内容摘要：　　普京上台时,俄罗斯正处于“国体四分五裂时期”。制止国家非一 体化趋势,改革联邦中央与地方的关系是普京执政的第一项重大举措,改革的实质是 与对任何一个联邦政权都会构成威胁的极端现象——过度的自治权——做斗争。普 京作出的一个最重要的决定是成立联邦区,在俄罗斯建立一个“单一的法制和经济空 间”。这不仅对国家

关键词：俄罗斯，国家体制，

作者简介：

 

　　【内容提要】 普京上台时,俄罗斯正处于“国体四分五裂时期”。制止国家非一 体化趋势,改革联邦中央与地方的关系是普京执政的第一项重大举措,改革的实质是 与对任何一个联邦政权都会构成威胁的极端现象——过度的自治权——做斗争。普 京作出的一个最重要的决定是成立联邦区,在俄罗斯建立一个“单一的法制和经济空 间”。这不仅对国家有利,而且也对地方有利。

　　【关键词】 俄罗斯 国家体制 中央与地方关系

　　【作者简介】 范军,1954年生,华东师范大学法政学院院长、教授。(上海 200062)

　　 “巩固国家”①是普京执政第一年的战略任 务。早在普京宣誓就任总统前夕,美国哈佛大学苏 联史客座副教授马修·莱诺发表一篇题为《19世 纪的日本可为普京提供一个先例》的文章,认为普 京正面临与19世纪70年代日本明治时代中央与地 方权力之争相同的问题。莱诺预言,普京会寻求发 扬俄罗斯的民族主义,重振莫斯科在各州的权威, 建立强大的中央政府,其结果是建立某种有一定 限度的、中央集权的民主制度,就像当初明治时期 的领导人所做的那样②。

　　 俄罗斯是一个联邦制国家。联邦主体的多样 性,是俄罗斯联邦组成上的特点。联邦制国家统一 性与多样性并存的特征对中央权威的确立和加强 提出了严峻的挑战。联邦制国家如果不能处理好 中央和地方的关系,国家就会逐渐式微乃至走向 衰落。普京认为,“真正强有力的国家还是牢固的 联邦。整顿联邦和地方权力机关之间的关系是成 功的战略改造的必要条件。”③因此,普京执政后 首先重划了俄罗斯行政地图。普京决定按地域原 则在俄罗斯建立由共和国、边疆区和州组成的7个 联邦区。各联邦区和区中心分别是:中部联邦区, 区中心是莫斯科市;西北联邦区,区中心是圣彼得 堡市;北高加索联邦区,区中心是顿河畔罗斯托夫 市;伏尔加河沿岸联邦区,区中心是下诺夫哥罗德 市;乌拉尔联邦区,区中心是叶卡捷琳堡市;西伯 利亚联邦区,区中心是新西伯利亚市;远东联邦 区,区中心是哈巴罗夫斯克市。

　　 为了加强中央对地方的控制,每个联邦区任 命一位总统全权代表。全权代表要使国家元首能 在相应的联邦区范围内履行宪法职能。全权代表 直接隶属于总统并向总统汇报工作。全权代表接 受国家元首的任命,任职期限由国家元首确定,但 不超过总统履行其职能的期限。根据规定,全权代 表有4项主要任务和13项职能。4项任务是:第一, 在联邦区内贯彻执行总统确定的国家内外政策基 本方针。第二,监督俄联邦宪法和联邦最高权力机 关决议的执行情况。第三,确保总统在联邦区的干部政策的实施。第四,定期向总统报告联邦区内的 国家安全问题、社会经济和政治局势情况。全权代 表最重要的职能是协调联邦权力机关地方机构执 行联邦法律、总统命令和政府决议的工作;协调护 法机关的工作,评估它们的工作情况,向总统提出 相应的建议;监督遵守俄联邦宪法以及有关自由 和人权的联邦法律;参与联邦主体国家权力机关 的工作,其中包括,在必要的情况下,在州杜马和 政府就有关地方和中央利益的问题发表讲话;协 商联邦权力机关驻地方代表的主要干部任命;参 加拟订地区发展纲领。全权代表无权干预地区首 脑的职权范围。只有法律和赋予他们的权限才是 全权代表的工作依据。一年以后,普京总结说:“去 年作出的一个最重要决定是成立联邦区。全权代 表的工作使联邦政权与各地区明显接近了。”① 普京上台时,俄罗斯正处于“国体四分五裂时 期”②。制止国家非一体化趋势,改革联邦中央与 地方的关系,是普京执政的第一项重大举措。在这 里,中央与地方的关系是指一定国家政权组织形 式下中央政府与地方政府之间的权力分配及统属 联系。在与地方关系方面,普京继承的遗产是一个 松散的联邦制,一个管理分散的国家③:地方政权 各自为政,独断专行,中央政权软弱无力,摇摇欲 坠——这种状况是由于叶利钦的一句名言所造成 的:“你们能拿走多少主权就拿走多少。” 叶利钦时期,政府和议会没完没了的政治斗 争削弱了中央的权力,地方势力日益增强。当时, 叶利钦为了在与国家杜马的斗争中寻求地方政权 的支持,与自治共和国的总统和各州的行政长官 单独达成协议,总统允许地方做他们喜欢做的事, 作为交换,在总统需要的时候,地方鼎力相助。结 果是,立宪的联邦变成了契约的联邦,或者如乌法 的鞑靼社区领导人拉马扎诺夫所说,“这不是联邦 制,这是封建制”。

　　 无限的地区主权威胁到联邦国家的统一,造 成了一系列问题。其中主要有以下4点:第一,俄罗 斯的一些地区享有无限的立法自由,地方通过的 法规,包括财产权、税收和关税的法令中,有1/3与 联邦法律和宪法相抵触,俄罗斯各边疆区和州之 间建立起贸易壁垒,或者更糟,竖立起边界界碑。

　　 这种情况无论在哪个国家,都是不可思议的。第 二,许多主体建立的制度无论如何都不能称之为 民主制度。政治权利,同市场经济一样,并没有在 那里“生根发芽”,或者说仅属于亲近地方官僚的 少数人。第三,在各地的为数众多的联邦权力机关 的分支机构(警察、法院、税务和其他社会部门乃 至军队)与其说是中央权力机关的工具,不如说是 地方精英人物的保护者,它们已经被同化,自上而 下的权力机关已经消失。第四,1995年实行的由地 方行政长官和地方议会领导人组成联邦委员会的 规定,使地方执行权力机关领导人同时成了联邦 立法权力机关的一部分。这实际上不仅违反了宪 法规定的权力分开的原则,而且使联邦会议上院 变成了有时不按专业原则运作的机构。很显然,这 种情况对地方领导人非常有利,但不符合联邦中 央权力机关的利益。

　　 从原则上说,对这一问题可以采取各种解决 办法。一是可以对宪法进行修改。但这种办法代价 昂贵,而且也不能确保成功,因为现在的联邦委员 会和地方立法权力机关未必会同意批准有损于地 方主权的修正案。二是可以像美国一样,废除联邦 主体通过的与宪法相抵触的法规,借助形式上属 于联邦中央管辖的司法机构的裁决加强联邦中央 的地位。但是,这也需要大量时间,应事先使实际 上受到地方当局控制的地方法院保持其独立性。

　　 普京选择了另外的战略——最激进和见效快 的战略。普京指出,俄罗斯联邦每个主体都将拥 有宪法规定的主权。同时他明确表示,将依照现行 宪法削弱地方行政长官和各共和国总统的影响, 改革联邦委员会及加强中央权力机关对地方政策 的干预。他首先行使自己的权力,宣布俄罗斯联邦 主体通过的某些法律违宪。普京在致巴什基尔共 和国国务会议的信中指出,该共和国宪法中一些 条款“提出了建立具有完全国际法主权的巴什科 尔托斯坦共和国的思想”。普京还指出,该共和国 法律在巴什基尔共和国总统有权在该共和国辖区 内实行紧急状态问题上和联邦法律相抵触。

　　 普京还发布总统令,废除印古什总统和政府 以及阿穆尔政府首脑发布的一系列法律文件。因 为印古什总统和政府发布的法律文件有典型的违 ①普京:《2001年国情咨文》,俄新社2001年4月3日。

　　 ②同上。

　　 ③普京:《俄罗斯国家:强国之路》,俄新社2000年7月8 日。

　　 法行为。根据这些文件,一些联邦执行权力机关的 职权被地方机关侵犯,这违反了俄联邦宪法,使地 方政府的权力比联邦法律规定的增大了几倍。而 阿穆尔州政府首脑在决定公民出入俄罗斯国家边 境问题上超越了地方政府的权限。

　　 然后,普京又签署了关于将全国89个地区划 分为7个联邦区的总统令。这实际上旨在全国实施 共同的法规,恢复中央对地区的控制,同时使各地 的联邦机构摆脱地方行政长官的控制。接着5月17 日,普京又发表了告俄罗斯公民书,提出了一系列 法律草案。这些法律主要包括: 第一,建议修改联邦委员会——议会上院的 组成原则。俄罗斯宪法规定,杜马经选举产生,联 邦委员会则由代表权力机关、执行权力机关及立 法权力机关的代表组成。但宪法没有规定,这些代 表一定要由各地区的一把手、行政长官、共和国总 统或地区议会领导人担任。普京认为,各地区领导 人应当集中精力解决本地区的具体问题。因此,这 些领导人应由居民选举产生,而立法工作则应由 其代表负责,但要在常任和专业的基础上进行。现 在的情况是:各地行政长官和共和国领导人自己 是执行权力机关的代表,同时又是联邦委员会成 员,即是议员和自己应当执行的法律的起草者。这 违反了权力分开的原则。

　　 第二,建议执行解除地区领导人职务和解散 通过违反联邦法律的立法机构的规定。如果违反 宪法,即使是总统也可以被解除职务。这一规定也 应适用于各地区和地方自治机构领导人。

　　 第三,如果国家总统在一定条件下可以解除 地方领导人的职务,则地方领导人也应当享有解 除其下属权力机关即地区、市和镇的领导人职务 的权力。

　　 这些草案旨在使地方行政长官和议长不参加 联邦委员会的工作,使总统享有解除地方长官和 解散地方议会的权力,与此同时,地方长官也享有 解除相应下级机关领导人职务的权力。这些措施 将使俄罗斯的统治方式发生深刻变革。普京说,这 是实现国家现代化的第一阶段①。

　　 这些措施的提出是俄罗斯现实生活的迫切要 求,它可以使俄罗斯各地区具有同样的法律准则, 享有平等的权力。总统令加强了联邦对权力的垂 直管理,但并没有限制各州州长的权力。普京说, 提出的法案不是旨在反对地方领导人,相反,地方 领导人是总统最重要的支柱。阿尔汉格尔斯克州 州长叶夫列莫夫认为,这不会削弱地方的权力,而 是有助于协调行动。他说,在能源、交通和通讯等 方面应当实行统一的收费政策,应当修建州际道 路,新的管理模式将有助于加强地区之间的联系。

　　 国家杜马支持普京的这些措施。2000年5月31 日,国家杜马一读通过了联邦委员会组成程序法。

　　 6月23日国家杜马以308票赞成,86票反对的压倒 多数通过剥夺地区行政长官在议会上院联邦委员 会席位的法案。该法案规定,联邦委员会的代表们 从2001年1月1日起将由两名地区代表取代,其中 一名由地方领导人委任,另一名则由地方议会选 举产生。这是10年来,俄罗斯议会进行的第四次根 本性改革。第一次议会改革是从选举人民代表开 始的,以1993年10月的白宫事件而告结束。同年年 底,组成新的联邦议会,其中上院即联邦委员会是 由各地居民直接选举产生的,期限为两年。后来根 据叶利钦总统的建议,不顾多数议员的强烈反对, 进行了第三次议会改革。1995年12月国家杜马通 过了联邦委员会新的组成程序法,即由联邦主体 执行权力机关和立法权力机关领导人组成。

　　 联邦委员会和地方长官则反对议会改革。在 普京采取的上述举措中,只有一点能讨他们的喜 欢——这就是解除下级的领导职务,其中包括联 邦各主体首脑解除桀骜不驯的市长的职务。地方 行政长官可以容忍总统取消他们颁布的某些法规 乃至让7个联邦区的“将军长官”凌驾于自己之上。

　　 但是,他们无论如何都没有理由支持总统剥夺其 联邦委员会成员的资格,因为这实际上是使他们 失去了成为全国级政治家的机会,并使他们失去 了议员的豁免权,而且随时有被总统解职的危险。

　　 库尔斯克州州长鲁茨科伊担心地说:“如果各地区 领导人都不再是议会的代表,他们将成为普通的 管家,任何一方警察都可对他们进行调查。”②因 此,联邦委员会强烈抵制上院改组。2000年6月28 日,心怀不满的联邦委员会以13票赞成,129票反 对,驳回了国家杜马通过的《俄罗斯联邦会议联邦 委员会组成方式法》。普京削减地方长官权力和设 ①普京:《2001年国情咨文》,俄新社2001年4月3日。

　　 ②〔法〕《世界报》2000年6月30日。

　　 立“垂直权力机构”的计划遭到严重的政治挫折。

　　 如果不让联邦委员会行使否决权,就必须有2/3的 杜马议员投赞成票。但是,有一半的杜马代表是由 地方选举的,地方行政长官有对其施加影响的杠 杆。当然克里姆林宫对杜马也具有重要影响。2000 年6月30日,国家杜马以408票通过一份呼吁书,表 示愿意与上院合作。他们呼吁成立一个协调委员 会,对法案做出3点修改:第一,逐步更换联邦委员 会的成员。第二,由联邦主体领导人亲自任命地方 执行权力机关驻上院代表。第三,派出机构可以召 回自己在联邦委员会的代表。如果联邦委员会不 接受关于成立协调委员会的建议,杜马就推翻上 院的否决。2000年7月19日,国家杜马通过修改后 的联邦委员会组成方式法案,同时推翻联邦委员 会对有关总统有权撤销地方领导人法案的否决。

　　 俄罗斯中央与地方的改革正处于政治过程 中。改革的实质是与对任何一个联邦政权都会构 成威胁的极端现象——过度的自治权——做斗 争。地方政府在叶利钦时期攫取了国家利益所能 允许的过多主权。对联邦各地方主体失去控制导 致分离主义的产生,埋下了国家分裂的隐患。原苏 联分崩离析的命运足以警醒众人。所以,普京着手 巩固中央集权制度。普京说,他的“第一项任务是 确保中央和联邦主体在其共同主管范围内具有明 确的权限。通过联邦法律来划分联邦中央和地方 管理机关之间的责任对象和权限。”①普京还说, 他的政策是要在俄罗斯建立一个“单一的法制和 经济空间”②。“因为只有在俄罗斯形成统一的法 律空间,才能吸引更多外国投资。这不仅对国家有 利,更对地方有利。”③普京迅速果断和“不流血” 地剥夺了地方长官在联邦委员会扮演立法者这一 不应有的职能。普京动用了中央政权对地区长官 进行干预的机制,使地方法规与俄罗斯宪法的条 文进一步相符。

　　 中央与地方关系的政治学表明,现代国家已 使政治权威的行使制度化,这意味着政治体系是 由一系列规定了结构多样性和功能特定性的规则 管理的。现代国家的运作基础是组织行为,无论各 个参与者对政治过程具有多大的重要性,政治体 系是由作出和执行政府决定的组织网络构成的。

　　 各种形式的政府之间的结构和功能分工对于公共 管理是至关重要的。鉴于全国层面的决策者对某 些地区或地方的执行者行使权威,公共权威是在 以地域为基础的各级政府之间按层级建构的,这 便产生了单一制或者联邦制的国家结构。联邦主 义既可能是真实的,也可能是象征性的,关键在于 联邦或中央政府同州或地区政府之间的权力分享 的现实与正式的宪法规定相吻合的程度。一个国 家的政治生活的长期发展,往往会造成中央与地 区之间的权力分配的现实与宪法文件的规定之间 的差别,这是常常出现的现象。大多数的偏差是导 致中央集权。例如,奥地利的国家制度是“象征性 联邦主义”。德国联邦主义的关键在于,“凡基本法 未作其他规定或允许,各州应当将执行联邦法律 作为自己的职责”。这两个国家的联邦主义都朝着 中央集权方向发展。

　　 但是,由于俄罗斯传统的政治文化,在与地区 自由主义作斗争的同时,不能忘记另一种危险的 极端主义表现形式——过度的中央集权,它同样 会对联邦产生破坏作用。世界上的经验表明,从经 济、国家建设、国防能力、保障公民的社会及其他 权利等角度来看,中央集权不能过于强大。过度集 权化的原苏联在所有方面似乎都不如中央集权程 度比它弱得多的美国。

　　 在高度集中的国家体制中,即由一个中心对 国家进行强硬管理的体制中,存在着很多缺点。所 有的冲突,所有的不满,其矛头都指向中央政府。

　　 长期下来,使得中央政府的威信迅速降低,而分离 主义势力开始抬头。在这种体制下,中央政府事无 巨细都得承担责任,这显然是力不从心的。相反, 地方上的领导人不承担责任,不发挥主动性。地方 自治权逐渐萎缩,精英不能成长,地方长官无责无 权,形同虚设,不能吸引有识之士担任。而在多民 族国家中,这种单一体制还会滋生民族冲突。

　　 现在俄罗斯有些人建议联邦改革不能就此停 顿下来,还要继续向前推进——完全撤销联邦委 员会,取消州长经由选举产生的制度,用远方驻军 司令代替等等。这些无疑都会引起灾难性后果。在 俄罗斯这样一个幅员辽阔的多民族国家,过度的 中央集权同过度的地方自治同样有害。这就像拧 螺母很容易拧过头一样。

　　 ①〔法〕《世界报》2000年6月30日。

　　 ②普京:《2001年国情咨文》,俄新社2001年4月3日。

　　 ③〔英〕《卫报》2000年5月15日。

　　所有联邦国家均实行议会两院制。这并非徒 有其表。因为议会不仅是立法机关,同时也是代表 机关。它不仅应该体现民意(这主要在几个人口密 集地区得到集中体现),还要反映地方的声音。地 方长官由选举产生同样是联邦制国家的特征之 一。实行一院制和地方长官任命制无疑意味着俄 罗斯作为一个联邦国家的终结,需要对联邦的宪 法体制基础进行全面的重新考虑。其合理性十分 值得怀疑。

　　 现在对俄罗斯来说最为重要的,是在地区无 政府状态与过度集权这两种极端做法之间寻求第 三条道路,建立一种中央同地方互相协作、顾及双 方利益的有效机制。为此需要继续对联邦委员会 进行改革,其成员不能由地方领导人决定,而要由 人民选出并对人民负责。

　　 俄罗斯联邦委员会组成原则的改变提出了联 邦主体领导人同国家元首之间就国家生活的主要 问题组织经常性对话的问题,提出了地方参与起 草最重要的全国性决议的形式问题。2000年5月, 各州州长提议恢复国务委员会。同年9月1日,普京 下令组建国务委员会。这是一个总统下属的、由地 方长官组成的咨政机构。国务委员会主席由总统 担任,成员为各联邦主体的行政负责人。为解决日 常问题,成立由7人组成的主席团,其人选由总统 任命,半年更换一次。在俄罗斯历史上,国务委员 会曾是帝国时代最高咨政机构(1810~1917年)。

　　 苏联解体前夕的1991年8月,成立了隶属总统的国 务委员会,同年11月底宣告解散。这次新成立的国 务委员会的主要任务之一是协助总统协商解决中 央政权机关与各联邦主体机关之间的矛盾。委员 会每3个月至少开会一次,对重要联邦法律和总统 令草案、国家建设和巩固联邦制原则问题及主要 人事政策问题进行讨论。在2000年11月22日国务 委员会第一次大会上,普京指出国务委员会将确 定有关国家发展关键问题的立场,它是一个具有 战略意义的政治机构,但不应当取代议会和政府。

　　 战略政策由整个联邦权力机关负责。普京说,联邦 中央和地区领导人的共同任务是确保国家在政治 和经济上步调一致,保持自上而下的权力机关,防 止国家各自为政。

　　 成立国务委员会将成为修改宪法的理由。目 前看来,国务委员会只具备无足轻重的作用(如果 不是装饰作用),仅有商议权,而无表决权。但国务 委员会可能是总统制衡系统的一部分,它可以成 为对付总统全权代表的一种平衡器,以防止其中 某位异军突起。

　　 在所有的联邦国家中,司法机关在解决中央 与地区争端中都发挥着关键作用。在俄罗斯这一 权力大多落到了总统和政府机关的手中。显然,宪 法法院在这一点上有巨大的权力空间。它只是在 不久前才开始就地方法规作出裁决。在7个新划分 的联邦区中设立联邦地区法院是极为有益的。其 主要任务将是处理联邦主体的基本法规与国家法 律之间的冲突。

　　 ①普京:《2001年国情咨文》,俄新社2001年4月3日。

　　 ②〔美〕《波士顿环球报》2000年5月3日。

　　 ③普京:《2001年国情咨文》,俄新社2001年4月3日。

　　 总之,俄罗斯在中央与地方关系上应该改变 地方官僚恣意妄为和完全不受监督的现象,但建 立有成效的、强有力的中央政权并不意味着重新 由中央来独断专行。

　　 (责任编辑 常 玢)