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　　加强联邦中央权威，打击地方分立、分裂势力，建立高效、精干的行政管理体制

　　2000年5月12日，俄罗斯新总统普京宣誓就任不久，立即签发总统令，宣布俄罗斯将按地域原则建立联邦区，确立新的联邦体制，削弱地方诸侯的权力，同时第一次向国家杜马提交了一批相关法律草案，以建立强有力的中央政权体系。

大刀阔斧的改革举措

　　根据俄《联邦条约》和俄联邦宪法，俄罗斯联邦由21个共和国、6个边疆区、49个州、两个具有联邦主体性质的市(圣彼得堡市和莫斯科市)、一个自治州和10个自治区共89个联邦主体组成，其联邦主体数目之多、划分之复杂在其他联邦 制国家中极为罕见。尽管89个联邦主体在形式上被宣布是平等的，但在实际上有很大的差异，通常民族自治单位特别是共和国的权力大大超过了区域性单位的权力。

　　普京对俄罗斯联邦体制的调整主要有以下三个方面。

　　(一)将俄罗斯按地域原则建立由共和国、边疆区、州、市、自治州和自治专区组成的7个联邦区，即中部联邦区、西北联邦区、北高加索联邦区、伏尔加河沿岸联邦区、乌拉尔联邦区、西伯利亚联邦区和远东联邦区。

　　(二)把国家元首在地区的全权代表制改为国家元首在联邦区的全权代表制，扩大和加强全权代表的权力。此前俄联邦总统驻地区全权代表权力较小，仅仅发挥监督、协调作用，只是扮演总统委派的观察员的角色与中央和地方联络官的角色。此次总统驻联邦区全权代表的权力不仅得到加强，而且赋予他们作出行政和经济决定的权力，他们的职能是：在国家权力机关执行总统确定的国家内外政策基本方针方面安排联邦区的工作；对联邦国家权力机关的决定在联邦区的执行情况组织实施监督；保障总统干部政策的实施；定期向总统报告联邦区的国家安全、政治、社会和经济情况。

　　需要强调的是，新联邦区与各内卫部队管辖区完全一致，而且联邦区中心恰恰设在内卫部队区司令部所在城市。在普京任命的7个联邦区全权代表中，一位是官员，一位是政治家，其余5位是将军。总统全权代表掌握了一切地方强力部门，从联邦安全局和税务警察局到紧急情况部，上述情况有利于他们掌握巨大的权力，控制地方行政长官。

　　(三)在立法方面加强联邦中央的权力。与上述改革配套，普京向国家杜马提请审议一系列法律草案，主要内容包括：1.如果联邦主体的最高领导人违反俄罗斯宪法和法律，俄联邦总统有权免去其职务，任命临时最高领导人；2.如果地方立法机构通过与联邦宪法和法律相抵触的法令，俄联邦总统有权向国家杜马提交解散立法机关的议案；3.将俄联邦议会上院(联邦委员会)改为专职和常设性的立法机构，成员由地方立法机关和执行机关选出的代表组成，而不是目前的由各地区议会领导人和行政长官、共和国总统组成。联邦委员会成员在任期中不得成为杜马的代表和联邦主体立法机关的代表，不得担任国家高级职务，不得被选举为地方领导人。

酝酿已久的政治意图

　　普京的上述重大改革举措不是心血来潮之作，而是酝酿已久的产物，早在他担任总统办公厅副主任时就对改革联邦管理体制有自己的想法，总览普京的改革措施可以初步得出以下看法。

　　(一)打击地方分立、分离势力，加强联邦中央权威，建立中央适度集权的新的联邦体制。在苏联解体、俄罗斯联邦独立的过程中，为了同联盟中央进行政治斗争，俄联邦领导人无原则地怂勇地方政府最大限度地扩大自己的权力，叶利钦甚至对地方领导人说：“你们能拿走多少主权就拿走多少。”这导致俄联邦境内地方分立主义、民族分离主义势力迅速膨胀。尽管不久俄联邦领导人采取了一系列措施，维护了联邦统一，但地方分立、分离势力已经坐大，难以一下子剪除。除了车臣公开宣布独立外，一些地方屡屡发生对联邦中央的越权行为，如巴什基尔共和国宪法“提出了建立具有完全国际法主权的巴什科尔托斯坦共和国的思想”，该共和国关于共和国总统有权在该共和国辖区内实行紧急状态的法律和联邦法律相抵触。印古什共和国的两项法律使地方政府的权力比联邦法律规定的增大了几倍，违反了联邦宪法。阿穆尔州政府首脑关于公民出入俄罗斯国家边境的决定超越了地方政府的权限。俄联邦总统法律总局认为，目前除乌德穆尔特共和国以外，俄联邦组成内其他共和国的宪法“都不符合俄罗斯宪法”。对这些现象普京无法再容忍下去，他认为，“俄罗斯联邦每个主体都将拥有宪法规定的主权”，他明确要求各联邦主体要以国家基本法和联邦法律为依据制定共和国宪法。这次改革不但赋予总统驻地方全权代表以很大的权力，而且对违反联邦宪法和法律的地方权力机关和权力执行机关，从宪法上赋予联邦总统提议解散地方权力机关的权力和解除地方领导人和地方自治机关领导人职务的权力，取消地方行政领导人既当立法者又当执行者的制度，实行权力分开，大大削弱了地方权力，加强了联邦中央的权力，地方选举的权力机关和行政领导人既要对选民负责，也必须对联邦中央高度负责，这既完善了联邦体制，巩固了国家统一，也表明俄罗斯的国家体制开始向中央适度集权的方向发展。

　　(二)建立精干、高效的行政管理体制。在普京看来，现行的俄联邦权力机关驻各地区代表机构庞大，主管部门众多，每个地区都有多达80个代表机构，有些地区仅联邦所属的自然保护机构就有十几个，职能重复设置，人员臃肿，效率低下，管理混乱，冲突不断，中央财政不堪重负，浪费严重。普京试图通过改革，一方面与地方领导人建立起新的关系，另一方面精简机构，重新划分各部门和各级权力机关之间的权限，中央主要管辖强力部门和与外交部职能有关联的部门，对部分中央所属机关，将同地方行政长官共同进行管理，将约三分之一的机构交由地方行政长官管理，以减轻中央负担，提高工作效率。议会上院的立法工作将在常任和专业的基础上进行，既有利于地方领导人集中精力解决本地区的问题，也有利于立法质量的提高。

　　(三)进一步走向权威主义的政治发展道路。俄罗斯独立后，为了争夺最高权力，俄总统叶利钦与议会曾进行长达一年多的激烈斗争，最终叶利钦取得了胜利。随着1993年俄新宪法的颁布，叶利钦总统掌握了极大的权力，议会难以制约，从而初步确立了俄罗斯政治发展中的权威主义导向。普京继承了叶利钦无与伦比的权力。从行政与立法的横向关系看，由于他在国家杜马中拥有自己的议会党团和一大批拥护者，他比叶利钦更少受议会的制约，更容易施展自己的政治权力。从中央与地方的纵向关系看，他开始收回叶利钦时代下放给地方的部分权力，加强克宫权力，实行法律专政，强化中央权威。特别是普京委任5名军人担任总统驻地方全权代表，建立内卫部队管辖区与新联邦区一致的军事——地域体系，有人预言俄将产生“七军阀”，民选的地方行 政长官将受制于总统及其代表，这些都预示着俄罗斯将进一步沿着权威主义政治发展道路走下去。

　　由于叶利钦当政时期俄地方享有广泛的自治权，并且业已形成一个有权势的地方统治阶层，普京的削藩措施尽管在国家杜马得到有力支持，目前国家杜马已通过两项相关法案，但已遭到一些地方势力的批评和抵制，他们认为这一计划带有“苏联时期”的特征，在民族矛盾尖锐的地区可能导致在高度自治下得到控制的紧张局势再次失控，甚至出现公开的对抗，带来一定的政治动荡，虽然“车臣模式”上演的可能性不大，但决心已定的普京若要 很好地驾御局势，保持稳定，顺利实现自己的政治意图，尚有大量的工作要做。