内容摘要：　　2000年5月7日普京再次就任俄罗斯联邦总统后，一直重视进行行政改革。2000年5月~2003年4月期间，普京首次倡导的行政改革，加强了中央对地方的垂直领导，对维护联邦统一、主权和领土完整具有重要意义。2003年5月，普京总统再次倡导行政改革。其第一阶段是压缩国家职能，精简执行权力机关，以提高执行权力机关的工作效率，

关键词：俄罗斯联邦；普京；行政改革

作者简介：

　　【内容提要】 2000年5月7日普京再次就任俄罗斯联邦总统后，一直重视进行行政改革。2000年5月~2003年4月期间，普京首次倡导的行政改革，加强了中央对地方的垂直领导，对维护联邦统一、主权和领土完整具有重要意义。2003年5月，普京总统再次倡导行政改革。其第一阶段是压缩国家职能，精简执行权力机关，以提高执行权力机关的工作效率，有利于市场经济的发展；其第二阶段是通过完善行政诉讼程序和司法机关体系，以建立有效地解决公民和国家之间纠纷的机制。目前，普京总统再次倡导的行政改革第一阶段工作已经结束。本文拟研究、介绍俄罗斯联邦第二次行政改革的任务，揭示其第一阶段工作的进程及最终成果。

　　【关键词】 俄罗斯联邦；普京；行政改革

　　【作者简介】 刘向文，1943年生，郑州大学法学院教授、法学博士，河南省高校人文社科重点研究基地郑州大学宪法与行政法研究中心主任。（郑州 450052）
　　
　　2000年5月7日普京再次就任俄总统后，一直重视进行行政改革[1]。2000年5月~2003年4月期间，普京总统首次倡导的行政改革，加强了中央对地方的垂直领导，对维护联邦统一、主权和领土完整具有重要意义[2]。2003年5月，普京总统再次倡导行政改革。其第一阶段是压缩国家职能，精简执行权力机关，以提高执行权力机关的工作效率，有利于市场经济的发展；其第二阶段是通过完善行政诉讼程序和司法机关体系，以建立有效地解决公民和国家之间纠纷的机制。目前，普京总统再次倡导的行政改革第一阶段工作已经结束。本文拟研究介绍俄第二次行政改革的任务，揭示其第一阶段工作的进程及最终成果。　　

一 总统咨文规定了行政改革任务

　　2003年5月15日，普京在俄罗斯联邦议会两院联席会议上发表了2003年度总统咨文[3]。该总统咨文强调了俄罗斯联邦进行行政改革的必要性，并规定了行政改革的内容。
　　（一）进行行政改革的原因
　　普京在总统咨文中，首先勾画了俄罗斯的战略目标。他说?quot;在不远的将来，要让俄罗斯在世界上真正强大的、经济上先进的和有影响的国家中牢牢地占有一席之地。"具体地说，1．"俄罗斯应当是并将是具备发达市民社会和稳定民主的国家。俄罗斯将充分保障人权，保障公民权利和政治权利"。2．"俄罗斯应当是并将是具备竞争能力的市场经济国家，财产权得到可靠保障的国家，经济方面的自由允许人们诚实工作、挣钱的国家。挣钱无需担惊受怕，而且不受限制"。3．"俄罗斯将是一个具备强大的、现代化的、装备优良的快速反应武装力量的国家。这个国家拥有时刻准备保卫俄罗斯及其盟友，时刻准备保卫国家利益和公民利益
的军队"。
　　但是，俄罗斯实现上述战略目标，还面临不少的困难和问题。普京在总统咨文中指出，"对我国来说，最严重的危险是人口下降、经济虚弱和国家机关效率低下。"关于国家机关效率低下的表现，普京总统指出3点。1．官僚们只想着以权谋私。"俄罗斯的官僚们根本没有拟定和实现国家现实生活所急需决议的思想准备。相反，他们很会运用自己的职权捞取所谓的'行政年金'。"2．国家机关拥有过多的权限，不利于市场经济的发展。"我们的官僚们知道，今天他们还拥有众多的权限。但是，他们手中的大量权限仍然与权力机关的性质不相符合。"3．国家机关人浮于事，现代管理人才奇缺。"尽管我们有大批官员，但是干部严重短缺。在各级权力机关，各种权力分支体系里，干部都严重短缺。我们缺少现代管理人才，缺少高效的人。上述背景决定了我们要进行行政改革，这场行政改革对我们国家来说是生命攸关的。"
　　（二）行政改革的阻力很大
　　为了做好行政改革的准备工作，为行政改革奠定信息和资料基础，俄政府成立了以时任政府机关领导人伊戈尔·舒瓦洛夫为首的政府行政改革委员会。普京在总统咨文中指出，该委员会工作的第一步，是"摸清各部和主管部门的职能。这些职能大约有5000种。在这一工作过程中发现，几乎所有的主管部门都说，其职能不需要削减，而需要增加。其中包括合并其相关主管部门的职能"。正因为这样，"行政改革被大大拖延了"。"现在，看来需要给予政府以帮助，给予其政治上的推动力"。政论家瓦列里·维茹托维奇在评论总统咨文时指出，在联邦会议发表的总统咨文中，没有对准备和实施行政改革的工作使用"怠工"一词。但总
统对这方面的工作进展情况非常不满意。他说，"行政改革的工作被大大拖延了"[4]。

　　（三）行政改革的主要内容
　　行政改革的主要内容有两点：1．压缩国家职能。普京在总统咨文中指出："不应当说服官僚们减小自己的胃口，而应当命令他们限制自己的胃口。应当彻底压缩国家职能。""压缩国家职能，应当在政府委员会正要结束的摸清职能工作的基础上进行"。"压缩国家职能，应当与做出关于各级权力机关的权限划分、保障各级权力机关财政独立的决议结合起来进行"。2．完善行政诉讼程序和司法机构。普京在总统咨文中指出，"同时，应当通过完善行政诉讼程序和司法机构，来建立真正有效地解决公民和国家之间纠纷的机制"。

　　
　　二 总统令推动行政改革进程[5]

　　
　　（一）普京履行了总统咨文中许下的诺言
　　2003年7月，普京总统签署了关于采取行政改革措施的命令。该总统令规定了2003~2004年期间应当首先采取的行政改革措施。1．在经济领域，限制国家机关对经营活动主体所实施经济活动的干预。其中包括终止过多的国家调整，发展经济领域的自我调整组织体系。2．在政治领域，完成联邦执行权力机关和联邦主体执行权力机关划分权限的手续，使联邦权力机关的工作活跃起来。3．对联邦政府提出的要求是，取消各种联邦执行权力机关的重叠职能和权限，从组织上划分经济活动的调整、监督和检查职能、国家财产的管理职能，由国家机构向公民、法人提供服务的职能。
　　俄政治评论家叶莲娜·拉什基娜和季娜·戈尔什科娃联合撰文指出，行政改革是卡西亚诺夫政府最困难的任务之一。行政改革之所以是最困难的任务，不仅因为经济发展和贸易部摸清其下属机构多余职能的工作拖延了太多的时间，并最后声称没有任何多余职能，而且因为现在没有谁来从事行政改革工作了。原来的联邦政府机关领导人、政府行政改革委员会主席伊戈尔·舒瓦洛夫现在已调任总统办公厅。他在任职期间起草的行政改革建议，未能得到联邦政府总理卡西亚诺夫的支持。连最简单的改革，如把已被削弱的运输部合并到交通部、把国家渔业委员会合并到自然资源部或经济发展部，卡西亚诺夫政府都不同意进行。正因为上述原因，普京履行了总统咨文中许下的关于给予政府以行政改革推动力的诺言，签署了关于采取行政改革措施的命令，并要求在新的政府行政改革委员会中包括总统办公厅工作人员。卡西亚诺夫政府非常被动，只得按照总统令的规定，任命联邦政府副总理鲍里斯·谢尔盖耶维奇·阿列申为新的政府行政改革委员会主席。
　　（二）政府行政改革委员会的工作陷入困境[6]
　　2004年1月23日和2月11日，《俄罗斯报》刊登了俄政府行政改革委员会主席、政府副总理鲍里斯·阿列申的两个答记者问。答记者问指出，在此之前，政府行政改革委员会主要从事了3项工作：1．分析国家机关职能，起草有关报告。到目前为止，政府行政改革委员会已分析了5000个国家机关职能中的4000多个。其中，大约1700多个国家机关职能被视为是多余的，或者是重叠的，或者是被要求压缩规模的。在上述基础上，政府行政改革委员会建议撤销目前93个部和主管部门中的一些部和主管部门，精简1/3的国家机关工作人员。同时，政府行政改革委员会还建议改组国家机关的监督检查职能，即将检查职能移交给经济领域的自我调整组织体系，将监督职能集中在几个监督机关手中（如交通运输领域、自然保护领域和核能领域等的监督机关）。但是，要将这些监督机关从相应部的机构中分离出来。2．规定行政改革后各部和主管部门的职能范围。3．政府行政改革委员会将起草国家机关职能改革的规范性文件，或起草废除国家机关职能方面的规范性文件。目前，政府行政改革委员会已起草了400多个规范性法律文件。其中一大半是需要提交俄国家杜马通过的法律。俄政府行政改革委员会主席、政府副总理鲍里斯·阿列申还谈到，他领导的政府委员会的工作目前已陷入困境。　　

三 总统决定政府提前辞职以保障行政改革进程

　　俄现行宪法规定，新当选的俄罗斯总统在宣誓就职后的两周内，向国家杜马提出俄政府总理人选。国家杜马在一周内审议俄政府总理人选，并作出相应决定。被任命的俄政府总理应当在一周内向俄总统提出联邦执行权力机关结构的建议。后者有权批准俄政府总理的上述建议，这实际上是授予每届政府总理以联邦执行权力机关机构改革权。按照宪法的上述规定，普京通常会在2004年4月正式就任第二届总统后改革联邦执行权力机关机构。但是，2004年2月24日，即3月14日总统选举前的20天，普京总统突然宣布，决定卡西亚诺夫政府辞职。此举使各国媒体感到突然。笔者认为，普京将俄政府改组的时间从2004年5月提前到2月24日的重要原因，一是普京总统对自己的连任坚信不移，二是普京总统希望在其第二届任期短短的4年时间里实现总统咨文提出的战略目标，不愿意让卡西亚诺夫政府再拖延行政改革进程。　　

四 第一阶段的行政改革已经结束

　　俄现行宪法规定，俄总统在俄政府辞职后的两周内，向国家杜马提出俄政府总理人选。后者得在一周内审议俄政府总理人选，并作出相应决定。按照俄宪法的上述规定，尽管俄罗斯第一阶段的行政改革工作被拖延了很长时间，但其结束的时间却非常之短。具体地说，2004年2月24日，普京宣布卡西亚诺夫政府辞职。3月1日，普京在俄宪法规定的上述期限内，向国家杜马提出了俄政府总理人选。3月6日，国家杜马以352票赞成、58票反对、24票弃权同意普京提出的弗拉德科夫总理人选。经济学家米哈伊尔·叶菲莫维奇·弗拉德科夫，系俄罗斯联邦驻欧盟代表，原联邦税务警察局局长。3月9日，普京总统签署了关于联邦执行权力机关体系和联邦执行权力机关结构的第314号总统令。
　　（一）俄新政府的组成人员
　　第314号总统令规定，俄新政府的组成人员为政府总理1人、政府副总理1人、政府机关领导人1人和部长14人[7]。这就是说，俄新政府由原来的25个部精简为14个部。
　　（二）俄新政府机关体系和各部的结构第314号总统令还规定，联邦执行权力机关
体系由联邦部、联邦局和联邦监督局组成。
　　1．俄新政府各部的结构
　　各部的结构如下：（1）内务部（隶属于内务部的有联邦移民局）；（2）民防、紧急情况和消除自然灾害后果部；（3）外交部；（4）国防部（隶属于国防部的有联邦军事技术合作局、联邦国防订货局、俄罗斯联邦联邦技术和出口监督局、联邦专门建筑工程局）；（5）司法部（隶属于司法部的有联邦刑罚执行局、联邦登记局、联邦司法警察局）；（6）卫生保健和社会发展部（隶属于卫生保健和社会发展部的有联邦消费者权利保护和人的福利领域监督局、联邦卫生保健和社会发展领域监督局、联邦劳动和就业局、联邦卫生保健和社会发展局、联邦体育运动和旅游局）；（7）文化和大众思想交流工具部（隶属于文化和大众思想交流工具部的有联邦档案局、联邦文化和电影制作局、联邦出版和大众思想交流工具局）；（8）教育和科学部（隶属于教育和科学部的有联邦知识产权、专利和商标局，联邦教育和科学领域监督局，联邦科学局，联邦教育局）；（9）自然资源部（隶属于自然资源部的有联邦生态和自然利用领域监督局、联邦水资源局、联邦林业局、联邦矿产利用局）；（10）工业和能源部（隶属于工业和能源部的有联邦核监督局、联邦技术调整和计量监督局、联邦技术工艺监督局、联邦核能局[8]、联邦航天局、联邦工业局、联邦建筑工程和住宅公用事业局和联邦能源局）；（11）农业部（隶属于农业部的有联邦兽医和植物检疫监督局、联邦渔业局、联邦农业局）；（12）运输和通讯部（隶属于运输和通讯部的有联邦通讯领域监督局、联邦运输领域监督局、联邦航空运输局、联邦公路局、联邦铁路运输局、联邦海洋和水路运输局、联邦通讯局）；（13）财政部（隶属于财政部的有联邦税务局、联邦保险监督局、联邦财政预算监督局、联邦金融监控局、联邦国库）；（14）经济发展和贸易部（隶属于经济发展和贸易部的有联邦国家统计局、联邦海关局、联邦物价局、联邦国家储备局、联邦不动产客体登记局、联邦管理联邦财产局）。
　　2．俄新政府下设的独立的联邦局
　　除上述14个联邦部外，俄新政府还下设有9个独立的联邦局。它们是：国家机要通讯局、对外情报局、联邦安全局、联邦麻醉品和精神药物流通监督局、联邦警卫局、总统专门规划总局、总统事务局以及联邦反垄断局、联邦金融市场局。
　　目前，俄政府总理弗拉德科夫己任命各部下设的联邦局、联邦监督局的领导人。
　　（三）俄新政府机关体系的特点
　　1．俄新政府各部得到扩大和加强。俄新政府下设各部的数量大大减少，但部的规模扩大了。例如，工业和能源部现在不仅下设一般的司局，而且下设5个联邦局（联邦核能局、联邦航天局、联邦工业局、联邦建筑工程和住宅公用事业局、联邦能源局），3个联邦监督局（联邦核监督局、联邦技术调整和计量监督局和联邦技术工艺监督局）。俄罗斯新闻媒体的评论指出，这次部门精简不是简单的合并，而是消除重叠职能，合乎逻辑地把以前被
分解的、不成套的职能联合起来。这样做的目的，是为了克服以前职能重叠的弊端，减少作出行政决定的中间环节，进一步提高联邦执行权力机关的工作效率。
　　2．俄新政府组成人员的特点。在俄新政府中，政府副总理的数量大大减少，由卡西亚诺夫政府时期的5个减少到目前的1个。但是，在俄新政府中，赫里斯坚科等3名部长是前任政府副总理。政府机关领导人科扎克原是俄总统办公厅副主任，属政府副总理级。政府组成人员的力量明显加强。
　　3．俄新政府各部和联邦局的隶属关系特点。按照普京总统上述第314号总统令的规定，在俄新政府23个部和联邦局中，12个部和联邦局归普京总统直接领导，这12个部和联邦局都是国防、外交、安全、内务、司法行政领域的重要部门。其他11个部和联邦局归俄政府领导，这11个部和联邦局都是国民经济和社会发展领域的重要部门。对普京总统直接领导的上述12个部和联邦局，俄政府仅实施一般领导。
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（责任编辑 向祖文）

        [1]行政改革，即我们说的行政管理制改革。
　　[2]详见刘向文《谈俄罗斯联邦总统的全权代表制度》，载《东欧中亚研究》2001年第6期；又见刘向文《俄国政府与政治》，台湾五南图书出版有限公司2002年10月版，第129~131页。
　　[3]2003年的总统咨文，载《俄罗斯报》2003年5月17日。
　　[4]〔俄〕瓦列里·维茹托维奇：《职位革命--行政改革不能拖延》，载《俄罗斯报》2003年5月17日。
　　[5]〔俄〕叶莲娜·拉什基娜等：《总统签署行政改革令》，载《俄罗斯报》2003年7月24日。
　　[6]见《俄罗斯报》2004年1月23日、2月11日。
　　[7]我国驻外记者关于俄新政府由原来的30个部精简为17 个部的报道，在翻译上发生了错误。《俄罗斯报》的报道是，俄新政府组成人员由原来的30个部长精简为17个部长。卡西亚诺夫政府原来的30个部长，是指政府总理1人、政府副总理4人（原为5人，马特维耶科调到圣彼得堡工作）、部长25人。俄罗斯联邦新政府有17个部长，是指政府总理1人、政府副总理1人、政府机关领导人和部长14人。参见《俄罗斯报》（俄文网站）2004年3月12日版。
　　[8]核国防综合体问题隶属于国防部。