内容摘要：　　俄联邦行政法理论基础由传统的“管理论”转变为“控权—平衡论”,其影响因素主要在于市场经济的变革。俄罗斯由计划经济向市场经济的转轨,对其行政法的价值取向、基本内容、功能与效力提出新的需求。而市场经济的自由观念、竞争观念和平等观念要求在行政法上确立相应的制约机制、激励机制和公益与私益平衡机制,这就构成

关键词：俄罗斯，行政法理论，“管理论”，“控权—平衡论”，

作者简介：

　　【内容提要】 俄联邦行政法理论基础由传统的“管理论”转变为“控权—平衡论”,其影响因素主要在于市场经济的变革。俄罗斯由计划经济向市场经济的转轨,对其行政法的价值取向、基本内容、功能与效力提出新的需求。而市场经济的自由观念、竞争观念和平等观念要求在行政法上确立相应的制约机制、激励机制和公益与私益平衡机制,这就构成了俄联邦行政法理论基础“控权—平衡论”的基本内容。

　　【关键词】 俄罗斯 行政法理论 “管理论” “控权—平衡论”

　　【作者简介】 刘春萍,1963年生,黑龙江大学法学院教授、法学博士,黑龙江省高校人文社科重点研究基地——法学理论与法制发展研究中心研究员。(哈尔滨 150080)

　　在苏联解体以前,传统上将苏联行政法的理论基础归为“管理论”的典型代表。自上世纪90年代苏联解体后,伴随着独立后的俄罗斯联邦国家政治制度、经济制度和法律制度的变革,俄联邦行政法的理论基础也由“管理论”向“控权—平衡论”转变[1]。影响和促成俄联邦行政法理论基础变化的因素具有多样性,既包括政治因素,也有经济因素和思想因素等。但是,其中经济因素无疑具有重要的决定性作用。而俄罗斯由计划经济体制向市 场经济体制的转轨,则成为直接的影响因素。为此,本文着重从市场经济体制变革入手,分析以“控权—平衡论”为核心的当代俄联邦行政法理论基础形成的原因。

一 行政法与经济条件的互动关系

　　行政法作为政治上层建筑的组成部分,它与经济基础或者说经济条件之间的联系表现为两个方面:一是经济基础对行政法的决定作用;二是行政法对经济基础的影响作用。所谓经济基础对行政法的决定作用,是指经济基础与行政法作为矛盾的双方,经济基础属于矛盾的主要方面,它决定着行政法的产生、存在和发展。经济条件对行政法的决定作用是就终极意义而言,经济条件并不直接对行政法发生决定作用,必须转换成利益关系,即主体化的生产关系才能发生作用。因此,经济条件是法的根源和基础。所谓行政法对经济基础的影响作用,是指经济基础与行政法作为矛盾的双方,行政法属于矛盾的次要方面,它对经济基础的影响主要体现为服务作用。具言之,一方面表现为行政法要根据其赖以存在的经济条件的要求,也即公共利益与私人利益平衡的要求,确定价值取向;另一方面表现为行政法要发挥其实现价值目标的功能,维护公共利益与私人利益的平衡,也即通过确认和调整公共利益与私人利益的关系,实现公共利益与私人利益的平衡。行政法与经济条件之间的关系,就是行政法以公益与私益关系为经济基础、价值目标和调整对象。

　　“行政法的生命在于能及时回应社会现实,回应是现代法的特质。社会结构的变迁是行政法机制变迁的逻辑起点。对现代行政法机制具有决定性影响的是市场经济和民主政治的发展。”[2]行政法与经济基础的这种联系具体表现为两个方面:其一,经济基础是行政法产生和变革的经济动因;其二,行政法也将经济基础作为其规范和记录的对象。从行政法的形成过程看,无论是英国、美国,还是法国、德国的行政法,都与特定的经济背景和 经济条件密切相关,并形成各具特色的行政法理论基础。

　　英美国家之所以形成以“控权论”为核心的行政法理论基础,源于在17、18世纪资产阶级统治初期,资本主义社会关系尚不发达,资产阶级政府的职能主要限于警察和税收,实行“无法律即无行政”的原则,奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的理念,如何监督和控制行政权成为当时社会的基本任务。政府的职能主要限于保护社会、保障个人权利不受侵犯、建设并维护公共事业及某些公共设施等等。因而,英美国家行政法制度的核心就是制约行政权的滥用。

　　联邦德国行政法的形成经历了警察法、自由 法治国行政和社会法治国行政的变迁过程,其内在动因在于17、18世纪的普鲁士王国采取重商主义,并通过国家的直接干预推进社会和经济的发展。至19世纪时,德国采取自由贸易政策,促进资本主义工商业的发展和国内统一市场的形成,因而国家只承担“守夜人”的角色。20世纪中期以后,即二战结束后,随着德国采取一系列恢复经济发展的措施,国力逐渐增强,要求政府扩大行政职能以拓展对公民权利和自由的保护范围。也就是说,要求政府积极行政。因此,行政法的每一次变革,行政法制观念的每一次转换都内在地体现了不同国家的经济变革。

　　俄联邦行政法理论基础所出现的由“管理论”向“控权—平衡论”的转换,也同样体现了转换背后的经济因素。俄罗斯由计划经济向市场经济转轨始于1992年年初,以时任俄联邦政府总理的盖达尔实行的“休克疗法”为主要标志。盖达尔提出花6个月时间来启动俄罗斯从中央计划经济向市场经济转型的“休克疗法”计划。相应地,“留存下来的苏联经济中的所有联盟结构都应该被摧毁”[3]。“休克疗法”主要包括两层含义:一是指经济转轨的目标模式是建立自由市场经济;二是指以激进方式实现从计划经济向市场经济的过渡。

　　“休克疗法”的具体内容可以概括为“三化”,即自由化、私有化和稳定化。自由化是指价格自由化、经济活动自由化和对外贸易自由化;私有化是指国有企业私有化,并通过采取行政手段强制推行大规模的私有化;稳定化是指采取紧缩政策,实现财政和货币的稳定。“休克疗法”摧毁了俄罗斯在原苏联实行了几十年的计划经济体制,试图按照西方国家的自由经济主义理论构建俄罗斯新的市场经济体制。“从中央计划经济向市场经济的过渡涉及以适应市场经济的制度取代适应计划经济的制度变迁进程,在中央计划经济体制下,禁止生产资料私有制并限制市场的利用、公有制与中央计划的优先性导致的制度不灵活、缺乏市场制度导致的市场取向的人的技能与组织的匮乏以及对于重工业的偏爱导致的扭曲的产业结构等必须从根本上加以改变。”[4]1991年,当苏联迅速走向解体而中央计划经济又处于崩溃的边缘时,国民生产总值下降了13%~15%。在苏联经济中占支配地位的是技术落后、效率低下而又破坏生态环境的重工业。农业、轻工业和服务部门的发展严重不足[5]。与此同时,也使原来建立在计划经济体制之上的苏维埃式的行政法模式明显与新的社会政治经济环境相脱离并受到冲击。建立新的、适应市场经济发展需求的行政法体系,改革原有的行政法 调整方法,重新定位市场关系中主体的法律地位,明确新时期行政法的职能作用,就成为进入20世纪90年代以来,市场经济背景下的俄罗斯国家对行政法领域提出的新需求。

二 计划经济向市场经济体制转轨对俄联邦行政法的需求

　　“经济领域立法发展的基本方向与经济管理的集权和分权有密切的关系。”[6]由苏联到当代俄罗斯正是经历了在经济管理领域中从集权到分权的变化过程,因而也就决定了两种截然不同的行政立法体系、内容和价值取向。

　　(一)计划经济与苏联行政法理论基础的“管理论”

　　自1917年苏维埃政权建立直至20世纪80年代中期以前,管理经济始终是苏维埃国家权力机关,特别是国家管理机关的一项重要职能。相应地,苏联时期的行政立法中有关经济方面的内容占有较大比重。同时,由于苏联时期的经济形式几乎是单一性的国有经济,主要表现为全民所有制经济。苏联时期的行政法就管理经济领域的功能看,主要规范两个方面的问题:一是确认作为经济管理主体的国家管理机关组织的法律问题,具体包括管理机关的建立、撤销及其相关的程序以及管理机关的职能权限等;二是确定作为经济管理客体的企业在行政法中的地位。而管理主体和管理客体之间的权利、义务关系就成为行政法的基 本内容。

　　苏联经济始终实行的是计划管理方式,其核心就是“社会配给”,即政府对主要资源实行统一调配。计划经济与社会主义公有制经济紧密结合,公有制经济在苏联的主要表现形式就是具有庞大体系的国有大中型企业和农村的集体农庄。所以,苏联国家管理机关对国有企业和集体农庄也采用行政管理方式,具体决策企业的产、供、销和人、财、物。从组织形式上采取的手段就是在国有企业中设立相应的行政管理机关。俄文中的“администрация”一词,本意是指行政机关、管理机关、政府,但是,在原苏联国有企业的内部也设立 了这样的“администрация”,即行政管理机关,用于解决企业内部的行政管理问题,并接受上级行政主管部门的领导和指挥。因而,苏联时期所说的“国家管理”包括极其广泛的内容,并不等同于行政管理机关,当然也区别于当今俄罗斯的执行权力机关。基于苏联时期计划管理的特性,这一时期的苏维埃国家被称为“全能国家”,我国更有学者将其形象地表述为“计划帝国”,提出在“计划帝国”之下,“计划与行政是等值的概念和手段,行政权极端地关注计划目标的崇高性和结果性”,还将“计划帝国”的基本特征概括为仁慈性、全能性、无 限性、无畏性、无私性和无形性。而在“计划帝国”下行政权的特点则体现为:行政伦理的至善主义、行政行为的工具主义、行政陷入“自恋情结”以及法律消亡[7]。由此可见,苏联时期实行的计划经济体制对行政法产生的影响是:第一,出现了大量调整有关国民经济管理方面的行政法规范,使行政法的调整对象出现不均衡;第二,具有鲜明的以行政手段干预经济发展的色彩,导致行政法的工具主义盛行;第三,侧重于确立国家管理机关在经济管理领域中的“特权”,进而忽视作为管理客体的组织和公民个人的权利保障;第四,计划高于法律,当计划与行政立法冲突时,遵守计划而弃用法律。这样,在苏联时期的计划经济体制下,形成了强调自上而下的行政隶属、命令服从特性的“管理论”的行政法模式。在这种行政法模式中,“国家享有全面、直接干预经济生活所必需的一切职能,否认追求利润最大化的利己主义、个人主义的经济行为动机”[8]。

　　(二)市场经济与俄联邦行政法理论基础的“控权—平衡论”

　　1991年苏联解体以后,国家最终抛弃了原有的计划经济模式的束缚,开始转向市场经济体制。从经济学的角度看,这种体制转轨主要有两种方式,一是采取渐进式,二是采取激进式。由于受西方自由经济主义理论的影响,俄罗斯选择了后一种改革方式。激进式体制转轨就是通过一场迅猛的改革激流,用市场经济的雏形取代中央计划经济,特别是迅速地实行私有化政策和价格体制改革[9]。这种经济体制的深刻变革在行政法领域产生了巨大影响。俄罗斯行政法学界也已经意识到“行政立法改革的迅猛过程以社会经济的根本变革为前提,而这种变革又触动了俄罗斯社会和国家生活的各个领域”[10]。由于经济体制的核心就是政府与市场的关系,反映到行政法上就是行政管理机关与市场主体之间的关系问题。因此,在俄罗斯进行经济转轨时期,行政法所要解决的主要问题就是执行权力机关与市场主体关系的重新定位。

　　从俄罗斯实行市场经济体制至今,已经走过了10余年的历程,可以具体划分为以下3个主要阶段。

　　第一阶段,经济转轨的混乱时期(1992~1996)。主要始于盖达尔实行“休克疗法”的经济改革。伴随着以“休克疗法”为内容的激进式改革,出现了计划与市场两种体制冲突、执行权力机关的公职人员和公民对于市场观念认识模糊、法律法规彼此不协调、执行权力机关职能定位不清等现象。这一时期的行政法体系出现了“双轨并行”:一方面,制定符合市场经济体制转轨需要的行政法律、法规和法令等规范性文件;另一方面,对于苏联时期留存的与现行法不抵触的行政立法,仍然赋予其法律效力,对于不符合市场经济要求的法律、法规则予以废除。但是,这一时期制定的一些行政法律规范,由于带有较强的应急性和探索性,随着以后实践的检验和市场经济体制运行的逐渐成熟,相继进行了修改。最典型的例子就是有关私有化改革的立法。俄罗斯的私有化是通过行政手段强制推行的。在法律上就是首先在1991年制定颁布了《俄联邦国有企业和市政企业私有化法》,随即在1992年进行修改。此后,又分别在1997年和2001年颁布了新的《俄联邦国有资产和市政资产私有化法》。这表明,随着俄罗斯经济体制改革的深入,对于私有化问题无论是从理论上还是实践上都有了更为理性的认识。再如,1991年3月22日俄罗斯通过了《商品市场竞争和限制垄断法》,此后又经过1992年、1995年和1998年多次修改和补充,以适应社会经济发展的需求。值得注意的是,对于在经济管理领域中国家的作用问题,成为法学界探讨的主要问题。相应地提出应当停止使用“国家管理”的概念,以“执行权”来取而代之。目的在于防止重蹈苏联的覆辙,即国家直接干预经济生活。因为以往的教训已经证明,“当政府干预经济活动时,政府能够使事情变得多么糟糕”[11]。

　　第二阶段,经济转轨趋于稳定时期(1996~1999)。这一时期对行政法律规范的需求增强,并明确行政立法所应调整的经济关系的不同领域。因为市场经济正在成为俄联邦的经济基础,为了保障市场经济正常和高效地运转,要求国家必须保障经济活动自由,保障经济空间的统一,保障商品、劳务和财政资金的自由流动,保障竞争自由。这个时期出台了几部重要的法律或法令,如1997年3月颁布的俄联邦总统令《完善联邦执行权力机关的结构》;1997年12月颁布的俄联邦宪法性法律《俄联邦政府法》;1998年9月颁布的俄联邦法律《俄联邦特种活动许可法》;1999年6月颁布的联邦法律《划分俄联邦与俄联邦主体国家权力机关管辖对象、权力的原则和程序法》;1999年6月颁布的联邦法律《俄联邦保护金融市场中的竞争法》和同年9月颁布的联邦法律《俄联邦主体国家权力的立法和执行机关一般组织原则法》(2000年7月29日修订)等。这个阶段的行政性立法主要侧重于规范执行权力机关的组织结构和职权划分。其原因在于,俄罗斯学者认为:“行政立法的主要范畴是执行权力机关。制定有关执行权力机关的法律地位和其活动的制度的法律是首要的任务。执行权力机关的地位应当只能取决于职能的范围和性质。区分执行权力机关和国家机构就成为当前的主要问题。”[12]

　　第三阶段,经济转轨趋向成熟时期(2000年至今)。这一时期加大了行政立法的力度,许多立法内容更趋合理。有代表性的行政立法或相关立法有:2000年5月颁布的俄联邦法律《联邦执行权力机关构成法》;2000年11月俄联邦最高法院拟定的《俄联邦行政法院法》草案,并提交俄联邦国家杜马讨论一读通过;2001年颁布的联邦法律《俄联邦政党法》和《俄联邦土地法》等。

　　综上所述,在计划经济向市场经济转轨的过渡时期,对俄联邦行政法提出了以下几个方面的要求。

　　第一,在行政立法的价值取向上,行政法应当根据国家利益和社会利益的需求来调整管理关系,目的在于保障公民的权利和自由。这里已经体现出对苏联时期行政立法价值取向的转变,将重在维护和保障国家管理机关的权能转向通过调整管理关系最终保障公民的权利和自由,并在以后的行政立法实践中得以具体化。

　　第二,在行政立法的基本内容上,“行政法的调整活动应当更积极地超越于执行权力机构的构建和发挥职能的范围之外,应当更有目的性地保障管理的形式和方法与社会经济生活的具体领域相结合,与建立在该基础上的俄罗斯公民的多元化需求相结合。”[13]

　　第三,在行政立法的功能上,主要发挥行政法对市场关系的调整作用,“行政立法能够发挥保障人的作用,这就是指能够保障市场关系所特有的自我调整过程的自发可控制性,同时,也促进了旨在发展企业家活动、吸引投资、保护国内市场、使用现代化工艺等国家社会经济政策的制定和实施。为此,俄罗斯行政立法无论在形式上还是在内容上,都应成为一种限制极度的官僚主义兴盛的稳定因素。”[14]

　　第四,在行政法的效力上,重视维护行政法的效力和稳定性。因为“执行权力机关和公职人员管理活动的效能主要取决于管理关系主体稳定的行为规则的制定和实施,特别是在经济领域中。如果认为与国家和市政权力机关有关的‘游戏规则’具有一定的发展前景,就不能朝令夕改,令人难以适应。”[15]

三 市场经济变革对俄联邦行政法理论基础的影响

　　俄联邦当代行政法理论基础由“管理论”转变为“控权—平衡论”,既反映了市场经济的内在需求,同时也是市场经济发展的必然结果。市场经济变革对以“控权—平衡”为内容的俄联邦当代行政法理论基础产生的影响,主要表现为:市场经济的自由观念要求在行政法上确立制约机制;市场经济的竞争观念要求在行政法上确立激励机制;市场经济的平等观念要求在行政法上确立公益与私益平衡机制。

　　(一)市场经济的自由观念要求在行政法上确立制约机制

　　俄罗斯国家对于自由市场经济的认识经历了一个变化过程。在苏联时期,曾认为市场经济等同于资本主义,与计划经济和社会主义相背离。但从20世纪80年代中期以后,市场经济理论开始渗透到苏联社会。至90年代开始在实践中采用市场经济体制,才真正对俄罗斯社会产生深刻的影响。起源于西方国家的市场经济体制也同样走过了曲折的道路,即由18、19世纪的自由放任到20世纪上半叶的国家干预,再到20世纪70年代西方经济滞胀宣告了凯恩斯国家干预主义的破产,市场价值 开始重新回归。这中间实际反映了政府在自由市场面前的角色定位:或者政府(国家)主宰市场,或者市场控制社会,不同时期的政府(国家)不断地寻找最佳的生存空间。俄罗斯在上世纪90年代初期进行的向市场经济转轨的激进式改革,就是一步到位地实行全面放开的自由市场经济,清除计划经济体制下“全能国家”的阴影。西方国家的学者也已经注意到,“苏联共产主义崩溃的时候,恰好是倾向于把政府看成是市场和经济增长障碍的华盛顿共识处于高峰的时候。苏联政府的集体所有制生产方式和五年经济计划恰恰证明了,俄罗斯联邦在90年代初期采用的是国际货币基金组 织鼓励的政策,即准备取消政府对经济活动的干预。”[16]所以,《商品市场中的竞争和限制垄断活动法》、《外国投资法》、《私有化法》、《个人私有化账户法》和《企业家活动主体国家登记程序条例》等一系列体现自由市场经济观念的法律、法规相继出台,试图建立一个有利于市场经济主体自由发展的经济空间,推动俄罗斯经济快速增长,实现向市场经济的转轨。

　　与放开市场相适应,要求行政立法必须做出回应,这就是规范和限制行政机关的权力。正如俄罗斯学者所指出的那样,“执行权像其他的国家权力分支一样,是一种受法律约束的权力,即执行权的组织和职能作用应当建立在法律规范和其他规范文件的基础上。执行权的受法律约束性意味着,公共管理的组织和活动受到法律规范的调整,其目的是在绝对遵守公民的权利和自由以及所有管理关系参与者的权利和合法利益的情况下实施法律”。“规范执行机关的活动和作用是行政法发展的基本方向性内容”[17]。

　　在管理经济领域中对执行权的制约主要体现在:(1)缩小执行权活动的领域和作用;(2)减少用行政强制手段干预经济的机会;(3)设立行业组织和中介组织分解原来应由行政机关掌控的权力;(4)通过设立宪法法院等司法机构审查和撤销与 联邦宪法和法律相抵触的行政规范性文件。此外,值得注意的是,出现了一种被赋予新内涵的概念“国家调控”。国家调控作为一种行政管理手段,是指“国家在立法和其他的规范法律文件中将对执行权力机关所实施的国家管理活动的普遍要求制定为实施细则”。这种调控手段具体包括:通过规范法律文件在具体领域中确定行为和活动的准则;确定管理的具体程序(诸如证明程序、许可程序、征税程序和登记程序等);确定对某些活动进行监督的机制,即实施监督和协调活动、实施上级部门的权力;对管理活动的任务和阶段的表述等[18]。国家调控手段被视为一种“积极的”国家管 理,它不具有传统意义上国家管理的强制、惩罚、抑制和“司法性”等特征,这种手段的适用“阻碍了国家机关对商业和非商业组织、企业、联合组织的生产和金融活动的干涉。创造和促进了居民的福利,并对执行权主体和行政法律关系予以法律保障”[19]。

　　(二)市场经济的竞争观念要求在行政法上确立激励机制

　　激励机制就是指鼓励、推动激励对象去实现激励目标。激励机制中最大的激励因素就是利益。

　　一切激励机制都是围绕着利益内化构建的[20]。市场经济在一定意义上说就是竞争经济,没有竞争,市场经济就无从实现。但在现代国家,这种竞争不可能是无序的,必须将其纳入法律的框架内进行。俄罗斯社会在经历了最初的“放弃国家、崇尚自由”的极端化观念后,认为“在当代,重新审视国家在经济领域中的角色的观点是完全正确的。任何国家都应当在某种程度和形式上对生产和分配施加影响,都应当实施作为执行权实现形式的行政管理。毋庸置疑的是,苏联时期的行政管理与现在不同,现代国家的任务是运用能够积极推动,而不是妨碍俄罗斯市场经济发展的一些推动力。”[21]国家鼓励市场经济主体参与竞争,并为之确定竞争规则,实际上就是建立起一套推进市场经济发展、 维护良好经济环境的激励机制。这种激励机制在行政法中主要表现为行政合同、行政协商、国家调控、行政许可和行政登记等间接管理手段的适用。

　　(三)市场经济的平等观念要求在行政法上确立公益与私益平衡机制

　　“平衡”一词的俄文表述是“баланс”。“平衡”概念纳入俄罗斯当代行政法是对传统苏联行政法学理论基础的重要突破。从哲学意义上说,平衡与不平衡是“反映了事物发展过程中矛盾诸方面的关系和表现形态的一对哲学范畴。平衡是指矛盾双方有条件的、相对的统一,是事物发展稳定性和有序性的标志之一。不平衡是事物发展过程中矛 盾双方相对统一状态的互解”[22]。平衡与不平衡是相互对应的哲学范畴,平衡在性质上是指事物发展过程中矛盾关系的相对统一性,在表现形态上是指事物发展过程的稳定有序状态,而不平衡则为事物发展过程中矛盾关系具有对立性质的失衡无序状态。从行政法与经济条件的关系看,表现为以公共利益与私人利益之间的平衡为内容。公共利益源于私人利益,由私人利益分化而来,但却成为“凌驾于社会之上、独立于个人利益的利益”。对于私人利益来说,公共利益是“异己”、“虚幻”的。因此,公共利益与私人利益是相互对立的,具有不 平衡性质。同时,公共利益与私人利益又是互相包含、依存和可以转化的,具有统一性质,也即平衡性质。

　　俄罗斯行政法学界并没有更多地就如何实现公共利益与私人利益之间的平衡展开深入地研究。其对行政法的功能作用的重新认识,是通过行政法学家们对现有行政法律制度的理性分析和对未来行政法体系的构建思路体现出来的。

　　将平衡观念融入行政法,在俄罗斯有其深刻的历史背景。苏联时期国家与个人之间的关系,上升到经济层面就是公共利益与私人利益之间的关系,二者是不可能存在平衡的。“在社会科学和群众意识中,几十年来长期存在着一种思想,以为个人、社会与国家是统一的、不可分的,国家最有效和全面地既反映了每个公民,也反映了整个社会的利益。可是在这三者的关系中,明显地一直存在着某种不平等的伙伴关系。”“国家掌握了全部力量,而个人与社会在国家面前是软弱无力的”,“国家完全吞噬了个人和社会”[23]。国家作为公意和公共利益的代表,在社会主义制度下总是以人民普遍的意志和利益出现,“国家就开始充当异化于各种各样的利益的意志的表达者和各种社会的、民族的和其他的利益的表达主体的作用”,从地方直到全苏维埃联盟国家,“这种公意都是在脱离公民的所有利益和意志的情况下形成的。剩下的只是 去保证造成必要的条件,以使各种利益不可能从下面形成起来并渗入到这个理想化的形成普遍和统一的公意的机制中去,让现实生活不去妨碍这个理想化的决策过程的实现。”[24]

　　平衡观念的提出,是伴随着20世纪80年代后期西方国家自由主义理论的进入而开始出现的,并在分析亚当·斯密、边沁、洛克以及洪堡、贡斯当和托克维尔等人思想的基础上,提出和论证了“在实践中把国家在社会生活中的有限作用的思想固定下来”[25]。在当今,自由就意味着“凡是法律没有禁止的,都是允许的”。这已经成为公认的法学基本原理,但在原苏联却恰恰相反,“凡是没有允许的,都是禁止的”[26]。随着自由主义观念的侵入,为确立公民与国家的对抗地位和个人的独立性,即为行政法学领域中引入公益与私益的平衡机制预设了理论上的铺垫。

　　俄罗斯行政法中平衡机制的设定,一方面是通过规范和限制作为国家权力分支的执行权的运行过程,另一方面是通过提升人和公民在国家尤其是在行政法律关系中的地位,重视加强对公民权保障力度的途径实现的。对于规范和限制行政权的问题已在前面作出说明。而保障公民权则已经成为俄罗斯官方和学术界的共识。行政法学家В.А.尤苏波夫认为,“行政法调整社会关系的现代机制的本质特征是,这种机制改变了自身的目的设定,即占有首要地位的不是国家利益,而是人和公民的权利和自由,这体现在社会生活的各个领域”。“人和公民的权利与自由在行政法调整机制中具有优先地位,这也是建立保障其权利和自由的前提条件”[27]。Е.М.马尔琴科夫认为,“行政法根据国家和社会利益来调整管理关系,并旨在保障公民的权利和自由”,“行政法的目的之一就是建立有效的执行权和国家管理,保障管理领域中的秩序、公共利益和公民的权利和自由”[28]。俄罗斯著名行政法学家Ю.Н.斯塔里洛夫教授在其《普通行政法教程》一书中更明确地提出:“首要的就是有关在实施执行权(国家管理)过程中保护个人权利和自由、重视个人的利益问题;建立有效的保障个人权利免受公权力机关和其公职人员侵犯的手段;制定体现相应国家法律文件的行政立法。”[29]法学家О.В.马尔特申提出,“保护公民权利是立法机关最迫切的任务。在该领域内国家机关无权借口不调整某一类问题而不发挥作用。国家必须保护公民的利益,在已经存在的法律中可以找到答案。在必要的情况下诉诸类推、解释,最后诉诸法的意识。”[30]这表明,重视公民权的保护已 经不仅纳入俄罗斯各部门法的立法条文中,而且在司法实践中,法律没有明确规定的情况下,可以此作为法律的基本精神进行类推和解释,从而确立人权与公民权本位的法意识。

　　(责任编辑 向祖文)

注释：

[1]有关当代俄联邦行政法的理论基础定位于“控权—平衡论”的论证根据,可参见拙文《“控权—平衡”——俄罗斯联邦行政法的理论基础》,载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2006年第2期。
[2]罗豪才:《现代行政法制的发展趋势》,法律出版社2004年版,第265页。
[3]〔英〕卡瑟琳·丹克斯著、欧阳景根译:《俄罗斯政治与社会》,华夏出版社2003年中文版,第247页。
[4]同[3],第244页。
[5]同上。
[6]В.П.Антонова,Состояниеиперспективыразвитиянауки административногоправа//Государс твоиправо, 2002,№11.
[7]于立深:《依法行政的范式转换——从计划帝国迈向法治国家》,引自张步洪《中国行政法学前沿问题报告》,中国检察出版社2003年版,第207~209页。
[8]宋功德:《行政法哲学》,法律出版社2000年版,第420页。
[9]世界银行:《从计划到市场——1996年世界发展报告》,中国财政经济出版社1996年版,第9页。转引自关海庭《中俄体制转型模式的比较》,北京大学出版社2003年版,绪论部分。
[10]С.Д.Князев,Современныепринципыадминистративногоправароссийской
федерации.该文为作者参加2004年1月在黑龙江大学举办的“俄罗斯法制与法学”国际研讨会时提交的论文。
[11]前引书:《俄罗斯政治与社会》,第302页。
[12]Б.П.Носков,Постановочныеподходыразвитияроссийского административногозаконодательства//Юрист,2003,№2.
[13]С.Д.Князев,Современныепринципыадминистративного правароссийскойфедерации.
[14]同上。
[15]同上。
[16]前引书:《俄罗斯政治与社会》,第302页。
[17]В.П.Антонова,Состояниеиперспективыразвитиянауки административногоправа//Государствоиправо, 2002,№11.
[18]Ю.Н.Старилов,Курсобщегоадминистративногоправа,Москва,норма,2002,с.97.
[19]В.П.Антонова,Административно-прововоерегулированиевсфереэконом
ики//Государствоиправо,2001,№11.
[20]前引书:《现代行政法制的发展趋势》,第350页。
[21]同[19]。
[22]《中国大百科全书·哲学》,中国大百科全书出版社1987年版,第669页。
[23]〔俄〕安德兰尼克·米格拉尼扬著、徐葵等译:《俄罗斯现代化与公民社会》,新华出版社2003年中文版,第4页。
[24]〔俄〕安德兰尼克·米格拉尼扬著、米文摘译:《对苏联社会主义制度下个人、社会与国家三者关系的分析探讨》,载《俄罗斯中亚东欧研究》2003年第5期。
[25]前引书:《俄罗斯现代化与公民社会》,第11页。
[26]同上,第24页。
[27]В.А.Юсупов,Административноеправо и современность//Юрист,2003,№6.
[28]Е.М.Марченков,Административноеправо-умрепление государства и динамика социально—экономического развития (Научнаяконференция)//Государство и право, 2002,№8.
[29]Ю.Н.Старилов,Курсобщегоадминистративногоправа,Москва,норма,2002,С.250.
[30]О.В.Мартышин,Несколькотезисовоперспективах правовогогосударствавРоссии//Государствоиправо, 1996,№5.