一理念，地区和地方自治只有在不妨碍中央集权管理时才被允许，因此需要对现行的管理方式进行修正。在实际运作中，这一理念在“权力垂直”的概念中得到体现，即各级权力机关从属于国家的最高执政者——无论是沙皇、总书记，还是总统。对这一理念的传导者而言，地区政策的基本内容是保持和加强中央对下级行为的行政控制。相当一部分高官充当了行政管理思想在联邦层面的表达者，他们通常来自强力部门，他们将苏联时期的“好的”管理实践（除了缺点之外）视为标准的理想管理模式（包括对地区的管理）。这些人在“新中央集权”的支持者同盟中居主导地位，这决定了中央再集权政策的性质，也就是凯瑟琳·斯托纳-魏斯（Stoner-Weiss）所说的，寻找“用苏联的方式解决后苏联问题”[35]。

　　地方精英的立场也发生了实质性变化。尽管他们在 90 年代曾为扩大自己的权力范围和获得更多资源，都与联邦中央“讨价还价”，但这些不同地区的精英联合起来进行“讨价还价”并不多。每位州长首先关注的是单独解决当地问题和巩固自身权力，促使他们以实现地方权力和资源最大化为目标而采取集体行动的动力并没有。地区间的不均衡，限定了在区域化进程中与中央最积极“讨价还价”的领导者角色的数量——俄罗斯的共和国（俄罗斯 88 个联邦主体中的 20 个，除车臣外）以及上缴联邦财政的地方―1990 年代它们的数目不超过 18 个，其中只有不到一半的地方拥有共和国地位[36]。当地区数量很大的情况下，旨在保证各地区利益在中央代表的联邦委员会，其权力却很有限，总体上被认为是一个相当无效的机构[37]。曾经出现过临时性的跨地区联盟，但是十分不稳固[38]。这些联盟的基调由少数有组织的地方领导人决定，如莫斯科市市长卢日科夫（Юрий Лужков）和鞑靼斯坦总统沙伊米耶夫（Минтимер Шаймиев）。对他们而言，参加此类联盟能够获得额外的好处。1999 年杜马选举前夕，地方领导人积极参与创立的“祖国—全俄罗斯”联盟便是一例，他们在其中起了主导的作用[39]。但是大多数州长没有类似的动因，只是为达到自身目的（获得政治好处）需要强大的盟友，他们也是受到了从众效应的影响。因此，对他们行为的影响因素，随着中央和地方关系“总路线”的摇摆而发生实质性的变化，无论是 1990 年代的去中央化进程，还是 2000 年代的中央再集权，都影响着地方行政长官的行为。

　　不足为奇的是，在联邦政策制订过程中，州长们及其领导的跨地区同盟，是更有影响力的利益集团的小伙伴，就如在 90 年代经济决策中，地区精英扮演着寡头和国家杜马左翼集团盟友的角色[40]。与此类似，从众效应也在 1999—2000 年的联邦选举中显现出来。随着“祖国—全俄罗斯”联盟开始在预选中落后于受克里姆林宫庇护的“统一”联盟，在 1999 年杜马选举前夕，地方精英迅速临阵脱逃，转投胜利者阵营。最终在 2001 年，“祖国—全俄罗斯”联盟被“统一”联盟不友好地吞并[41]。因此，当中央放弃对地方的被动反应政策转而积极制订政治日程时，它能够轻而易举地执行“分而治之”的政策，甚至不需要采取特别措施。2000 年 2 月，在普京当选总统之前，就广为流传着别尔哥罗德州、库尔干州和诺夫哥罗德州州长这样的言论：合并俄联邦主体将其数量减少至 20-30 个 ，此外不再举行州长选举以便中央任命[42]。特别之处是，这些地区（以及他们的行政长官）都不处于区域化的最前列。同时，“祖国－全俄罗斯”联盟的领导人在 1999 年杜马选举失败后，丧失了维持地区同盟的必要资源。因此，地方精英在 2000 年后并没有过于妨碍中央的再集权政策。他们只是对总统的法案进行微不足道的修正，并且又像 1990 年代，倾向于就原来的地位和资源，与中央单独地“讨价还价”，但他们此时在这种“讨价还价”中的地位已极大削弱。力量的天平向中央倾斜，中央获得了推行再集权政策的大好机遇。

　　三、联邦改革：目的和手段

　　这样，“新中央集权”成为普京第一个总统任期内（2000-2004 年）最重要的政治方案。中央和地方关系的改革——在俄罗斯政治词　　典中被称为“联邦改革”[43]，它同时有以下一些目标：

　　巩固中央控制地方的行政杠杆，以恢复俄罗斯国家能力；

　　维护地方精英的忠诚，保证政治进程在全国和各地区取得中央需要的结果；

　　削弱地区精英的资源基础、打破地区市场封锁、借助全俄集团占领地方市场等，提高地方管理的效率[44]。

　　在实际的措施方面 ，2000—2001 年中央再集权政策的第一步包括以下几个方面：[45]

　　1、俄罗斯总统 2000 年 5 月签署命令，建立 7 个联邦区并任命自己驻这些地区的全权代表，他们的权力包括监控联邦法律和总统命令在地区的执行，协调联邦主管机关地方机构的工作等。这一举措与联邦法律（如“警察法”）的几项修正案一起，使从税务机关到内政部在内的各个机构，摆脱了地方精英的实际控制（某些情况下，也包括法律上的控制），并恢复了它们作为中央政策传导者的职能。一些机构（如检察院和内务部），还在联邦区的层面上进行了重组。此外，总统全权代表还联合联邦区的检察长，在俄罗斯宪法法院的支持下，对地方法律进行有针对性的修正，使之多方面（尽管不是完全地）地符合联邦标准[46]。

　　2、改变联邦委员会的组建程序。俄罗斯宪法规定，每个联邦主体在联邦委员会拥有两位代表。1993—1995 年，联邦委员会委员由当地居民选举产生，1996—2001年由地方行政和立法机关的长官担任。自 2002 年起，联邦委员会由地方立法机关和行政长官的代表组成，而地方行政长官进入隶属于国家元首的国务委员会，成为其成员，但这一机构是协商性的，并且只是临时在总统办公厅的监控下举行会议。实际上，2002 年以后，联邦委员会委员对国家政治进程的影响微不足道，也很少代表地方利益，而且联邦委员会自身也没有得到民众的政治支持。这样，地方精英对中 央政策的影响力明显降低。权限原本就非常小的联邦委员会，最终几乎完全丧失了对俄罗斯政治进程的影响力[47]。

　　3、当出现违背联邦法律时，俄罗斯总统有权在得到法院确认的情况下，撤销地区民选的行政长官，解散地区立法机关。虽然这一制裁在实践中从未使用过，但威胁使用的本身，就起到了明显的遏制效果并迫使地区精英听命中央。

　　4、通过修改税法，实行财政预算收入的中央再集权[48]，与地区和地方税相比，明显地提高了联邦税的数量与比重。结果是，与 1990 年代相比，地区和地方预算开 始在相当大程度上取决于中央的划拨，而中央则把地方执行社会经济政策的绩效与资金划拨挂钩。此外，中央还积极在地区推动所有权的重新分配，以便使一些与中央关系密切（包括私人关系）的全俄金融工业集团获利。在经济增长的背景下，这些集团在地区的扩张，打破了地区精英在经济中树立的行政壁垒[49]。只有为数不多在经济上有影响力、政治上对中央有重要意义的地区领导人，如鞑靼斯坦和巴什科尔托斯坦，能够保持对主要经济资产的控制，并阻止全俄经济势力入侵自己所辖区域。而在一些经济实力较弱的地方，地区市场被各种集团占领，他们在地区和地方行政 机关布满亲信，甚至为了自己的利益[50]，促使“权力私有化”[51]。总的来说，这些变化有助于经济关系的垂直融合并最终巩固统一的全国市场，但妨碍了地区间的经济竞争。

　　尽管在决策层面上，中央的方针看似是一套完整的建设高效法治国家和现代市场经济的措施，但政策执行的最重要的机制，却是有选择性的执行和惩罚，同时，调整中央和地区冲突的机制也是非正式的。一方面，克里姆林宫不时地会选择性地惩罚一些州长，如库尔斯克州长亚历山大·鲁茨科依（Александр Руцкой），由法院裁定取消其竞选连任的权利（归咎于其违法行为，在很多地方行政长官身上都存在）为对一些州长忠诚的奖赏[53]。中央政策之所以发生如此转变是因为，尽管实行了中央再集权政策，但在 2000 年代初期，大多数州长通过吸收或者打压地区的政治和经济力量，仍保存甚至巩固了对本地区的政治控制[54]。据格里戈里·戈洛索夫（ГригорийГолосов）分析，在 1995—1999 年间，88 个地区中有 45 个地区的现任行政长官在选举中获得连任，而 1999—2003 年间他们则在 88 个地方选举中的 59 个保住了自己的位置，其中只在 16 个地方遭遇失败，另外 13 场地方选举则没有参加[55]。

　　在一些情况下，由于无法单凭自身取得对地区政治和经济形势的控制，克里姆林宫也会有选择地、个别地与有影响力的地方领导人进行“讨价还价”，这并不奇怪。如此“讨价还价”的结果，要么是保持地方领导层现状，以换取中央想要的联邦选举结果（像 2003 年发生在巴什科尔托斯坦的那样）[56]，要么相反，不合中央心意的地方领导人到莫斯科高就，随后按克里姆林宫要求，对权力和/或财产进行重新分配。如，雅库特的领导人以放弃竞选连任换取联邦委员会副主席后，中央得以让自己的候选人竞选成功，并恢复了对该共和国金刚石资源的控制，而这一领域在 1990年代几乎成为雅库特民族精英的“世袭领地”[57]。与此类似，因执政不善饱受批评的滨海边疆区行政长官（叶甫根尼·纳兹德拉坚科，Евгений Наздратенко）和圣彼得堡市市长（弗拉基米尔·亚科夫列夫，Владимир Яковлев）离开现任职位获得升迁（担任联邦部长），而取而代之的是中央支持的候选人[58]。在地方几乎全面违反联邦法律[59]和管理效率低下的情况下，中央采取有选择地制裁并与州长单独“讨价还价”的管理方式是合理的，这些方式保证了中央成功地实现自己想要的结果，并使控制 成本最小化[60]。这些措施得到了联邦精英的支持。总体而言，他们配合“法治专制”的战略（这一战略是在法律最高地位缺失的情况下，恢复国家的能力），法治专制涵盖了 1990—2000 年代俄罗斯所有的政策领域，也包括中央再集权政策[61]。

　　联邦改革第一阶段的成就是恢复了中央对地区的控制，这一点在 2001 年前已显现出来，并为开始第二阶段建立中央新的地区管理机制的改革创造了条件。政府和总统办公厅准备并推行了一系列制度性变革，旨在：（1）巩固中央和地区关系的平衡：保持地区的忠诚和可控，同时避免发生新的“雪崩般的去中央化”；（2）保证地区和地方治理的效率。为此，中央采取了以下步骤：

　　在中央控制下的垂直融合。2001 年通过的《政党法》禁止注册地区性政党。而此前这些地区性政党大部分是地区精英的“政治机器”[62]。从 2003 年开始，根据总统办公厅的提议，在地区立法机构的所有选举中，必须引入混合选举制度，旨在巩固联邦政党——主要是作为克里姆林宫重要工具的“统一俄罗斯”党——在地区的影响力[63]。但是，从加强中央对地区和地方领导人控制的角度来看，该措施作用有限。相反，2003—2004 年间“统一俄罗斯”党取得地区和地方选举胜利的地方，是其分支处于州长或市长控制的地区[64]。这些地区领导人没有把所有鸡蛋放在一个篮子里的动机，他们支持不同的政党和联盟（在他们控制下的、忠实于全国性政党的分支）[65]。但是，“统一俄罗斯”党得以在一些地方的立法机构建立起有影响力的党团，这些党团能够决定议事日程和决策制订过程[66]。总的来说，这些改革对俄罗斯地区政治制度的影响，可以用彼得·帕诺夫的评论来描述：“霸道的地区更加霸道，有竞争力的地方更有竞争力”[67]。不仅如此，对政党间竞争的推动，扩大了在地区层面的政治选择范围，正如戈洛索夫公正地指出，从长远来看，可能有助于打破州长的地区“政治机器”[68]。然而，这一发展态势未必能被国家领导人列入计划，他们最关心的是在 2007—2008 年联邦选举中保住自己的政权。为此，需要将地方的“政治机器”纳入全国性政党的体系。因此，中央在 2004 年作出取消地方行政长官普选的决定，是其再集权政策的合理延续。

　　其次，中央将 2000 年提出的削减俄罗斯联邦主体数量的主张，逐步付诸实施。根据1993年俄罗斯宪法，2000年代初期之前俄罗斯联邦由89个联邦主体组成——21个共和国、49 个州、6 个边疆区、2 个联邦直辖市（莫斯科和圣彼得堡）、1 个犹太自治州和 10 个自治区。但是，偶尔公开讨论的将俄罗斯联邦主体合并至 20—30 个的极端计划，遭到总统办公厅的否决。中央的打算是合并某些实力过弱的地区，但绝不是想建立一批实力强大的地区。因此，俄罗斯联邦主体的合并进程只是“点对点”的，通过吞并（或者成为边疆区或州的一部分）那些 1990 年代独立出来的自治区的方式来进行缩减。彼尔姆州和科米—彼尔米亚克自治区合并[69]，克拉斯诺亚尔斯克边疆区和埃文基自治区、泰梅尔自治区合并，勘察加州和科里亚克自治区合并[70]。2007—2008 年乌斯季—奥尔登斯基自治区和阿加布里亚特自治区，分别被伊尔库茨克州和赤塔州吞并[71]。但是，中央否决了一些金融工业集团提出的将秋明州和汉特—曼西自治区和亚马尔—涅涅茨自治区合并的提议：此类“超级地区”的经济实力可以和莫斯科相提并论[72]。中央也不得不否决其他触及一些民族共和国精英利益的方案（如否决了克拉斯诺达尔边疆区吞并阿迪格共和国的提议）。但总的来说，巩固地区的政策进行得相当成功，中央得以降低维持经济不独立地区的开销。截至 2008 年上半年，全国共有 9 个边疆区和 46 个州，4 个自治区（之前为 9 个），联邦主体的数量减少至 83 个。

　　第三，2001 年根据总统办公厅提议，划分中央和地区在一些共同管辖领域内的权限。根据俄罗斯宪法第 72 条，共同管辖的领域涵盖从教育到生态共 26 个对象，但是中央和地区在 90 年代对此就有着严重分歧。从本质上说，无论是中央还是地区，都想把决策和财政责任推到对方身上，但中央和地方又都没能制定出相互配合的政策：这里出现了所谓的“共同决策陷阱”（joint decision trap）[73]。普京办公厅副主任德米特里·科扎克（Дмитрий Козак）所领导的委员会，提出并在国家杜马通过了一个十分详细的划分中央和地区、地方在所有共同管辖领域权限的计划，这一方案清楚地分配了所有责任范围，并明确了提供财政支持的级别。如，规定在教育领域，中央负责高等教育，地区负责中等教育，而儿童学前教育由市政府负责。然而，这套设想的改革方案，碰到了地区社会经济发展水平极其不平衡的问题。地区之间的这些差异，包括资源潜力、人力资本等，早在苏联时期就已形成[74]，并在 1990 年代和 2000 年代继续扩大，使得地区管理问题的解决更加复杂[75]。尽管中央尝试过推行地区间财政均衡政策，但没有成功。于是在 2000 年代中期采取新的措施，意图促进那些经济最成功和最有前景的地区加速发展，希望通过它们的成就，保证对其他地区生产生活的支持。

　　俄罗斯地区政策的另一个问题是，联邦中央内部对政策的观点不一致：总统办公厅所提出的制度调整与财政部立场相左。后者希望将财政资源集中到中央，并部分恢复苏联时期“自上而下”的通过中央划拨、为地区和地方预算提供财政支持的“扇形”模式。值得注意的是，这些部门在 2000 年代的冲突，无论在体制性方面，还是参与者的动机，都与 1864—1905 年财政部和内政部在土地改革问题上的对立如出一辙[76]。在政府对类似冲突不进行政治问责的情况下，最终发言权在国家元首，但总统出面解决，也只限于当冲突达到其关键政治日程的时候。然而，在 2002—2003年，划分中央和地区管辖范围的问题，就其重要性而言，还没有达到克里姆林宫日程表的关键点。因此，完全实现科扎克计划所必须的对税法和预算法的修正，进而改革预算关系，在财政部的阻力下，只在局部方面进行，且效果有限。

　　但是，国家杜马在 2004 年通过了实施科扎克计划所必需的法律修正案，改变了国家承担的一系列社会责任拨款，并将解决诸多社会问题的责任归到地区和城市身 上。正是这一揽子著名的联邦法 122 号修正案，把给予俄罗斯公民（退伍军人、残疾人及其他人）的社会补贴货币化。然而，由于错误地计算了补偿金的数目，以及效率低下的支付程序，这个修正案自 2005 年初生效以后，在一些地区引发了大规模的社会抗议。中央在向地区划拨大量的资金之后才将抗议平息。本文不能对该领域政策详加叙述，但应该指出，中央和地区权限划分的失误，是政策失败的部分原因，而这方面的改革在 2005 年之后也被冻结。

　　第四，尽管受到了右翼力量联盟的自由主义者和左翼党团的抗议[77]，国家杜马还是在 2003 年通过了科扎克委员会所提出的新联邦法案《地方自治法》。该法体现了1890—1892 年反地方自治改革（Земская Контрреформа）的精神，对地方自治实行事实上的国有化。地方自治法不仅改变了市镇权力的组建程序，将市镇机构划分为几个级别，并改变了市镇的界限。该法还极大地提高了市镇的数量，每个市镇有自己的预算、财产和权力。至 2005 年年底，俄罗斯共有 24079 个市镇机构，而 2000年只有 12215 个――几乎翻了一番。根据新法，俄罗斯的市镇包括拥有不同地位和权限的几类：19769 个农村居住点（人口不少于 1000 人的居民点）、1773 个城市居住点（中小城市）、1780 个市镇区（包括城市和农村居住点）和 521 个城市区（大城市）。此外，在两个联邦直辖市（莫斯科和圣彼得堡）还建立了 236 个市内的市镇机构。[78]

　　新法列举了由不同市镇机构负责管理的问题清单（从托管和监护到垃圾清理）。同时，一些最费钱的任务，从地方自治机构身上卸下来，如对学校和医院的财政支持。然而，在一些专家看来，这样的规定，会使地方自治中的最重要政治和经济问题变得更加严重[79]。地方财政政策依赖于地方自治收入，而收入又直接取决于市镇的 支出义务规模。这里的重点没有放在加强市镇的收入基础和保证其经济自治上面，而是放在恢复苏联时期既已存在的“自上而下”的预算分配体系上，在这种体系中，地方预算的平衡几乎完全靠上级权力机关的资助和补贴来实现。这一趋势在某种程度上说，是国家整个中央财政集权政策的结果。其他的调节地方财政的政策工具是，市镇间的预算对齐：人均收入相对较高（所在地区平均水平两倍以上）的市镇的资金，被归公用来资助同地区收入更低的市镇。

　　在地方权力组建方面，联邦法清楚地规定了市镇议员的数量和地位，同时把决 定地方政权组建机制的权力留给了地区自己。这涉及到区一级的代表机关，其组成不仅仅是由全民选举产生，同时还应吸纳该区的市镇领导人和议员。该法还规定了地方自治行政机关的组建程序。法律规定全民选举市长，同时规定通过与地方自治代表机关签署协议的方式，聘任区和市的管理者（“城市管理者”）。这些管理者的候选人应该由地区政府推荐，这降低了市镇的政治和经济自治水平。

　　2006 年，国家杜马曾积极讨论过将地方自治的部分职能移交地区政权并取消城市区的地方自治权的法案（地方自治应当在市内的区一级实行，而城市的管理整体移交给地区政府）[80]。但是这些提议没有得到支持，主要是遭到了市长们的反对，他们得到了欧委会地方和地区权力大会的支持。[81]

同样，“统一俄罗斯”党多次提出完全取消市长全民选举的建议[82]，但最终中央采取任命城市管理者的方式，来取代选举出的市长。到 2007 年上半年，这一政策在俄罗斯近三分之一的市镇实行，但在大多数地区没有获得全面推广，而在某些情况下还遭遇了极力的反抗[83]。

　　实际上，地方自治法旨在将解决地方层面上问题的责任推到市镇机构身上，而不是创造条件来使问题得到解决。在执行这一法律的过程中，既发生了高额的实施费用（涉及到建立新的市镇机构，改变它们的边界，改革地方财政等），也出现了上面提到的财政部和地区之间没有解决的预算关系问题。新法的生效时间首先被推迟到 2006 年初，然而无论是中央还是地方领导人，都不关心它的全面实施。最终，国家杜马在 2005 年年底允许地区独自确定所辖市镇改革的期限（最后期限延长到 2009年年初）[84]。这一延搁只是加重了俄罗斯市镇的问题：地方自治机关仍然承担一系列任务的重负，并执行一部分国家职权，但在财政上依靠预算拨款，没有足够的资源[85]。结果造成地方自治机构在居民中间的威信（与联邦和地区权力机关相比）和重要性， 直到今天也不高。目前，几乎所有的观察家一致对俄罗斯地方自治的现状给予负面的评价。总的来说，第二阶段的联邦改革只取得了部分成功：中央的政策没有得到全面连贯的执行[86]。2000 年形成的支持中央再集权政策的意识形态联盟也已经瓦解。虽然中央成功实现了第一阶段联邦改革的大部分目标，但是对中央再集权的社会需求消失了。社会各界对执行这一政策的呼声已不明显，而一部分自由主义者和民主人士则将它视为对 90 年代民主成就的威胁。对中央而言，地区政策也不再具有首要的意义，中央更关心的是保持现状而不是进行新的改革。这里的悖论是，中央再集权政策起初的成功，却妨碍了进一步的有效推行。在这一背景下，有关废除地区行政长官全民选举的决定，于 2004 年秋在各种因素的交织作用下被通过，成为中央再集权政策的合理结局。虽然从管理效率角度来看，这一结局没有带来什么变化，但其政治后果却是完全可预见的。首先，中央可以将地区政治的不确定性（由不可预知的竞争性选举结果所引发的）降至最低，因此降低了自己的成本。在提高地区立法机构政治分量的同时，削弱被任命的行政长官，从而巩固了“统一俄罗斯”党在地区的地位。这方面的例证是 2005 年秋通过了一项决定，规定由赢得地区选举的政党提名地区领导人候选人。这样，“统一俄罗斯”党在 2007 年前就占据了几乎全部地区立法机构的多数席位[87]。但中央和地区人事方面的关系并没有大的改变，多数地区的行政首脑仍被任命留任[88]。采取这样的政策，不仅是因为中央缺少管理地方的人才储备，最主要的是中央想回避风险，因此需要保持与地方关系的现状，同时让被任命的行政长官承担所辖地区事务的全部责任。最终，俄罗斯的中央再集权政策在 2005 年前完成。除了联邦对北高加索各民族共和国政策中没有解决的问题[89]，俄罗斯其他地区在政治、经济和行政上完全听命中央。但是“新中央集权”究竟给俄罗斯政治带来了什么？

四、“新中央集权”：成本和收益

　　乍一看来，中央再集权政策的结果，是实现了“垂直政权”支持者们建立（重建）“好的”苏联的梦想。地区和地方自治被控制取而代之；选举竞争的不确定性也消失了，这不仅是因为地区选举的不公正，还与行政长官选举制的取消有关；地区权力机关被纳入全俄等级管理体制中，而地区市场在很多方面成为由政府管理的、以天然气工业公司为首的集团公司的一部分。2000 年代中期，无论是政治地位还是 管理职能，俄罗斯地区行政长官更类似于苏联时期的苏共州委第一书记。

　　可以将俄罗斯现今的区域政策与苏联时期的地区和地方自治实践[90]进行平行比较。像 30—40 年前一样，俄罗斯地区和城市由中央任命的官员管理，但在形式上得到了地方精英的支持。和以前一样，这些官员们解决的最重要的经济任务是，保证区域发展和从外部吸引资源，这在很大程度上取决于非正式游说中央的能力。他们在地区内外政治回旋的能力，受到相关的经济和社会团体结构、以及地区和城市层面的“地方主义”和“部门本位主义”的影响。研究人员们所指出的，按照“国家 社团主义”模式，建立地区（地方）权力机关与经济活动者之间关系的趋势，距离杰里·哈夫在 1960 年代的所描绘的图景并不遥远。虽然“统一俄罗斯”不是苏共统治的化身，以天然气工业公司为首的集团也很少使人想起苏联主管机关的蛮横，而州长和市长也不是（至少现在不是）“后苏联省长”，但是联邦和地区制度的非竞争性、经济的垄断性（如今不是建立在中央计划的基础上，而是建立在对资源的获取上），从中可以看出很多重要的（与苏联时期）相似之处。此外，今天俄罗斯的地区威权制度，也受到委托—代理关系问题的影响，他们的先辈在苏联时期也有这 样的问题。像在苏联时期一样，中央也试图最大限度地降低控制地方精英的成本，采取相对便宜，但并不十分有效的手段，如在地方游说集团间重新分配好处，以及有选择地寻找“替罪羊”进行惩罚，而这样角色越来越经常地由市长承担。目前，无论是政府，还是占据优势地位的“统一俄罗斯”党都没有很好地解决这些问题。中央将资源分给那些效忠于它的地方领导人来控制（在北高加索的民族自治共和国尤其如此，主要是车臣和印古什），使得委托—代理关系的问题更加复杂化。这一政策的经济基础，在相当大程度上是中央和地区（地方）权力机关之间政治性的资源 互换，这种互换在“政治商业周期”模式中进行，其显著的特点是，联邦中央拨款的对象不是公民，而是地区和地方精英。

　　中央取消州长选举制的决定，不仅仅是当时形势的结果（如，宣布将联邦改革作为中央对 1990 年代危机的应对）。相反，这是为了巩固全国和各地区正在形成的政治和经济关系的战略性的一步。中央在政治和经济中建立（重建）非竞争性制度环境的举措，使得垄断性的地区政治制度和地区“封闭市场”保留原状，而这些在竞争的条件下很难存在（如在 20 世纪上半叶在美国城市中的地方“政治机器”）。是俄罗斯地区政治经济的现代化方针）的背后，是对保护—被保护关系的加深，这 种关系在 1990 年代的俄罗斯地区和城市红极一时。实行地区行政长官的事实任命制度，实际上意味着中央和地方领导人新一轮的“讨价还价”。这一轮的任务是解决精英间相互义务的问题，这个问题曾阻碍“统一俄罗斯”党成为全国范围内的主导性政党。制度的变化也对地方领导人的行为产生了新的影响，迫使他们效忠“统一俄罗斯”党，同时又剥夺了他们先前向不同政党和非政党组织进行多样化政治投资的能力。因此，无需对 2007 年杜马选举时 85 位地区行政长官中 65 人进入“统一 俄罗斯”党名单感到惊讶，虽然在 2003 年杜马选举时还只有不到一半的地区领导人进入这一名单。从中央方面来看，中央尽最大努力留用原来的地区领导人，也仅仅是为了换得他们在联邦选举中为中央争取选票的能力。因此，尚不能肯定“取消州长选举将导致地区选举机器效率降低和衰败”的预测。在 2007—2008 年的联邦选举中，使用了各种手段控制地方选举过程，有时甚至以损害地区和地方管理的效率为代价，保证了中央先前任命的地区领导人存活下来。中央和地方领导人之间按照“留任换选票的原则”达成的政治妥协，成为俄罗斯政治制度最重要的组成部分。 尽管俄罗斯目前经济的持续增长似乎会在客观上助长大规模的地方分权（包括财政领域）

，但实际上，国内发生的进程却与之相反。更确切地说，是对 2000 年代后半期中央再集权趋势的继续加强。关于这一点，有许多方面的表现。首先，中央试图统一调整公共服务定价而不把这些问题交由地区解决。其次，中央还提出实行地区间预算平衡制度（“回拨”），将财政资源从“富裕”地区分流向“贫困”地区。再次，中央对高度依赖补贴的地区进行临时财政管理。最后，通过新的《矿产资源法》，明确矿产资源只归联邦所有，并取消地区政府批准和监管自然资源产地开发的 权力。此外，还有一些其他步骤。这些措施部分是由俄罗斯“政治商业周期”的形势所决定的。在 2007—2008 年联邦选举前夕，中央希望扮演地区及其选民福祉主要提供者的角色，借此保证投票结果如己所愿，而不受选民倾向左右的州长们却没有这样的动力。但是，除此类短期效果外，也应该指出俄罗斯中央再集权政策中的一些长期因素。这些因素与国家发展中日益突出的“资源诅咒”问题密切相关。随着俄罗斯对能源出口的依赖不断增强，俄罗斯的精英们越来越希望集中能源收益，这样，又进一步增强了中央集权。因此，有理由认为，俄罗斯管理的中央再集权在 可预见的未来仍将继续。“新中央集权”对俄罗斯政治转型有什么后果呢？大体而言，能够带来了一些直接的好处（降低地区内部管理的交易成本），但同时提高了中央的监控费用。地区制度设计的统一，明显地减少了地区政治制度和管理体系的多样化。如果说在 1990年代，按照一位分析家的说法，各地区之间的差异是“从无拘无束的汗国到可汗大本营”，那么在 2000 年代中期，各地区（按照韦伯的官僚制合理性的说法）达到了规则与程序的统一。但这种整齐划一，不是靠提高一些名誉不佳的地区（如巴什科尔托斯坦或卡尔梅克）的政策和管理的公开性与透明度实现的，而是将新的“游戏规则”无一例外地强加给所有地区，不管结果如何。据莫斯科卡耐基中心的专家评估，2001—2005 年俄罗斯地区民主进程的质量下降（首先是选举质量），就是由于那些此前最公开和最有竞争力的地区的平均指标下降造成的。毫无疑问，地区政治进程对选民倾向的依赖，也无法保证地区管理的效率——相反，政治商业周期、竞选中的平民主义和经济利益集团对政府的“俘获”，在相当大的程度上都是俄罗斯地区的固有现象。但州长对选民的独立，使其对提高地区管理效率更加缺乏动 力，因为是联邦政府，而不是选民对地区政府实施监控。所以，中央的此类举措遭到市场改革的支持者们相当严厉的批评也就不足为奇了。

　　与此同时，中央自身在新条件下找不到集中管理地方的有效方式。中央既不能评价地区管理的绩效（正如经验所示，无论是总统全权代表还是地区发展部都无法完成这些任务），也缺少改善局势的有效工具（除人事任命以外）。因此，摆在中央面前有两条路：或者采取投入大回报小的措施，以保证最麻烦地区的可控性；或者被歪曲的信息所左右（地区权力机构和联邦部委地区机构，为了自身利益，扭曲信息）。这导致大规模地滥用权力，并使得很多地区重新变回由州长擅自管理的“领地”。解决“委托—代理”问题的最好办法是，中央通过刺激地区间（代理人间）的竞争，以降低信息不对称。另外，经济发展也能促使地区间相互竞争以吸引包括外资在内的投资。然而，如果不考虑地区经济的结构特点和它们的地理位置，在其他条件相等的情况下，中央仍是地区各种经济福利的主要来源，而中央的决定（像在苏联时期一样）经常由政治利益决定，而不是出于对有效性的考虑。

　　从更广的意义上讲，非竞争性的政经环境促使地区精英和中央进行非正式的“讨价还价”，由此，信息的不对称性不但没有降低，反而得到加强。协调中央和 地方关系的其他机制——主要是“政权党”“统一俄罗斯”，通过渗透到所有管理层级来实现——目前还没有给中央的地区政策和管理带来大的收益。克里姆林宫基本上是想依靠政党机制而不是人员机制来维护在全国和地区的统治，这是一个完全合

　　如，1970 年代在一个落后的城市乌里扬诺夫斯克大规模发展汽车和航天工业，主要是出于苏联想在列宁的家乡建立一个“社会主义的窗口”的考虑。参见，Gel’man V., S.Ryzhenkov, M.Brie, 2003.同样，在 2000 年代中期，俄罗斯建立丰田汽车组装生产企业，不是在下诺夫哥罗德（最初计划在这里，因为这里有大型的果戈理汽车厂生产基地），而是在圣彼得堡城郊的空地上建立，这成为普京家乡的“市场窗口”。- 92 -理的、很可能成功的战略。但“新中央集权”成本和利益之间的平衡至今仍不明朗。

　　五、结论：刚跳出火坑，又掉入滚汤？

　　作为总结，应该指出的是，2000 年以来的中央和地方关系的转型，可以用“刚跳出火坑，又掉入滚汤”来加以描述。俄罗斯中央再集权政策的进程与结果，是由“新中央集权”和重建“垂直权力”的思想决定的。在苏联解体后的 1990 年代，俄罗斯国家遭受了严重的裂变，包括中央和地方的关系。这些趋势，用霍布斯的“所 有人反对所有人的战争”的“自然状态”来评价毫不为过。2000 年代的俄罗斯形势又使人想起了霍布斯所说的“利维坦”：由于恢复了中央集权国家的行政和分配能。丧失监控杠杆长达十年的中央，得以恢复对地区的统治，站到了地区的上方并把它们全部吸收，就像那个著名插图上的利维坦。但是，与霍布斯模式不同的是，这里说的不是在社会条约的基础上“自下而上”地代表国家主权，而是执政的克里姆林宫集团在“零和游戏”中的胜利，并由此巩固了“自上而下”的体系，其基础是精英间、以及中央和地方关系中“强加的共识”。1990 年代那个支离破碎和孱弱的中央不见了，取而代之的是 2000 年代一个拥有足够的行政能力、并足以为地区制定“游戏规则”的中央 。但与此同时，俄罗斯国家较低的自治程度、法权至上的缺失，以及俄精英处心积虑获取资源收益的倾向，正在把俄罗斯变成一个掠夺型国家（predatory state），这样的国家，不过是执政集团的政治工具。俄罗斯国家的所有这些特征，对俄罗斯政治的各个方面形成了新挑战，包括地方政策在内。中央成功地把地区自治最小化，然而目前尚不清楚，中央能否利用这一资源更成功地发展国家，或者仅仅是为了私人的利益重新分配权力和所有 权。

　　当然，历史没有假如，我们也无法知道，其他可能的“新中央集权”形式在 1990—2000 年代之交，能否给俄罗斯政治发展带来更好的结果。假如在 1999 年的杜马选举中，地区联盟“祖国—全俄罗斯”战胜“统一俄罗斯”党，那么俄罗斯的政治制度和政党制度可能会继续地朝着去中央化的趋势发展，中央的行政能力也未必会像今天这样。那样的发展模式对俄罗斯来说，可能比“新中央集权”潜在的危险要更大。但也不应据此认为，中央在 2000 年代在中央再集权道路上的政治决定（特别 是对联邦委员会的改革、《地方自治法》的通过、州长选举制的废除等方面），完全是由 1990 年代的事件发展决定的。在中央和地方关系上，“用苏联的方式解决后苏联问题”之所以成为可能，一方面是由于联邦精英间竞争的消除，使得克里姆林宫垄断了政策的制订；另一方面，也是国家领导人的理想和政治理念的结果。因此，只要这两个条件没有改变，同时外在因素（无论是国内还是国外的）也无法迫使中央去改变自己的方针，那么俄罗斯的中央再集权政策就很难发生根本改变。

　　俄罗斯上世纪 90 年代的去中央化，是俄罗斯国家及其地区对苏联解体和市场经 济改革这样大规模进程的病态反应，其症候是新俄罗斯国家长期的“发展病”。2000年代的俄罗斯似乎痊愈，但是药剂有时比病症本身还糟糕，它可能成为潜伏慢性病的原因，而且威胁更大。对于俄罗斯来说，这种威胁来自于克里姆林宫的总体政策，也包括中央再集权政策。未来几年将会证明，俄罗斯中央这一“新利维坦”，是会成为俄地区稳定有效发展的源泉呢，抑或只不过是带来了需要下相当大力气去解决的新问题。

　　（郝薇薇 译）

弗拉基米尔·格尔曼（Владимир Гельман），教授，圣彼得堡欧洲大学政治学与社会学系。

[1]在写作本文中，笔者使用了此前的关于这个问题的文献资料。Гельман В. ВозвращениеЛевиафана? Политика рецентрализации в современной России// Полис.2006.N2.С.90-109.; ГельманВ., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006.СПб: Норма., 2008.

[2]Offe C., “Capitalism by Democratic Design? Democratic Theory Facing the Triple Transition in EastCentral Europe”, Social Research, 1991, vol.58, N4, pp. 865-892.

[3] Петров Н. Федерализм по-российски// Pro et Contra. 2000.т.5.N1.С.7-33.; Митрохин С.Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти в России.С.47-87.; RossC., Federalism and Democratization in Russia, Manchester: Manchester University Press, 2002.　

[4]Hough J., The Soviet Prefects: The Local Party Organs in Industrial Decision-Making, Cambridge,MA: Harvard University Press, 1969.

[5] 这部分是地方第一书记参与 1957、1964 年国家领导层斗争的结果，此后，无论是地方领导人还是中央都不再愿意打破平衡。

[6] 一个例子是萨拉托夫州，在这里曾经有过在俄罗斯社会主义联邦共和国内最大的土壤改良项目，增强了农业经营者利益集团在地区的影响力：1971-1991 年间，中央投入了 45 亿多卢布。参见：Gel’man V., S.Ryzhenkov, M.Brie, Making and Breaking Democratic Transitions: The ComparativePolitics of Russia’s Regions, Lanham, MD: Rowman and Littlefield, 2003

[7] McAuley M., Russia’s Politics of Uncertainty, Cambridge: Cambridge University Press, 1997;Gel’man V., S.Ryzhenkov, M.Brie, 2003.; Moses J.C., “Who Has Led Russia? Russian Regional PoliticalElites, 1954-2006”, Europe-Asia Studies, 2008, vol.60, N1, pp.1-24.

[8]对这些因素的分析参阅，Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Реформаместной власти в городах России, 1991-2006. СПб: Норма, 2008.

[9] Treisman D., After the Deluge: Regional Crises and Political Consolidation in Russia; Stepan A.,“Russian Federalism in Comparative Perspective”, Post-Soviet Affairs, 2000,vol.16, N2, pp.133-176.

[10]Дмитриева, О. Региональная экономическая диагностика. СПб: издательство Санкт-Петербургского университета экономики и финансов, 1992.

[11] Gel’man V., S.Ryzhenkov, M.Brie, 2003.

[12] Gorenburg D., Minority Ethnic Mobilization in the Russian Federation, Cambridge: CambridgeUniversity Press, 2003; Lankina T., Governing the Locals: Local Self-Government and EthnicMobilization in the Russian Federation, Lanham, MD: Rowman and Littlefield, 2004.

[13] Stoner-Weiss K., “Central Weakness and Provincial Autonomy: Observations of the DevolutionProcess in Russia”, Post-Soviet Affairs, 1999, vol.15, N1, pp.87-106.; Solnick S., “Is the Center Too Weakor Too Strong in the Russian Federation?”, in: V.Sperling (ed.), Building the Russian State. InstitutionalCrisis and the Quest for Democratic Governance, Boulder, CO: Westview Press, 2000, pp.137-156.; RossC., Federalism and Democratization in Russia, Manchester: Manchester University Press, 2002.

[14] Treisman D., After the Deluge: Regional Crises and Political Consolidation in Russia; LikhtenshteinA., “Parties of Power: The Electoral Strategies of Russia’s Elites”, in: V.Gel’man, G.V.Golosov,E.Meleshkina (eds.), The 1999-2000 National Elections in Russia: Analyses, Documents and Data, Berlin:edition Sigma, 2005, pp.59-75.

[15] Gel’man V., S.Ryzhenkov, M.Brie, 2003.; Golosov G.V., Political Parties in the Regions of Russia:Democracy Unclaimed, Boulder, CO: Lynne Reinner, 2004-

[16]Митрохин С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти вРоссии, в: Г.Люхтерхандт-Михалева, С.Рыженков (ред.). Центр – регионы – местноесамоуправление. М. – СПб: Летний сад, 2001, С.47-87.; Mitchneck B., S.Solnick, K.Stoner-Weiss,“Federalization”, in: B.Ruble, J.Koehn, N.Popson (eds.), Fragmented Space in the Russian Federation,Washington, DC: Woodrow Wilson Center Press, 2001, pp.123-156; Stoner-Weiss K., Resisting the State:Reform and Retrenchment in Post-Soviet Russia, Cambridge: Cambridge University Press, 2006.[17] Volkov V., Violent Entrepreneurs: The Role of Force in the Making of Russian Capitalism, Ithaca, NY:Cornell University Press, 2002.[18] Robertson G., “Strikes and Labor Organizations in Hybrid Regimes”, American Political ScienceReview, 2007, vol.101, N4, pp.781-798.

[19] Woodruff D., Money Unmade: Barter and the Fate of Russian Capitalism, Ithaca, NY: CornellUniversity Press, 1999.; Паппэ Я. Олигархи: экономическая хроника 1992-2000. М.: ГУ-ВШЭ, 2000.;Паппэ Я. Треугольник собственников в региональной промышленности, в: В.Климанов,Н.Зубаревич (ред.). Политика и экономика в региональном измерении. М.– СПб: Летний сад, 2000,С.109-120.

[20] Treisman D., “Russia Renewed?”, Foreign Affairs, 2002, vol.81, N6, pp.58-72.

[21]Митрохин С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти вРоссии.С.47-87.

[22] Митрохин С. Дефективный федерализм: симптомы, диагноз, рецепты выздоровления//Федерализм. 1999.N2.С.61-74.

[23] Slider D., “Russia’s Market-Distorting Federalism”, Post-Soviet Geography and Economics, 1997,vol.38, N8, pp.445-460.

[24] Полищук Л. Российская модель переговорного федерализма : политико-экономическийанализ, в: В.Климанов, Н.Зубаревич (ред.). Политика и экономика в региональном измерении. М. –СПб: Летний сад, 2000, С.88-108.

[25] Митрохин С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти вРоссии.С.74.

[26] 详见：Reddaway P., R.Orttung (eds.), The Dynamics of Russian Politics: Putin’s Reform ofFederal-Regional Relations, vol.1-2, Lanham, MD: Rowman and Littlefield, 2003-2004.

[27]Зубаревич Н. Пришел, увидел, победил? Крупный бизнес и региональная власть// Pro et Contra.2002. т.7.N1.С.107-120.; Speckhard C., The Tie That Binds: Big Business and Center-PeripheryRelations in Post-Soviet Russia, PhD dissertation, the University of Texas at Austin, 2004.

[28] 比较数据参见：Filippov M., P.Ordeshook, O.Shvetsova, Designing Federalism: A Theory ofSelf-Sustainable Federal Institutions, Cambridge: Cambridge University Press, 2004.[29]见，Stoner-Weiss K., Resisting the State: Reform and Retrenchment in Post-Soviet Russia, 2006.; 另外一种观点，参见：Chebankova E., “The Limitations of Central Authority in the Regions and theImplications for the Evolution of Russia’s Federal System”, Europe-Asia Studies, 2005, vol.57, N7,pp.933-949; Chebankova E., “Putin’s Struggle for Federalism: Structure, Operation, and the CommitmentProblem”, Europe-Asia Studies, 2007, vol.59, N2, pp.279-302

[30] Матцузато К. (ред.). Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданнаяили закономерная?. М.: Материк, 2004; Голосов Г. Электоральный авторитаризм в России// Pro etContra. 2008.т.12.N1.С.22-35

.[31] Gel’man V., “Russia’s Elites in Search of Consensus: What Kind of Consolidation?”, in: A.Steen,V.Gel’man (eds.), Elites and Democratic Development in Russia, London: Routledge, 2003, pp.29-50.

[32] Петров Н. Федерализм по-российски.С.7-33.; Петров Н. Корпоративизм vs регионализм// Proet Contra. 2007.т.11.N4-5.С.75-89.[33] Зубаревич Н. Указ. Соч.С.107-120.

[34] Steen A., Political Elites and the New Russia: The Power Bases of Yeltsin’s and Putin’s Regimes,London: RoutledgeCurzon, 2003, pp.95-117.

[35] Stoner-Weiss K., Resisting the State: Reform and Retrenchment in Post-Soviet Russia, 2006.[36] 参见：Treisman D., “Russia’s ‘Ethnic Revival’: The Separatist Activism of Regional Leaders in aPostcommunist Order”, World Politics, 1997, vol.49, N2, pp.212-249.; Stoner-Weiss K., Resisting theState: Reform and Retrenchment in Post-Soviet Russia, 2006.[37] Петров Н. Совет Федерации и представительство интересов регионов в Центре, в: Н.Петров(ред.). Регионы России в 1998 г. М.: Гендальф, 1999, С.180-222.

[38] Gel’man V., “Why It is so Difficult to Form a Regional Coalition”, Russian Regional Report, 1999,vol.4, N16, 29 April.[39] Colton T., McFaul M., Popular Choice and Managed Democracy: The Russian Elections of 1999 and2000, Washington, DC: Brookings Institution Press, 2003; Likhtenshtein A., pp.59-75.

[40] Shleifer A., D.Treisman, Without a Map: Political Tactics and Economic Reform in Russia,Cambridge, MA: MIT Press, 2000, chapter 4.

[41] Colton T., McFaul M., 2003; LikhtenshteinA., pp.59-75.

[42] Независимая газета. 22 февраля 2000.

[43] Reddaway P., R.Orttung (eds.), 2003-2004.

[44] Зубаревич Н. Указ. Соч. С.107-120.

[45] 参见：Solnick S., “The New Federal Structure: More Centralized, or More the Same?”, PONARSPolicy Memos, 2000, N161; Hyde M., “Putin’s Federal Reforms and Their Implications for PresidentialPower in Russia”, Europe-Asia Studies, 2001, vol.53, N5, pp.719-742; Reddaway P., R.Orttung (eds.),2003-2004

[46] 详见：Chebankova E., “The Limitations of Central Authority in the Regions and the Implications forthe Evolution of Russia’s Federal System”... pp.933-949.- 80 -

[47] 参见：Remington T., “Majorities without Mandates: The Federation Council since 2000”, Europe-AsiaStudies, 2003, vol.55, N5, pp.667-691.[48] 参见：Шевцов А. Системные преобразования местных бюджетов// Вопросы экономики. 2001.N8. С. 142-157.; Федоров К. Политический курс в сфере местного налогообложения в России//Полис.2003.N4.С.71-81.; Чернявский А., К.Вартапетов. Финансовая децентрализация и местноесамоуправление// Вопросы экономики.2003.N10.С.94-107.[49] 参见：Зубаревич Н. С.107-120.[50] 如楚科奇自治区，实际上成了大企业家罗曼·阿布拉莫维奇（Роман Абрамович）的领地。他从 2001 年到 2008 年担任自治区行政长官。[51] Перегудов С., Лапина Н., Семененко И. Группы интересов и российское государство.М.:Эдиториал УРСС, 1999.[52] Прибыловский В. Триумфальное шествие башкирской избирательной технологии, в:А.Верховский, Е.Михайловская, В.Прибыловский. Россия Путина: пристрастный взгляд. М.:Панорама, 2003, С.160-163.

[53]Gel’man V., “The Rise and Fall of Federal Reform in Russia”, PONARS Policy Memos, 2001, N238,https://gushare.georgetown.edu/eurasianstrategy/Memos/2001/pm_0238.pdf (access 15 August 2008).;Petrov N., “Regional Elections under Putin and Prospects for Russian Electoral Democracy”, PONARSPolicy Memos, 2003, N287.[54] Перегудов С., Лапина Н., 1999.; Петров Н. Федерализм по-российски.С.7-33.; Gel’man V.,S.Ryzhenkov, M.Brie, 2003.[55] Голосов Г. С.22-35. 不管怎样，不能否认的事实是，州长的竞争性选举本身是行政长官向选民负责的政治机制，因此也起到了联系民众与精英的重要功能。参见：Konitzer A., Voting for Russia’sGovernors: Regional Elections and Accountability under Yeltsin and Putin, Washington, DC: WoodrowWilson Center Press, 2005.[56]Прибыловский В. Управляемые выборы: деградация института выборов при Путине, в:Г.Белонучкин (ред.). Россия Путина: история болезни.М.: Панорама, 2004, С.56-59.[57] Gel’man V., “The Rise and Fall of Federal Reform in Russia”; Прибыловский В. Триумфальноешествие башкирской избирательной технологии. С.167-168.[58]Прибыловский В. Триумфальное шествие башкирской избирательной технологии. С.164-165;Прибыловский В. Управляемые выборы: деградация института выборов при Путине. С.21-26.[59] Chebankova E., “The Limitations of Central Authority in the Regions and the Implications for theEvolution of Russia’s Federal System”, pp.933-949.-

[60]证据参阅：Панеях Э. Неформальные институты и формальные правила: закон действующий vs.закон применяемый// Политическая наука.2003.N1.С.35-52.[61] Gel’man V., “The Unrule of Law in the Making: The Politics of Informal Institution Building inRussia”, Europe-Asia Studies, 2004, vol.56, N7, pp.1021-1040.[62] Щербак А. Закон о партиях – элемент управляемой демократии или стимул к развитию партий?,в: М.Горный (ред.). Выборы в Российской Федерации. СПб: Норма, 2002, С.307-313.; Golosov G.V.,Political Parties in the Regions of Russia: Democracy Unclaimed, 2004; Golosov G.V., “What WentWrong? Regional Electoral Politics and Impediments to State Centralization in Russia, 2003-2004”,PONARS Policy Memos, 2004, N337.[63] Gel’man V., Lankina T., “Authoritarian versus Democratic Diffusions: Explaining InstitutionalChoices in Russia’s Local Government”, Post-Soviet Affairs, 2008, vol.24, N1, pp.40-62.; Reuter O.J.,Remington T., “Dominant Party Regimes and the Commitment Problem: the Case of United Russia”,Comparative Political Studies, 2008, forthcoming. 在俄罗斯的六个地区的立法机关选举中采取了比例选举制。混合制越来越广泛地运用在地方自治代表机构的选举中。[64] Кынев А. Переход к смешанным выборам в регионах: принудительная трансформация //Полис. 2004.N2.С.32-40.; Кынев А. Политические партии в российских регионах: взгляд сквозьпризму реформы избирательной системы// Полис.2006. N6.С.145-160.; Golosov G.V., “What WentWrong? Regional Electoral Politics and Impediments to State Centralization in Russia, 2003-2004”,[65] Голосов Г. Указ. Соч.С.28.

[66] Глубоцкий А., Кынев А. Партийная составляющая законодательных собраний российскихрегионов// Полис. 2003.N6.С.71-87.

[67] Панов П. Реформа региональных избирательных систем и развитие политических партий врегионах России (кроссрегиональный сравнительный анализ)// Полис. 2005.N5.С.116.

[68] Там же. С.29[69] 合并为彼尔姆边疆区。

[70] 合并为勘察加边疆区。

[71] 合并为外贝加尔边疆区。[72] 参见：Goode P., “The Push for Regional Enlargement in Putin’s Russia”, Post-Soviet Affairs, 2004,vol.20, N3, pp.219-257.

[73] 对该问题的理论分析，参见：Sharpf F., “The Joint Decision Trap: Lessons from German Federalismand European Integration”, Public Administration, 1988, vol.66, N3, pp.277-304.

[74] Дмитриева, О. Региональная экономическая диагностика. СПб: издательство Санкт-Петербургского университета экономики и финансов, 1992.[75] Григорьев Л. Глобус России : экономика регионального развития.2005 // www.polit.ru/lectures/2005/06/28/grigoriev.html. (доступ 15 августа 2008); Хэнсон Ф. Федерализм с российским лицом:региональное неравенство и региональные бюджеты, в: Н.Петров (ред.). Федеральная реформа2000-2004. т.2. Стратегии, институты, проблемы. М.: МОНФ, 2005, С.436-464.

[76] 参见：Pearson T., “Ministerial Conflict and the Politics of Zemstvo Reform, 1864-1905”, in:A.Evans,V.Gel’man (eds.), The Politics of Local Government in Russia, Lanham, MD: Rowman and Littlefield,2004, pp.45-67.--

[77] 详见：Либоракина М. Атрибут вертикали власти или основа гражданского общества?//Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003.N3.С.144-151.; Макаркин А. Мэры:борьба за независимость// Pro et Contra.2007. т.11, N1. С.19-29.

[78] 数据引自：Муниципальная власть.2005.N3

.[79] Пузанов А., Рагозина Л. Отчуждение местной власти// Pro et Contra. 2007.т.11.N1.С.72-84.-

[80] Макаркин А. Мэры: борьба за независимость// Pro et Contra.2007. т.11.N1.С.19-29.

[81] Gel’man V., Lankina T., pp.40-62.

[82] Макаркин А. Мэры: борьба за независимость// Pro et Contra.2007. т.11.N1. С.19-29

.[83] Пузанов А., Рагозина Л. Указ. Соч.С.72-84.; Gel’man V., Lankina T., pp.40-62.[84] Lankina T., “New System Weakens Municipalities”, Russian Regional Report, 2005, vol.10, N17, 18October.[85]Пузанов А., Рагозина Л. Указ. Соч.С.72-84.

[86] 批评性分析参见：Chebankova E., “Putin’s Struggle for Federalism: Structure, Operation, and theCommitment Problem”, pp.279-302.-

[87] Голосов Г. Указ. Соч. С.22-35.

[88] Титков А. Кризис назначений// Pro et Contra. 2007.т.11.N4-5.С.90-103

.[89] 对于这些问题需要单独分析，不在本文的研究框架之内。

[90] Hough J., 1969.-