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试析俄大选后的新权力结构

2011年03月12日 13:59 来源：《和平与发展》2008年第4期作者：赵龙庚字号

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内容摘要：　　梅德韦杰夫任总统后，俄罗斯以总统为核心的政权体制基本未变。由于普京出任总理，政府的作用和议会的权力得到加强，俄原先的“强总统、弱议会、小政府”的权力格局发生了重要变化。但俄罗斯不会形成两个权力中心，“梅普组合”将推动俄罗斯的崛起。

关键词：俄罗斯；权力结构；“梅普组合”；

作者简介：

　　【内容提要】梅德韦杰夫任总统后，俄罗斯以总统为核心的政权体制基本未变。由于普京出任总理，政府的作用和议会的权力得到加强，俄原先的“强总统、弱议会、小政府”的权力格局发生了重要变化。但俄罗斯不会形成两个权力中心，“梅普组合”将推动俄罗斯的崛起。

　　【关键词】俄罗斯；权力结构；“梅普组合”；

　　【中图分类号】D73【文献标识码】A【文章编号】1006-6241(2008)04-0056-05

　　【作者简介】赵龙庚，男，中国现代国际关系研究院研究员。

　　2008年3月，梅德韦杰夫以70%的得票率当选俄新总统。5月8日，杜马批准梅德韦杰夫提名普京任政府总理的建议。梅普“双雄”组合的新的权力结构无疑会确保“普京路线”及其开创的事业得以继承，并会强化政权的运作功能，为加速俄罗斯崛起注入新的活力。但俄舆论也担心“梅普组合”埋伏着矛盾和问题的可能性。

一、总统制的权力结构基本未变但有重要变革

　　苏联解体后，俄激进民主派根据西方“民主原则”建立了以总统治理为特征的行政、司法和立法三权分立的政权体制，但这一权力结构是不完善的，充满内在矛盾，基本上仍是总统权力一家独大。可以说，“强总统、弱议会、小政府”的政权格局是从叶利钦到普京时期俄国家权力结构的基本特征。

　　俄宪法赋予总统至高无上的权力。总统集内政、外交、行政和立法大权于一身，具体可归纳为五大类：1.国家内外代表权；2.行政人事权；3.管辖强力部门权；4.立法倡议和发布命令权；5.决定大选权。总统不但是国家最高权力的象征，其决策在很大程度上左右国家发展的进程和方向。

　　与强势总统相比，俄联邦会议的权力明显削弱。与前苏联最高苏维埃相比，俄两院制联邦会议不是“国家最高权力机关”，而是“代表和立法机关”。联邦会议特别是国家杜马，除了讨论和通过联邦法律外，其他实质性权力所剩无几。

　　在强势总统控制下，俄政府独立性甚小。总理不能随意组阁，政府不能过问强力部门，政府不能决定经济社会的大政方针。总统可以动辄解散政府，使其处于不稳定状态。在叶利钦时期，总统曾四次解散政府。1998年叶在一年内撤换了三位总理。由于总统的严格监控，政府无法独立自主、积极有效地运作。

　　普京执政8年，俄宪法未作任何修改，国家仍是以总统治理为核心的政权体制。与叶利钦相比，普京作为总统和“民族领袖”，对内对外代表国家的强势地位更显突出。

　　俄大选后，虽然仍维持以总统治理为核心的基本权力结构，但由梅德韦杰夫强势总统和普京强势总理构建的“双强”组合，其新的权力结构和分配还是出现了一些引人注目的变化，从而使“强总统、弱议会、小政府”的权力格局发生较大改变。

　　（一）政府在政权体制中的角色发生转换。一是政府的地位显著提高。以前，总统和政府的关系像是雇主和雇员的关系，政府的地位低下。而现在普京出任政府总理，普京是国内“最受欢迎的政治家和民族领袖”，同时兼任议会主要政党“统一俄罗斯”党主席。因此，新政府依靠普京的个人“声望”，会成为一个“强有力的政府”，并在国家各个方面发挥“关键作用”。二是政府的政治色彩加重。过去的政府只是执行国家元首的政治决定，自身很少解决政治问题。今后，总统和总理在某些职能方面可能“互换角色”：总统“可能会更多地关注经济和社会问题，而总理则积极参与对内对外政策”。2008年4月，杜马起草一份法案，旨在使“未来的总理摆脱很大一部分技术性职能”，政府总理不再是“技术性总理”，而是“集中精力解决最重要的国家经济和社会发展问题”，成为参与战略决策的强势“政治总理”。[1]三是政府有了强有力的政治支撑。普京执政后一直潜心努力构筑权力的政治基础。第一任期内，在他过问下，在杜马竞选期间成立了“统一”运动，后“统一”运动改组为“统一俄罗斯”党，并在2003年议会选举中获胜。普京第二任期内，“统一俄罗斯”党作为议会多数党越来越壮大。在2007年议会选举中，由普京领衔的“统一俄罗斯”党取得压倒性胜利。在总统选举后，普京又同意出任该党主席。这意味着，俄独立后真正成立了依托议会多数派的政府，其政权“首次获得了强有力的政治支持”。[2]四是政府的权力有所加强。2008年5月12日，普京总统宣布了新内阁名单，将其任内属下权力最大的几名官员转至政府内阁，政府7名副总理中有3名来自总统办公厅：前总统助理伊·舒瓦洛夫任第一副总理，前总统办公厅主任谢·索比亚宁、前总统办公厅副主任伊·谢钦任副总理。俄分析人士认为，这种人事调整“再次证明了克里姆林宫和内阁之间进行了有利于后者的权力再分配”。在现有宪法模式框架下，“总统权力不会被削弱，但政府和执行权力机关的作用将加强”。[3]

　　（二）议会的权力得到“根本加强”。2007年议会选举，“统一俄罗斯”党得票率为64.3%，在杜马获2/3以上席位。此外，该党在地方议会还拥有62.5%席位。现在“统一俄罗斯”党主导的杜马可以通过或否决任何法案。特别是普京在“统一俄罗斯”党取得的“超级权力”，使他不仅可以“控制议会”，否决总统新提名的任何一位总理人选，还可以“左右该党在地方立法会议党团的行动，进而影响对行政长官任命的批准”。普京在接受法国记者采访时说：“我担任政府首脑一事在我们历史上确属少见，但问题的关键在于：我同时还领导着一个在国家政治生活中占据重要地位的党，而且它在议会中拥有稳定多数。这是一个不容置疑的信号，说明我们俄罗斯人珍视多党制，重视提高议会的地位。这才是真正的政治信号。”[4]

　　（三）政党在国家政权体制中的地位得到加强。首先，普京总理兼任主席的“统一俄罗斯”党已成为俄罗斯政权体制中的一个新的“政治结构”。俄分析人士认为，由强势总理领导的“统一俄罗斯”党今后不可能对克里姆林宫“惟命是从”，而会“更加独立，增强自身的政治分量”。这意味着普京“将在国家执行和立法权力机关中发挥关键性作用”，同时，将加强“统一俄罗斯”党“在国家政治和社会生活中的作用”；“今后在议会选举中获胜的政党，可以在解决重要的全国性问题时向政府提出自己的建议，并对各机构的工作进行监督”。[5]其次，普京总理兼任“统一俄罗斯”党主席，标志着俄朝政党政府的方向迈出了一步。早在2004年5月，普京在《国情咨文》中说，他将继续奉行加强政党在社会生活中作用的方针，并认为，俄罗斯可以依靠议会多数组建政府。2005年秋，普京向国家杜马提交一份草案，允许在地区选举中获胜的政党向总统推荐州领导人的人选。虽然普京后来又强调，由于目前俄罗斯还没有形成稳定的全国性政党，现阶段还需要强有力的总统治理。不过，俄分析人士认为，鉴于现政府的方针“与作为议会多数派政党的立场有联系”，政府高级官员可以在“统一俄罗斯”党担任领导职务，特别是普京总理兼任“统一俄罗斯”党主席，这些意味着俄罗斯朝组建政党政府的方向迈出了一大步。

二、“梅普组合”不意味着“两个权力中心”

　　梅德韦杰夫总统和普京总理在新的权力结构中，将各自的干部派系融合组成了俄历史上鲜见的一个“执政团队”。梅德韦杰夫说：“对于完成俄罗斯面临的艰巨任务而言，我们确实是一个不错的组合”；这一组合“将展示出其无与伦比的高效力”，“会成为国家发展的积极因素”，绝对不会出现“双重政权”。[6]

　　梅普组合是当前俄罗斯现实情况下客观形成的一个特殊的执政团队。从目前情况看，梅德韦杰夫总统无疑是这个团队的权力中心，不大可能出现第二个权力中心。这是因为：

　　（一）梅普组合是构建在宪法和法律基础上的。2008年5月7日，普京在梅就职典礼上发表讲话称：“我们已完成了最高国家权力机关的更新工作。更新是建立在严格遵守法律和民主原则的基础上。”[7]梅普二人在人们关心的俄罗斯是否会出现两个权力中心问题上，也多次表明了态度。梅说：“俄罗斯是一个有强大执行权力机关的总统制共和国”；“现行宪法和法律对总统和总理的权力有非常明晰的界定，不会重新分配总统和总理的权力”；[8]“宪法所规定的国家元首和政府首脑的职责是完全不同的，离任总统在新岗位上将面临很多自己的工作；“总统是宪法的保证人，拥有全权。而政府也有自己的事务，这是完全正常的事情。未来将在遵守法律的前提下划分权力范围”。[9]普京说：在俄罗斯政治体制中，总统的作用是至关重要的，“俄罗斯是总统制国家，在国家政治体制中我们不想改变国家元首的关键作用。至于俄罗斯内部的决定权，当然属于总统。今天俄罗斯总统是梅德韦杰夫先生”。[10]普京公开声明：“坚决反对重新划分总统和总理之间的权限”，说“我们没有必要作任何改变。总理的权力足以使他在宪法指定的责任区域内有效工作”。[11]

　　（二）梅普缜密的人事安排从组织上消除了执政团队内出现两个权力中心的可能性。梅普在对政府和总统办公厅的人事安排上最重要的举措，就是两个机构的干部特别是重要干部进行互换。如前政府副总理兼政府办公厅主任谢·纳雷什金调任总统办公厅主任，前总统办公厅主任谢·索比亚宁调任政府副总理兼政府办公厅主任；前总统助理伊·舒瓦洛夫调任政府第一副总理，前总统办公厅副主任伊·谢钦调任政府副总理。另外，前政府的一些高官调任总统顾问；在总统办公厅的人事任命中，有不少人曾是在普京麾下工作过的官员，如前总统办公厅副主任弗·苏尔科夫升任总统办公厅第一副主任，前总统新闻秘书阿·格罗莫夫调任总统办公厅副主任，前总统监察局长亚·别格洛夫调任总统办公厅副主任等。所有得到任命的人“都在不同程度上与普京或梅德韦杰夫保持着密切的关系”。俄分析人士认为，俄两个重要机构的人事安排，旨在确保其官员“有效互动”和“相互制约”，“消除政权中存在某些派别的各种暗示”；避免它们之间“发生摩擦”和出现“独立的圈子”。[12]

　　此外，新权力结构形成的权力制衡机制也有助于防止出现两个权力中心。根据宪法，总统有权解除总理职务；而兼任“统一俄罗斯”党主席的普京总统可以通过该党控制议会上下两院，进而否决总统的任何决定，甚至可以弹劾总统。

　　（三）梅普组合是一个致力于实现共同目标的领导集体。梅德韦杰夫和普京在一起共事15年，是普京为梅铺平了仕途，直至把他推上总统宝座。他们志同道合，相互了解、信任，在实施国内外大政方针上，观点、立场一致。普力挺梅当总统是对其高度的信任。普“以自己的离任作出榜样，表明对法律的恪守甚至应该大大高于大多数国民的意愿”。[13]普任总理的目的并非想抓权，而是想把自己的事业和路线延续下去。当总理只是他为了达到这样的目的而采取的一种安排。

　　俄分析人士认为，在新的人事任命后，俄将形成“新的制定和通过决定的体制”。今后“在新的政权结中，整个执政团队和它的领导人将对作出的决定负责”。[14]梅德韦杰夫说：“我和普京是同志加信任关系，这一点在政治上十分重要。只有这样才能够解决俄罗斯国家和社会面临的艰巨任务。俄罗斯需要一个十分团结的政权，只有这样我们才能够达到自己的目标。”[15]

三、“梅普组合”将带领俄罗斯走向崛起

　　（一）“梅普组合”构建了俄罗斯长期稳定的强国政权。新组建的政府保留了近90%的原班人马，其机构也未作大的变动。新总统办公厅也基本上由梅普的干部系组成。此外，由“统一俄罗斯”党主导的议会与执行权力机构又融为一体。因此，“梅普组合”解决了“国家政权的继承和稳定问题”。如果8年后普京有意再任总统，那将意味着俄罗斯将保持一个长期稳定的政权，这对维护俄政治稳定、经济发展和民族复兴是至关重要的。

　　值得一提的是，俄新执政团队是由两位强人率领的。过去，总理听命于总统，缺乏自主性和创造性。普京总理以其民族领袖的声望和精干的执政能力将彻底改变以往“技术性总理”和“小政府”的形象，成为俄历史上少有的强势总理。梅德韦杰夫在“统一俄罗斯”党第9次代表大会上说：普京任总理“会使大家团结起来，形成空前强大的政治力量。这样才能保证实现俄罗斯经济、社会和人文领域现代化的宏伟蓝图”。[16]2008年7月，梅德韦杰夫在赴日本出席8国峰会前对记者说，“俄罗斯国家体制需要有一个强势的总统职权”。

　　（二）“梅普组合”保障普京推行的强国方针得以延续。普京在执政伊始就强调，俄罗斯的发展“不能靠别人的建议、援助和贷款”，而是要“依靠自己的力量”；“俄罗斯唯一的选择是做强国，做强大而自信的国家”。[17]他在执政8年的实践中，逐步形成了符合俄罗斯国情的强国方针：即政治上加强中央集权和国家权威，经济上推行国家调控的强国富民的市场经济政策，军事上实施旨在实现武装力量“高质量现代化”的改革，外交上推行服务于国内经济和安全、旨在重振大国雄风的务实外交政策。俄新的权力结构保留原班人马，加之立法机构与执行机构保持高度协调一致，从而在组织上保障了普京的强国方针得以延续。而普京亲任总理使其政策顺利传承更无悬念。梅德韦杰夫总统上任后一再表示，要继续奉行普京的路线、方针，说“他与普京的组合将会得到加强，从而保障得到俄罗斯人民支持的强国方针的延续性”。[18]

　　（三）“梅普组合”制定加速俄罗斯崛起的强国目标。普京执政8年发表的8篇国情咨文为俄罗斯的发展构画了蓝图。2008年2月8日，普京卸任前在国务委员会上又发表了《俄罗斯2020年前的发展战略》，提出了“雄心勃勃的目标——使生活出现质的改善，使国家发生质的变化”：到2020年，俄罗斯将跻身世界科技领先国家行列，劳动力生产率至少提高4倍，中产阶级在整个人口中的比重至少达到60%以上，作为世界强国之一的地位得到加强。[19]梅德韦杰夫说：“国家发展的各项任务都是在普京领导下制定，这些任务目前已经列入国家2020年以前发展战略。相信普京作为总理不仅会想到完成这些任务的办法，而且会在完成任务的过程中发挥关键作用。”[20]梅多次宣布，他将继续奉行普京的方针政策，执行“普京计划”，与普京“一直协作，直到实现国家设立的那些目标为止”。[21]这些都意味着，梅普组合是强强合作。两位强势领导人将携手实施国家发展战略，不仅谱写俄未来四年的篇章，而且还要在更长的时间内为俄罗斯大展宏图。

　　俄罗斯媒体在肯定梅普组合积极意义的同时，也流露出一些担忧。主要是：1.“所有政治规律说明，在国家权力顶峰绝不可能出现具有同等权力的伙伴。”在俄罗斯历史上曾多次出现过双驾马车的“集体领导”，如马林科夫-赫鲁晓夫、勃列日涅夫-柯西金等，但每一个“集体领导”都“以政治失败而告终”。[22]2.严格遵守总统和政府之间的“宪法互动”是“相当棘手的事情”。俄国家战略委员会两主席之一约·迪特金认为，长期以来，总统办公厅“侵犯了政府的权力”。解决这一问题的唯一途径，是梅德韦杰夫要调整好总统和总理的“互动模式”，总统和政府之间“形成严格的符合宪法的互动”，即必须在实践中“政权诠释俄罗斯宪法”。而这是“相当棘手的问题”，因为官员们有“独特的抵触原则——看谁的官大”。[23]3.梅德韦杰夫执政的自主能力可能因普京而受到“制约”。普京虽多次表示不干涉新总统的事务，而在俄罗斯，“这个界限非常灵活”，尤其表现在“形式上的权力和实际上的权力之间”。根据俄罗斯“政治体制的运作规律”，“可以预测，只有在得到普京协助的情况下，梅德韦杰夫才可能自由施政”。[24]显然，这些担忧只是一种理论和思维上的推想，是否会成为现实还要看实践证明。不过，俄罗斯人民选择“梅普组合”也是一种现实，而且是很重要的现实。俄媒体评论说，俄“选民不是心血来潮地投票。这是选民理智的选择”，“选择的是一种方针，一种未来，是选择稳定”。[25]

　　注释：

　　[1](俄)晨报,2008-04-22.

　　[2](俄)观点报,2008-05-06.

　　[3](俄)新消息报,2008-05-13.(俄)新闻时报,2008-05-07.

　　[4](法)世界报,2008-06-01.

　　[5](俄)晨报网站,2008-04-15.

　　[6]俄新社,2008-06-25.(俄)观点报,2008-03-25.

　　[7]俄塔社,2008-05-07.

　　[8]俄塔社,2008-03-03.

　　[9](俄)新闻报,2008-03-25.

　　[10]环球时报,2008-06-03.

　　[11](俄)莫斯科共青团员报,2007-12-18.(俄)权力周刊,2008-05-02.