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       (黑龙江省社会科学院政治学研究所,黑龙江哈尔滨150018)

　　[摘　要]  叶利钦时期,滨海边疆区形成了一套独特的政治法律制度,它既带有民主社会的某些表面特征,又具有极权主义的实质倾向。分立和制衡的政治结构只具有法律层面的意义。杜马、司法机构和其他国家权力系统均受制于执行权力机构。政党和社会运动在边疆区地方政治生活中影响不大。主要的政治动员能力掌握在执行权力机构手中。实质上人们面对的是一个以边疆区行政长官为首的掌握了整个地区国民经济和行政管理职权的宗派化执政集团。

　　[关键词]  政治法律制度;行政长官;执政集团;地方精英

　　[中图分类号]  D73/77.512.21　[文献标识码] A　[文章编号] 1008-0961(2005)05-0051-04

　　叶利钦时期,俄罗斯滨海边疆区形成了一套独特的政治法律制度,它既带有民主社会的某些表面特征,又具有极权主义的实质倾向。为了弄清现行政治制度的实质,就既要研究现行政治法律制度的制度层面,又要关注边疆区政治生活的实际情况。

　　国家权力体系既包括它的各分支机构的结构关系,也体现在一系列对边疆区生活产生显著影响的政治法律争端上。

　　边疆区的国家制度建构于1995年9月12日边疆区杜马通过并于同年10月6日经边疆区行政长官批准的边疆区《条例》和一系列法律、法规。滨海边疆区杜马是该边疆区的立法机关,由39名代表组成,每隔四年,由年满18周岁的边疆区常住居民经直接、平等、不记名投票选举产生。然而,没有任何法律对“常住”进行解释,因此在实际选举中,年满18周岁并在该边疆区登记注册的俄联邦公民都拥有投票权。

　　立法机关—杜马　《条例》中规定的杜马职权有以下几项:制定并修改边疆区《条例》、法律、法规;确定边疆区各行政区的国家机构,确定和改变行政区划;批准边疆区预算;根据行政长官的提议,决定边疆区管理机构和执行权力机构的设置。杜马决定边疆区地方自治机构的选举事宜,指定选举委员会的半数成员,决定是否就某事进行公民投票;确定边疆区的税种和税率、预算的规模、边疆区资源开发方面的优惠条件和开采限额;等等。

　　滨海边疆区杜马不设议院,它的常设机构是杜马委员会,由获得不记名投票直接多数票的杜马代表组成,其成员还包括杜马各常设委员会的主席和副主席。边疆区行政长官的代表参与杜马委员会的工作。根据滨海边疆区《杜马章程》第97条规定,杜马委员会拥有非常广泛的权力:筹备杜马会议;根据议事日程预先讨论提案;编制边疆区各类法案的起草和表决计划,将各类法案分配给相应的杜马常设委员会审议;监督《杜马章程》是否得到遵守;等等。杜马主席召集并主持杜马会议,签署通过的决议(行政长官签署滨海边疆区的法案),领导杜马各个机构的工作,代表边疆区出席联邦会议。由杜马成员组成的杜马各常设委员会如下:预算、税收、财政委员会;产业、所有制、私有化委员会;国土资源委员会;消费品市场和劳动委员会;等等。

　　滨海边疆区杜马分为支持行政长官和反对行政长官的两大杜马党团,支持行政长官的杜马党团人数超过代表总数的一半,反对行政长官的杜马党团的代表们来自符拉迪沃斯托克市的反对党联盟“共同城市”(占代表数的1/3)。在他们中间还有为数不多的中间派。

　　行政管理机构　行政管理机构构成滨海边疆区的执行权力机构。它的首脑和最高负责人是行政长官。根据边疆区《条例》规定,行政长官按首长负责原则领导边疆区的行政管理工作。行政长官由边疆区拥有俄联邦公民资格的居民选举产生,四年一届,选民应年满30周岁并在边疆区内居住一年以上。任何人担任行政长官不得连续超过两届。1999年12月纳兹德拉坚科第三次担任行政长官(他首次担任行政长官是出于任命,其他两次是由选举产生)。

　　滨海边疆区行政长官的职权非常广泛。他批准并颁布杜马通过的法案或者将其驳回重议;召集杜马非常会议;在预算执行过程中分配各类款项;参与杜马工作,但有发言权而无表决权;在与其他俄联邦主体、俄联邦权力机构、境外主权国家以及地方自治机构、社会团体的交往中代表边疆区。

　　2000年5月边疆区有12位由行政长官任命的副行政长官(第一副行政长官的任命须经边疆区杜马同意)。

　　财政、国家通讯、内务等行政管理机构和边疆区公共财产管理委员会的领导人的任命须经边疆区杜马批准。

　　滨海边疆区行政管理机构的职权包括:编制预算、财政、决算计划;调节边疆区所有制关系,调节边疆区不同所有制形式的企业、机关、团体的相互关系;调控土地关系,开发利用自然资源;管理住房建设,保护生态、能源,领导建设和改造工程;组织交通管理、公路建设,管理通讯和通讯基础设施、贸易、社会教育,为居民提供公共和日常生活服务;解决居民劳动和就业、卫生保健、社会保障问题;管理教育、文化和体育事业;维护法制,保护各项公民权利和自由,保护公私财物,维护社会秩序,打击犯罪,管理其他涉及边疆区生存、发展的各领域事务。

　　如果把滨海边疆区的立法机构和执行权力机构的权力加以比较的话,就会发现权力的天平倾向了执行权力机构。

　　司法机构　边疆区整个司法系统的设置都要遵循俄联邦宪法和法律的规定。在边疆区领域内设立非常法院是不允许的。禁止从边疆区和地方的预算中为法院拨款。从表面来看,法官们只服从俄联邦宪法和法律,但由行政长官给予法院(包括检察院)工作人员荣誉和物质奖励在边疆区却已司空见惯。

　　地方自治机构　它在边疆区的发展可以分为两个阶段。1993年В.切列普科夫被选为符拉迪沃斯托克市市长,这是它的第一个发展阶段。切列普科夫的当选在当时缺乏法律依据和政治条件。其实,在当时的官僚等级行政体系中“民选市长”所涉及的很多法律问题尚未解决。而恰恰是这个“法律陷阱”使切列普科夫平白无故地被解除职务,而操纵这一切的人却未受惩罚。市政委员会当政时期社会局势是相对稳定的,尽管机构比较臃肿,但它终究算是地方自治机构。

　　第二阶段以俄联邦法律《俄联邦地方自治组织的基本规范》出台为标志。滨海边疆区杜马通过了一系列法案,进一步落实《基本规范》的有关原则。在当时的情况下,边疆区杜马的法律创制仅限于对联邦立法进行模仿。这样,《关于滨海边疆区地方自治》这部法律实际上就完全是俄联邦地方自治组织法的翻版,没有进一步拓展联邦法律原有的任何一条原则。在边疆区立法活动中逐渐显露的一系列倾向引人注目。例如,边疆区所有的法令都试图强化自治组织执行权力机构领导人的权力。根据边疆区有关地方自治的法律规定,选举产生的自治组织领导人不仅被赋予代议机关成员资格,甚至被授权领导代议机关的工作。结果几乎在边疆区所有地方自治组织的领导人都在同时领导代议机关。边疆区立法者赋予自治组织领导人在地方公民投票过程中的倡议权。这与联邦立法原则不符,联邦立法将这一权力交给了公民和代议机关。毫不奇怪,在滨海边疆区地方公民投票是不多见的,并且其目的只限于对地方执行权力机构的行为予以确认。1999年12月根据符拉迪沃斯托克市《条例》进行了公民投票,由行政长官任命的市行政机构领导人Ю·科佩洛夫的执政被合法化。

　　根据行政长官的命令,从1997年2月5日开始设立隶属于行政长官的自治组织领导人委员会,实际上是把自治组织的领导人置于行政长官的控制下。

　　不管怎样,在边疆区领域内有42个自治组织在发挥作用,它的创建和改组进程始终在继续。在这一社会背景下,符拉迪沃斯托克市市长和边疆区行政长官之间的矛盾在全俄可谓家喻户晓。这一事件标志着滨海边疆区主要的反对派力 量的形成。1993年5月24日叶利钦总统任命纳兹德拉坚科担任滨海边疆区的行政长官。紧接此事之后,符拉迪沃斯托克市市政机构领导人В.叶弗列莫夫辞职,市政委员会决定于1993年6月12日进行直接普选,这是俄罗斯最早进行的这类选举之一。选举活动在高度紧张的社会气氛下进行。在选举前竞争最激烈的时候,一批大众传媒刊登了标题为《滨海边疆区商品生产者联合会》(ПАКΤ)(后改为滨海边疆区企业家联合会)的报道,报道披露了该联合会的内幕,可以说轰动一时。该联合会拥有213位产业界领导人、大众传媒领导人、商业家和政治活动家,他们聚集在“企业家”康采恩的领导人А.帕夫洛夫周围(后来成为纳兹德拉坚科的副职),并和当时选举产生的边疆区行政机构领导人关系密切。滨海边疆区商品生产者联合会直接或间接支持了多位符拉迪沃斯托克市行政机构领导职位的候选人。结果海军军官、著名的“人权战士”切列普科夫当选市长。从此以后,符拉迪沃斯托克市政当局和滨海边疆区行政机构处于长期对立状态。

　　政党和社会运动在边疆区地方政治生活中影响不大,这主要是因为人们对政党政治已不感兴趣。边疆区计有超过45个社会政治团体和政党,它们在城市和其他地区拥有150多个地方分部。既然主要的政治动员能力掌握在执行权力机构手中,更准确点说是掌握在边疆区行政长官纳兹德拉坚科手中(1999年国家杜马选举再次证明了这一点),那么政治生活空间的封闭就是必然的了,政治生活的公开性越来越少,毋宁说是反公开的。地方政党被排斥在政治生活之外,当权派控制着政治生活,政治生活圈子实际上是被垄断的。政党和社会运动内部潜在的反精英主义倾向使这一状况更加严重。政党和社会运动正在衰落。在这一背景下,俄联邦共产党要算得上是影响最大、最为活跃和人数最多的政党(它的成员超过3 000人)。

　　在1999年12月份的选举中,政党运动稍显活跃,尽管祖国党和进步力量联盟在行政长官派的宣传攻势下表面上看起来毫无声色,但与统一党和俄联邦共产党不同(这两个党得到行政长官的支持),它们在选举中获得了很大的成功。人权　大量侵犯言论、新闻出版、集会自由的现象受到人权保护组织的密切关注。尽管欧洲委员会对地方自治机构侵犯公民权利的现象极为关注,但无论是地方还是联邦的执行权力机构对此都不予理睬。

　　地方精英和政治发展中的竞争。1994年3月切列普科夫因受贿被罢免,取代他的是К.托尔斯托舍因,他在符拉迪沃斯托克市行政机构领导 人选举中获选票数列第7位,得票数不到1%。为了罢免切列普科夫,边疆区内务局出动武装人员攻占了市政府办公大楼,强迫市政府工作人员离开,并封存了大批文件和财物。切列普科夫被罢免后,有50多名市政府工作人员被以各种各样的借口解职。总之,所有反对行政长官的大众传媒都被关闭,《阿尔谢尼耶夫消息报》被迫迁出滨海边疆区,才得以保留。一大批新闻工作者向美国领事馆申请政治避难。将不遂己意的新闻工作者逐离工作岗位已成惯例。甚至仅仅是拿托尔斯托舍因开几句玩笑,也会遭到迫害(新闻工作者А.萨德科夫的经历)。结果在边疆区行政机构内部建立了一个专门的机构,它的职能是监督纳兹德拉坚科政治反对派的活动。

　　随着俄联邦总统代表和边疆区其他一些俄联邦机构负责人的去职,特别是切列普科夫被罢免之后,可以说纳兹德拉坚科的执政派势力最终形成,它就是坚决拥护地方执行权力机构领导人的政治—经济派别。这一势力的集聚以地方执行权力机构严格的官僚等级制度下的利益依赖和职务隶属关系为基础,此外还依靠私人交情和个人利益交织形成的关系网。

　　一度彻底垄断执政权的执政派并没有能够长期保住对执政权的垄断。1996年9月24日根据总统的命令切列普科夫恢复职务。联邦检察机关发现指控切列普科夫受贿的材料是边疆区内务局伪造的,根据这一事实,联邦检察机关提起刑事诉讼。边疆区行政长官被迫接受总统的决定。从此进入纳兹德拉坚科执政派和切列普科夫执政派之间第二阶段的对立状态。

　　国家政治局势的发展导致切列普科夫再遭罢免,这次罢免是总统下的命令。纳兹德拉坚科派再次垄断执政权,并以各种方式将反对派分子清除掉。在获胜的执政派周围形成了势力强大的关系集团,行政管理机构、企业管理机构、护法机构、公共安全部门之间存在着盘根错节的关系网。滨海边疆区商品生产者联合会的成员为这个关系集 团的最初形成奠定了基础。这个关系集团积极清除了所有潜在的政治对手,于是在边疆区政治生活中只剩下一个政治领导人———边疆区行政长官。实质上人们面对的是一个掌握了地区整个国民经济和行政管理职权的宗派化执政集团。以后的选举结果重新证实了这一论断。

　　国家杜马选举中滨海边疆区三个单席位选区的选举结果很能说明这个问题。在其中两个单席位选区中,俄联邦共产党候选人В.格里舒科夫和С.戈里亚切夫胜出,获得国家杜马代表资格,他们两人获得了行政长官纳兹德拉坚科的支持。在第三个单席位选区(符拉迪沃斯托克—阿尔乔姆)发生了政治丑闻。国家杜马选举中央和地方选举委员会支持取消候选人切列普科夫注册资格,选举前一天边疆区法院判决从12月17日开始取消切列普科夫的候选人资格。这导致符拉迪沃斯托克—阿尔乔姆选区国家杜马选举中人们不同意所有候选人,因此投票结果是无人胜出,第一次选举因无结果而流产。切列普科夫在重新投票中获胜,但地区选举委员会宣布选举结果无效。只是在中央选举委员会进行干预之后,切列普科夫的获胜才被承认。

　　在政党支持率方面,统一党联盟取得了出人意料的胜利(获得27%的支持率),该党联盟得到 边疆区行政机构的大力支持。滨海边疆区第一副行政长官托尔斯托舍因是该党主要领导人之一。祖国党联盟获支持率之低同样出人意料,选举前被预测将排在全边疆区第二位(列俄联邦共产党之后)。卢日科夫和普里马科夫的联合努力也仅使该党所获支持率勉强超过5%(5.75%)。边疆区行政长官和统一党联盟在选举中的串通一气再次证实了政治理论家们的预言:只有另一个执政派才能战胜这一个执政派。选举人的意志和态度在此完全不值一提。显然,那些被称为“权贵”的地方精英们将在总统选举中充当重要角色,那些获得多数“权贵”支持的执政派将在选举中胜出,这表明未来的国家总统也要依赖他们的支持。

　　对滨海边疆区的政治制度做一总体评价,就会发现,无论是分权系统的建立,还是社会必需的整套法律、法规的制定、出台,都只是一个表面现象。要想深入了解滨海边疆区的政治—法律状况,就不能够停留在仅仅研究法律条文的层面。强化了执行权力体系的官僚等级制度使其他权力分支机构服从这一执行权力体系。行政长官个人的权力体系得到确立,他和其他权力分支机构的官员的私人关系维系着这个权力体系,使它获得这些权力机构的领导人和其他官员的支持。滨海边疆区很多重要职务被前边疆区行政机构的官员和纳兹德拉坚科的朋友们所占据,他们中间有总统代表、边疆区杜马主席、一些有影响的杜马代表、检察机关工作人员、边疆区选举委员会主席等等。

　　以这种方式建立起来的个人权力结构使形式上的分权变得毫无意义,尽管存在政党、立法活动和选举系统。政治生活缺乏透明度,公开颁行的制度规范只是为了给专权制度装点门面而已。这种个人权力结构得以建立主要是因为中央的软弱,它一步一步地屈服在行政长官和他的执政派的压力之下,渐渐放弃了自己在边疆区的政治利益。正是出于地方执政派的策划,他们用自己一派的人物替换了符拉迪沃斯托克市市长、边疆区税务局局长、总统代表(两次替换)、边疆区联邦预算管理局局长以及一批边疆区内务局的官员。正是由于软弱的中央企图用纵容行政长官执政派来换取他们对中央的拥护,才发生了边疆区迫害反对派大众传媒的事件。在边疆区逐渐形成了一种行政长官能够“一手遮天”的观念,认为他能够在俄联邦总统所属行政机构和政府内部解决任何问题。中央对边疆区行政长官的大加褒奖更加助长了上述倾向,而这个边疆区恰恰是局势最不稳定的俄联邦主体之一。

　　[本文参考了《俄罗斯的立宪主义:地区的政治制度》(莫斯科,2000年)和董晓阳的《俄罗斯利益集团》(当代世界出版社,1999年)]

　　[责任编辑:邹秀婷]

 

　　[作者简介]初智勇(1973-),男,山东文登人,黑龙江省社会科学院助理研究员,政治学硕士。