内容摘要： 俄罗斯采用的“人权全权代表”(уполномоченныйпоправамчеловека)制度，西方国家称作监察专员制度。1997年生效的俄罗斯联邦宪法性法律——《俄罗斯人权全权代表法》确定的人权全权代表制度是俄罗斯为落实“人权”宪法原则而作出的“最明确”、“最清新”的选择，是俄罗斯行政救济制度的一大
关键词：俄罗斯，人权，人权全权代表，信访
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【内容提要】 俄罗斯采用的“人权全权代表”(уполномоченныйпоправамчеловека)制度，西方国家称作监察专员制度。1997年生效的俄罗斯联邦宪法性法律——《俄罗斯人权全权代表法》确定的人权全权代表制度是俄罗斯为落实“人权”宪法原则而作出的“最明确”、“最清新”的选择，是俄罗斯行政救济制度的一大特色。俄罗斯人权全权代表有着与其他各类实施行政救济的权力主体不同的法律地位，特别是其享有的审查和申诉权。借鉴俄罗斯的人权全权代表制度，对中国的信访制度进行改造，不失为完善中国行政救济制度的有益之举。
【关键词】 俄罗斯 人权 人权全权代表 信访
【作者简介】 哈书菊，1971年生，黑龙江大学法学院副教授、法学博士。(哈尔滨 150080)
一 俄罗斯人权全权代表制度的历时性审视
俄罗斯采用“人权全权代表”制度，西方国家称作监察专员制度。现代监察专员制度于1809年源于瑞典。监察专员的英文“ombudsman”，“ombudsman”有不同的译名，如“监察专员”、“护民官”、“监察使”、“监察长”、“行政监察员”、“民政监察员”等。虽然名称各异，但究其实质，各国设 立监察专员的宗旨基本是一致的：促进和保障人权。
(一)俄罗斯人权全权代表制度的起源及发展
早在苏维埃政权建立初期，列宁就坚定不移地主张广大人民开展参与式管理监督。他认为，靠领导干部的政治觉悟来进行道德自律和自省，能对权力形成某种制约，但是，如果把正确行使权力的希望完全寄托于干部的信念、忠诚和其他优秀的精神品质，这在政治上是完全不严肃的。因此，应当使政治思想同党内监督工作结合起来，用适当的权力制约领导人的权威，并保证他们的活动置于人民群众的监督之下[1]。20世纪50年代以来，苏联为了加强行政监督制度通过了一系列法律法规，其中，最主要的是20世纪60年代制定的《苏联人民监督法》。依照该法，苏联建立了人民监督机关[2]，对监督系统进行改组，把国家监督和社会监督结合起来，用法律的形式明确了人民监督委员会、人民监督小组和人民监督职位的性质、原则、组织机构、职权和任务，并在此基础上，为其活动以及为它同权力机关、管理机关和社会组织的相互关系方面建立了可靠的法律根据[3]。“人民监督机关的基本任务是：对国家计划和任务的完成情况进行检查；为挖掘和利用国家经济潜力，在生产中应用一切新的、先进的事物而进行积 极的斗争；坚决反对任何违反国家纪律的现象和地方主义、本位主义的各种表现以及损害社会主义财产的行为；努力改进国家机关的工作并节省其开支，更精确地安排部门监督。”[4]显然，苏联时期国家管理的执行指挥性质决定了人民监督机关的基本任务只能是形式上的“保障权利”，而实质却是“保障权力”。
苏联解体后，俄罗斯第一次表示要设立人权全权代表制度的法律表述是在1991年11月22日俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国最高委员会通过的《人和公民的权利与自由宣言》中。该宣言第40条规定，设立国会的人权全权代表职位，由最高委员会在5年内任命，并向最高委员会汇报工作，俄罗斯苏维埃社会主义共和国的人权代表拥有不可侵犯性。为贯彻落实宣言中设立人权全权代表职位的决议，委托最高委员会中一个专门委员会起草关于确定人权全权代表权限的法律草案，但是，当时并没有通过相关的法律。1993年以全民公决形式通过的俄罗斯宪法第103条规定，任命和解除根据联邦宪法性法律开展活动的人权代表的职务的权力属于国家杜马管辖。1994年11月17日国家杜马任命С·А·科瓦廖夫为俄罗斯历史上第一位人权全权代表。与此同时，制定有关人权全权代表法律规范的工作也在持续进行，终于在1996年12月25日国家杜马通过、1997年2月12日联邦委员会批准，2月26日俄罗斯总统签署，1997年3月4日公布的联邦宪法性法律《俄罗斯人权全权代表法》正式生效。该法确定了人权全权代表的地位、权限、任免程序等规则。1998年5月俄罗斯国家杜马根据《俄罗斯人权全权代表法》的规定，任命В·米罗诺夫为俄罗斯人权代表。2006年10月17日俄罗斯总统普京又签署了要扩大俄罗斯监督官职权，修改“人权全权代表法”的决议。预示着俄罗斯有意要加强和完善人权代表制度，更好地实现宪法中对人权保障的承诺。
(二)俄罗斯人权全权代表的角色定位
概括来讲，俄罗斯联邦人权全权代表直属于俄罗斯总统领导，其根本任务是协助实现作为人权保障的俄罗斯联邦总统的权限，促进俄罗斯国家对人的权利与自由的尊重和维护，协助完善人权保障的立法，加强人权保障的国际合作。
1.俄罗斯人权全权代表与监督官员
俄罗斯人权全权代表的职位是根据俄罗斯宪法设立的，目的是实现对人的权利与自由的国家保障，国家机关、地方自治机关和公职人员维护和尊重他们。人权全权代表利用《俄罗斯人权全权代表法》规定的方式恢复被侵犯的人和公民的权利与自由，促进俄罗斯人和公民的权利与自由的 立法完善并使之符合国际法公认的原则和规范，发展国际人权方面的合作和有关人的权利与自由问题、保护形式和方法的法律教育。
俄罗斯学者С.Н.巴布林(С.Н.Бабурин)非常形象地比喻说，“如果检察长是俄罗斯国家的‘眼睛’，人权全权代表就是市民社会的‘眼睛’”。国家杜马第一副主席Л.К.斯利斯卡(Л.К.Слиска)在2005年11月24日召开的以“发展俄罗斯联邦主体人权全权代表制度”为主题的圆桌会议上指出，人权全权代表就是“人民的保卫者”[5]。可见，人权全权代表在俄罗斯对于维护人 和公民的权利与自由的作用非同一般。
那么，什么是俄罗斯人权全权代表呢?事实上，俄罗斯的人权全权代表的另外称谓是“监督官员”。监督官员以具有国家公职身份，即调停人在国王面前捍卫人民权利的制度，可以追溯至1809年的瑞典。以后，类似的职位不断在其他国家产生。但是，绝大多数国家这一制度的形成都比较晚，大约多是在20世纪下半叶。现在，全世界50多个国家大约有150多个不同的行使监督功能的机关。监督官员应当从合法性、有效性、合理性、尽职性和公正性的角度实现监督和调查。俄罗斯人权全权代表В.П.卢金(В.П.Лукин)在2005年度报告中指出，在成熟的民主社会国家中，法律保障制度有不同的称谓，人权全权代表、监督官员、人民的保卫者，他们首要的职责是对国家行政机关活动的监督和保障公民免受行政独裁。
根据《俄罗斯人权全权代表法》的规定，凡是具有俄罗斯联邦国籍、年满35岁、具有保障人和公民权利与自由方面的法律知识及经验的公民都有可能担当人权全权代表。人权代表职位候选人的建议可以由俄罗斯总统、俄罗斯联邦会议中的联邦委员会、国家杜马议员、国家杜马中议员联盟在上届的人权代表任期届满前1个月内向国家杜马提出。国家杜马以不公开表决的方式由国家杜马全体人数的多数通过方式任命人权代表，任命决议的期限不得迟于上届人权代表权限期满30天。从宣誓就任职位起，人权代表任期是5年，一个人最多只能担当两任人权代表。另外，为保障人权代表的活动要建立其工作机构，该机构实现法律的、组织的、科学分析的、信息咨询的和对人权代表活动的其他保障。
人权代表和他的工作机构是有结算和清算、有自己名称和俄罗斯国徽影像的具有法人权利的国家机关。人权代表和他的工作机构完成工作的财政来自于联邦预算资金。联邦预算每年都预先划出对于保障人权代表和他工作机构必需的资 金。人权代表领导机构的工作，有关工作机构的组织结构及其地位、职责划分、机构开支和工作的具体部署等问题都由人权代表确立。
(二)俄罗斯人权全权代表的非常法律地位
俄罗斯的人权全权代表与其他国家的监督官员比较而言，有其独特的法律地位。
1.俄罗斯人权代表独立地行使职权。俄罗斯人权全权代表依据俄罗斯联邦宪法、俄罗斯人权全权代表法及相关俄罗斯法律、公认的国际法原则和规范、俄罗斯缔结的国际条约的规定开展工作，独立地行使被授予的权力，不隶属于任何国家机关和公职人员。即便是当俄罗斯全境或者局部 地区有意外事件发生或者处于战争状态时，人权代表的活动仍不暂停或者停止，并且他的权限也不受到限制。另外，国家杜马的权限到期或者国家杜马被解散也不导致人权代表权力的停止。为了保证人权代表对于其他国家机关的独立性，为其开展活动所设立的机构的财政开支源自联邦预算，联邦预算每年都预先划出对于保障人权代表和他工作机构必需的资金。
2.俄罗斯人权代表身份的非政治性。人权代表不能是国家杜马的议员、不能是联邦委员会的成员和俄罗斯联邦主体立法机关的议员，不得从事政治工作和成为具有政治目的的政治党派和社 会团体的成员。除从事教师、科研和其他创作活动的外，人权代表不能在国家机关另外兼任有报酬或者无报酬的活动。
3.俄罗斯人权代表权力具有补充性。人权全权代表的活动是实现对公民权利与自由保障的一种补充方式。人权代表不能撤销，也不能重新审查属于某些国家机关管辖权限范围内的有关保障和恢复被侵犯权利与自由的决议。
4.俄罗斯人权代表在任职期限内享有不受侵犯的权利。没有国家杜马的同意不能按照司法程序追究人权代表的刑事或者行政责任、拘留、逮捕和搜查，但在犯罪地拘留的除外，对他的私人检查也有一种除外情形，即根据联邦性法律的规定为 保障他人安全的情况除外；人权代表的不可侵犯性扩展到他的住所和办公地点、行李、私人的和公务的交通工具、通信工具及属于他的文件。
二 俄罗斯人权全权代表的权限
从世界各国已经建立的监督官员制度看，由于职能定位的不同，监督官员们的具体任务各有差异。即便如此，我们还是可以在差异中寻找到共性。俄罗斯人权全权代表除了拥有上述一般性权力外，最值得关注的就是，俄罗斯的人权全权代表还拥有很少被其他国家采用的审查与申诉权，这与俄罗斯《人权全权代表法》所规定的人权代表之保障人权的根本任务正好吻合，对于维护法治 国家和人权保障具有十分重要的意义。
(一)俄罗斯人权代表的审查与申诉权
俄罗斯人权全权代表有权审查俄罗斯公民、俄罗斯境内的外国人和无国籍人的申诉(жалобы)。俄罗斯人权全权代表有权审查对国家机关、地方自治机关、公职人员和国家公务人员的决定和行为(不作为)的申诉，前提是申请者之前已经对这些决定和行为(不作为)向法院或者行政程序提出了申诉，并且不赞同对他申诉所作的决定，即申请者已经穷尽了国内的司法和行政救济措施。人权全权代表不能审查对俄罗斯联邦会议两院和俄罗斯联邦主体国家权力立法机关的决 定的申诉。换句话说，人权代表无权审查对立法机关决定的申诉。
申请者应当自权利与自由被侵犯之日起或者自知道权利被侵犯之日起一年内向人权全权代表提出申诉。人权代表收到申诉后，有权作出接受或拒绝的两种不同选择：第一，接受审查申诉。人权代表在收到申请书的10天内将接受的决定通知申请者。在审查申诉初期，人权代表通知那些行为或者决议被提起申诉的国家机关、地方自治机关或者公职人员；向申请者说明他有权使用的保障自己权利与自由的方式；根据申诉的性质确定管辖权限后，将申诉转交给国家机关、地方自治 机关和公职人员。第二，拒绝接受对申诉的审查。拒绝接受对申诉的审查应当说明理由，但是，人权代表不能以已经向俄罗斯联邦主体的人权代表提出申诉为由拒绝接受类似的申诉。在申诉被拒绝审查后，申请者不能对此决定申诉。在接受审查申诉后，便进入审理申诉阶段。在审理申诉时，人权代表有权请求有管辖权的国家机关、地方自治机关和公职人员协助审查应当查明的状况，但不能委托给其行为(不行为)和决议被提起申诉的国家机关、地方自治机关和公职人员。当存在有关大规模或者粗野的侵犯公民权利与自由的消息的情况下，或者有特别社会意义的情况下，或者与那些没有能力独立地用法律工具保护自己的人的利益相关的情况下，人权代表有权在自己的权限范围内采取积极主动的、相应的措施。在审查申诉时，人权代表还享有一系列的调查权。
人权代表行使审查申诉权时，有义务履行以下职责：人权代表在审查有关对国家机关、地方自治机关或者公务人员的决议、行为(不行为)申诉的案件时，应当允许它们对其行为理由进行解释；人权代表应当让申请者知道审查申诉的结果；在查明有侵犯申请者权利的时候，人权代表有义务根据本联邦宪法性法律规定的权限采取措施；人权代表有义务向被他裁定其行为(不行为)或决议侵犯了公民的权利与自由的国家机关、地方自治机关或者公职人员送达建议，包括恢复上述权利与自由可能的、必要的措施的结论；在作出最终的决议之前，不得泄漏审理申诉过程中获得的资料；没有申请者的书面同意，人权代表无权泄漏在审查申诉过程中知道的关于申请者或者其他人的私人生活信息。
根据审查的结果，人权代表享有：起诉权，即向法院起诉申请保护被国家机关、地方自治机关或者公职人员的行为(不行为)、决定侵犯的权利与自由，可以亲自或者通过自己的代表参加法定的程序；申请审查权，即向有管辖权限的国家机关提出，对所施行为(不行为)或者决定侵犯了人和公民的权利与自由的公职人员提起纪律惩戒或者行政程序，抑或者是刑事案件；审判监督权，即人权代表有权向法院和检察机关提出审查已经发生法律效力的法院的裁决；提出违宪审查的权利，在认为某个具体案件中已经适用或者应当遵守的法律侵犯了公民的宪法性权利与自由的时候，有权向俄罗斯联邦宪法法院提出合宪性审查。
(二)俄罗斯人权代表的调查权、建议权和公开报告权
尽管各国一般都赋予了监督官员享有调查权、建议权和公开报告权等基本权利。但由于不同的社会背景、宪政基础和法制传统使得每个国家设计的具体制度又有所不同，俄罗斯人权代表的上述三项权利，具体可以作如下理解：
所谓调查权，是指人权代表就其在行使职权的过程中需要明确的事项进行调查了解的权利。俄罗斯人权代表的调查权主要包括：视察权，即人权代表有权毫无障碍地参观所有的国家机关、地方自治机关，出席他们的机关组织会议等权利；咨询权，即从国家机关、地方自治机关、公职人员和公务人员那里咨询和取得为审查申诉所必需的信息、文件和资料，从公职人员和公务人员那里(法官除外)取得在审查案件过程中必须弄清楚的说 明；检查权，即单独或者与有管辖权的国家机关、公职人员和国家公务人员联合对国家机关、地方自治机关和公职人员的活动进行检查；鉴定权，即授权有管辖权的国家机关进行研究鉴定和对属于在审查申诉过程中必须弄明白的问题筹备鉴定；知情权，即了解那些决议已经发生法律效力的刑事、民事和行政违法案件以及终结程序的案件和拒绝提起刑事案件的材料；紧急接见权，人权代表被国家权力机关、地方自治机关、企事业、管理机关及那些独立于组织法形式和财产形式的组织的负责人和其他公职人员，社会组织的负责人，俄罗斯武装力量领导阶层的人员等紧急接见的权利。除了上述的调查权外，人权代表有 权向国家杜马提出建立审查侵犯公民权利与自由的国会委员会和进行国会听证，并且可以直接地或者通过自己的代表参加上述委员会和进行听证的工作。
所谓建议权，是指在人权代表对案件的调查结束后，有权将自己对案件结果的观点表达出来，使相关的国家机关、地方自治机关和公职人员知晓。相对于司法裁判，这种观点只是一种不具有强制力的意见。根据对侵犯权利与自由报道的研究分析以及审查的综合结果，人权代表有权将自己对保障公民权利与自由和完善行政程序具有共同特点的意见和建议送达给国家机关、地方自治机关和公职人员。如果人权代表认为，国家机关、地方自治机关或者公职人员作出的侵犯了公民的权利与自由的行为(不行为)或者决定，是根据和执行俄罗斯法律和俄罗斯联邦主体的法律作出的，或者是因为俄罗斯法律或者俄罗斯联邦主体法律存在着问题，或者是法律与俄罗斯所缔结的国际条约相矛盾，有权向具有立法倡议权的主体提出修改和补充俄罗斯联邦法律和俄罗斯联邦主体法律的建议。
“对监督专员的独立性来说，至关重要的是发布工作结果的权力”[6]。俄罗斯人权代表的工作结果主要包括对案件的审查结果、年度报告和专 门报告。俄罗斯人权代表有权公布他对申诉案件所作出的结论，由国家或者自治市机关、地方自治机关、国家企事业、管理机关和组织或者是那些由联邦预算或者俄罗斯联邦主体预算全部和部分拨款的组织作为创办人之一的定期出版物无权拒绝刊登人权代表的结论和其他文件。在年末，人权代表应当将自己的活动报告送达给俄罗斯联邦总统、联邦委员会和国家杜马、俄罗斯政府、俄罗斯宪法法院、俄罗斯最高法院、俄罗斯最高仲裁法院和俄罗斯总检察长。针对个别对公民权利与自由遵守的问题，人权代表可以向国家杜马递交专门 的报告。年度报告应当刊登在正规出版报《俄罗斯报》上，而就个别公民权利与自由保障问题的专门报告可以刊登在《俄罗斯报》或者其他出版物上。
总之，在俄罗斯人权代表作为一种独立的保障公民权利与自由的制度而存在，这和某些西方国家中人权代表隶属于议会有很大的不同，人权代表是俄罗斯对现行公民权利与自由保障手段的重要补充。俄罗斯人认为，应当赋予人权代表更现实的权利，人权代表的职务应当获得更多的保障。近些年来，俄罗斯开始注意加强人权代表的区域间合作。俄罗斯联邦人权代表В.П.卢金建议在俄罗斯联邦领域内建立统一的、国家司法外 的保障人和公民权利与自由的中央体系，与区域人权代表共同实现保障人权的职责。因为，在一个地区实现人权保障，而另一个区域没有，这首先就是对那些公民权利的侵犯，因为在那里缺乏区域的政府监督官员[7]。
三 俄罗斯人权全权代表制度带给中国信访制度的启示
俄罗斯“人权全权代表”制度的最大特点在于：它的武器是公开和说服而不是笨重的控制。它是行政之路上的一道篱笆而不是一扇大门。俄罗斯的人权全权代表制度与中国的信访制度有共同之处，但又有胜过中国信访制度的优点，借鉴俄罗斯的人权全权代表制度，对中国的信访制度进 行改造，不失为完善中国行政救济制度的有益之举。
中国信访是进行社会主义法治国建设过程中构建的一项具有中国特色的制度，是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话和走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。它是公民、法人或者其他组织依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式；是国家发扬社会主义民主，听取人民群众意见、建议和要求，接受人民群 众监督的重要渠道。中国信访由广义和狭义之分。广义信访包括信访人向一切可信赖的部门提出意见、建议、声明和申诉；狭义信访仅指向政府机关及其工作部门提出意见、建议、声明和申诉。目前，中国信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访、求决类信访和诉讼类信访。参与类信访主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。这类信访的出现，是改革开放以来中国公民获得经济自由后开始关注社会生活和城市建设发展的结果，也与中国公民有了更多的权利意识与言论民主分不开。求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大。大到动拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水电煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾，都会找政府信访部门，以求解决。求决类信访是一定时期政府工作的“晴雨表”，如当城市建设中动拆迁矛盾激烈时，动拆迁方面的求决类信访就会大幅度上升。国有企业转制过程类中，大量的社保、下岗及失业方面的信访也在提醒政府应注意到社会成员对于改革所能承受的限度以及建立与完善社会保障机制之迫切。诉讼类信访是目前中国最叹为观止的奇特信访类型，就信访行为的一般特征而言，该行为源自于信访者们的习惯做法，是希望借助于权力拥有者的清明来追求现代版正义的“拦叫喊冤”、“鸣冤诉苦”。颇具中国特色的是，一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正司法。这种状况，一方面显示了中国司法权威及法院公信力存在的问题；另一方面是信访人的各种心态十分耐人寻味——他们往往寄希望于某一领导的批示以加重在其案件中胜诉的砝码[8]。这显然是与依法治国的现代法治理念相违背的。
为了适应新的时代要求，尤其是为回应“保障人权”的宪政理念，保持各级人民政府同人民群众 的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，在对1996年信访条例完善的基础上，国务院于2005年制定了新的《信访条例》。与包括俄罗斯在内的一些国家行政监察专员制度相比，信访制度与监察专员制度存在着共性：(1)保护人权的立法宗旨。各国监察专员制度都以保护人的权利与自由为其立法宗旨。但是，由于民主化的历程和社会背景的不同，各国监察专员关注的“权力”与“权利”焦点又有所不同。在以英国为代表的有着“民主”传统的国家，监察专员关注的焦点是行政的正当与否?“不良行政的控制、救济机制存在 缺陷，是英国决定采纳监察专员的深层原因”。二战后，随着“福利国家”政策的全面推行，英国政府的职能不断扩张，公共权力侵入社会和私人生活的范围不断扩大，既有的控制和救济机制显得力不从心。如，由于“议会身陷立法和国内国际政策之中，不能拿出集体性的时间处理个别的冤屈”；又由于英国属于普通法系国家，没有专门的行政法和行政法院，有关行政争议由普通法院审理，但普通法院不审理“不良行政”[9]。因此，英国选择了以“权力救济”为主要功能的监察专员制度。而像葡萄牙、西班牙等国家，由于在建立监察专员制度的时候，这些国家刚刚摆脱长期的独裁，正力图建设国家民主，对“权利”保护尤为敏感。因此，这些国家确立监察专员制度正是对“权利保障”需求的回应。因此，它们选择了以“权利救济”为主要功能的监察专员制度。俄罗斯属于第二种情形，出于对苏联时期“管理”式行政的反感，为了落实宪法的“人权”原则，俄罗斯《人权全权代表法》在第1条就明确规定：“俄罗斯人权全权代表的职位是根据俄罗斯宪法设立的，目的是保证对公民权利与自由的国家保障，国家机关、地方自治机关和公职人员维护和尊重他们”。理论上，毫无疑问，中国信访的初衷也是为了“权利救济”，但由于我 国没有专门的信访法，也没有哪一个法律法规明确规定信访制度设立的宗旨是什么，以致于实践中的信访缺乏制度的“目的性”，其运行效果可想而知。(2)来自于非诉讼的公权力救济方式，不会产生司法上的强制执行效力。尽管中国目前只有国务院专门就信访问题通过了《信访条例》，将信访部门主要界定为政府机关，即行政机关。但事实上，实践中信访并不限于行政类。俄罗斯的人权全权代表以及其他国家的监察专员的属性也并不限于行政机关。俄罗斯的人权代表是与行政机关并列的国家权力的一部分。然而，由于行政权的日趋扩张，尽管各国并没有将监察专员限定在行政法范畴，但越来越多的学者还是将监察专员作为行政救济的方式进行研究，各国有关监察专员的制度也在向行政法制方向倾斜。另外，无论是中国的信访部门还是俄罗斯的人权代表，抑或是其他国家的监察专员，其职责主要都是提出一些建议、意见或者反馈民意，基本上都无强制性裁决权。(3)使用相同的救济方式。《信访条例》规定，公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话和走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。设区的市级、县级人民政府及其 工作部门，乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度，信访人可以在公布的接待日和接待地点向有关行政机关负责人当面反映信访事项。俄罗斯的人权代表法虽然没有对“接待日”作出具体规定，但是，实践中，无论是联邦的人权代表，还是各联邦主体的人权代表都在公开的官方报纸上以及公开的官方网站将自己详细的联系方式，包括电话、传真、电子邮箱、邮政邮箱等信息公之于众，尤其是将每周的接待时间、接待地点详细地公布出来。其他国家的监察专员也基本上是通过上述类似于中国、俄罗斯的方式使权利获得 救济的。
除了上述的共同特点以外，信访制度与监察专员制度比较，存在着不足：(1)缺乏统一的立法。信访目前在我国只能算是公民行使公民权利的一种手段，调整它的规则还滞留在行政规范的层面上，达不到法律的位次。缺乏法律对信访机构的统一授权，实践中的信访机构过于分散，立法、司法与行政机关都设有信访机构，整个系统又缺乏统一协调的机制，信访人往往就一个问题可能同时向几个机构申诉，结果是得到多个不同甚至是矛盾的答复和解决方案。(2)现行条例对信访制度的规定过于形式化、宣示化，缺少实在性、应用性。本是一种救济方式，信访条例却缺少了严格的程序性规范，并且没有对信访人的权利和信访部门的职责作出明确的界定，条例的内容显得含含糊糊，华而不实。从本质上说，信访契合了我国的权力体制，符合我们历来重实体正义而轻程序正义的传统。实际上，信访制度也恰恰是利用了这一点，成为政府直接面对民众，收集民意，进行纠错的机制，政府和民众也都乐于接受它对程序的这种忽略。于是，双方都很“随意”：政府很随意地处理出现的问题，民众很随意地不停上访，出现“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”局面。但我们设想一下，如果让这种轻程序、重实体的状况持续下去，是否能回避人治之嫌。(3)信访程序有违程序公正原则。《信访条例》第16条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”。由本级机构或者是同一系统的上级机关接受和处理信访，其“公正性”和“公平性”不免要受到人们的质疑。另外，我国信访机构中具体接待人员往往缺少独立的处理权限，对于信访人突出的问题一般均需请示行政首长解决，“人治色彩”较浓。(4)信访机构过于分散。虽然《信访条例》规定的信访机构应当是行政机关，但是，在我国现实社会中，几乎是 所有的机关都设立了信访部门。从权力归属和立法的角度来讲，实际上只有国务院颁布了行政性的信访条例，其他机关的信访由于缺乏具体规则的制约，随意性比较大，又因缺乏法制基础，更没有科学的解决方法，现实中扮演的仅仅是传话筒的角色。
有学者指出：“要解决目前信访制度存在的问题，使信访制度发挥其应发挥的功能，不仅要重构和创新信访制度，而且要重构和创新整个救济、监督和解决争议机制”[10]。在此基础上，笔者认为，当务之急是将我国的信访进行组织和体制方面的整合，化零为整，可以借鉴俄罗斯等国的人权全权 代表制度(监察专员制度)，成立统一的、专业化的信访系统。尤其是不应当将信访机构设置在行政机关内部，不妨仿效俄罗斯单独在立法、行政与司法三权之外设立拥有独立监督权限和单独财政预算的信访机关，建立一个中立性的监督救济机构。
〔本文系黑龙江大学青年科学基金项目“权利视域中的中俄民事司法制度改革比较”(项目编号：QW200731)的阶段性成果。〕
(责任编辑 向祖文)
注释：
[1]参见尤光付《中外监督制度比较》，商务印书馆2005年版，第31页。
[2]20世纪60年代，苏联建立了以下人民监督机关体系：苏联人民监督委员会；各加盟共和国人民监督委员会；边区、州、自治州、专区、市和区人民监督委员会；各村、镇劳动者代表苏维埃企业、集体农庄、事业单位、组织和部队中设置的人民监督小组和监督岗位。(参见〔苏〕В.М.马诺辛等《苏维埃行政法》，群众出版社1983年版，第237页。)
[3]参见张寿民《俄罗斯法律发达史》，法律出版社2000年版，第169页。
[4]前引书：《苏维埃行政法》，第238~239页。
[5]《Круглый стол“Развитие института уполномоченногопоправамчеловекаvвсубъектеРоссийской Федерации”》.http：//www.saratov.gov.ru/government/departments/ombudsman/institut.html，2006/11/20.
[6]Marten Oosting，‘The ombudsman and his einvironment： A global view’，Linda C.Reif(ed.)，The International Ombudsman Anthology，Kluwer Law Lnternational，1999，p11.(转引自沈跃东《监察专员制度研究》，中国人民大学法学院宪法与行政法专业2006级法学博士学位论文。)
[7]Круглыйстол“Развитиеинститутауполномоченного поправамчеловекавсубъектеРоссийскойФедерации”， http：//www.saratov.gov.ru/government/departments/ombudsman/institut.html，2006/11/20.
[8]参见周艳梅《我国信访制度陷入四重困境面临法治挑战》，http：//www.sina.com.cn，2004年07月03日。
[9]前引文：《监察专员制度研究》，第63~65页。
[10]参见姜明安《信访制度及其解决争议的机制应该创新》，载《法制日报》2004年2月12日。
